楊童舒

(沈陽(yáng)師范大學(xué)國(guó)際商學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng)110036)

責(zé)任編輯:陳靜

2007年1月召開(kāi)的第三次金融工作會(huì)議明確了三大政策性銀行的改革方向:國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行直接向商業(yè)銀行方向轉(zhuǎn)型，中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行則應(yīng)從內(nèi)部機(jī)制體制改革出發(fā)，對(duì)業(yè)務(wù)進(jìn)行重新定位，為組織模式進(jìn)一步轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件。2008年12月，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行股份有限公司正式掛牌成立，標(biāo)志著其產(chǎn)權(quán)制度、組織模式成功轉(zhuǎn)變，也為中國(guó)進(jìn)出口銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行未來(lái)的發(fā)展指明了方向。

一、中國(guó)政策性銀行股份制改革現(xiàn)狀

在三家政策性銀行中，目前只有國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行進(jìn)行了股份制改革，多年的發(fā)展使其建立了自主經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)運(yùn)作的運(yùn)行機(jī)制，并取得了良好業(yè)績(jī)。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，根據(jù)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的具體情況，黨中央、國(guó)務(wù)院決定率先對(duì)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行進(jìn)行商業(yè)化改革。

中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司于2007年12月31日宣布，向國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行注資200億美元，與財(cái)政部一起成為國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的兩大股東。注資之后，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的資本金由2006年的8.05%顯著提升至12.77%，加快了其由政策性銀行向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)型的步伐。2008年2月，國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)了《國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行改革實(shí)施總體方案》和《國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行改革具體實(shí)施方案》。方案指出，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行將全面推行商業(yè)化運(yùn)作，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧，實(shí)施股份制改造，建立健全公司治理結(jié)構(gòu)，條件成熟時(shí)可擇機(jī)上市。在業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)方面，主要繼續(xù)開(kāi)展中長(zhǎng)期貸款業(yè)務(wù)，同時(shí)可開(kāi)展投資銀行業(yè)務(wù)，而資金來(lái)源仍以發(fā)行金融債為主。

2008年12月1日，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行股份有限公司召開(kāi)了公司創(chuàng)立大會(huì)暨第一次股東大會(huì)，會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行股份有限公司章程起草情況的報(bào)告》、《關(guān)于選舉國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行股份有限公司第一屆董事會(huì)董事的議案》等七項(xiàng)議案。2008年12月16日，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行股份有限公司在北京召開(kāi)成立大會(huì)，成為第一家由政策性銀行轉(zhuǎn)型而來(lái)的商業(yè)銀行，標(biāo)志著該行的改革發(fā)展進(jìn)入了新階段，表明政策性銀行改革取得了重大進(jìn)展。該股份公司由中華人民共和國(guó)財(cái)政部和中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司作為發(fā)起人，注冊(cè)資本人民幣3000億元，持股分別為51.3%和48.7%。正如中國(guó)投資有限責(zé)任公司董事長(zhǎng)樓繼偉在公司成立大會(huì)上所講的那樣:“國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行成立股份公司，是政策性銀行商業(yè)化改革的重要一步，是新時(shí)期下自覺(jué)轉(zhuǎn)變組織功能、轉(zhuǎn)變運(yùn)營(yíng)機(jī)制的重大創(chuàng)新性事件。”

國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行從2008年開(kāi)始便在公司治理建設(shè)方面取得了重大進(jìn)展，按照《中華人民共和國(guó)公司法》、《中華人民共和國(guó)證券法》、《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》及其他有關(guān)法律法規(guī)，建立了規(guī)范的股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和高級(jí)管理層制度，初步形成了獨(dú)立運(yùn)作、職責(zé)明確、有效制衡的公司治理架構(gòu)。2009年，銀行繼續(xù)按照建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度的要求，推進(jìn)公司治理建設(shè)，完善股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、高級(jí)管理層“三會(huì)一層”的運(yùn)行機(jī)制，組建董事會(huì)專門委員會(huì)、監(jiān)事會(huì)專門委員會(huì)，制定《股東大會(huì)議事規(guī)則》、《董事會(huì)議事規(guī)則》、《監(jiān)事會(huì)議事規(guī)則》、《行長(zhǎng)工作規(guī)則》以及董事會(huì)各專門委員會(huì)議事規(guī)則，初步形成了比較完備的現(xiàn)代公司治理規(guī)章制度體系?！叭龝?huì)一層”依法獨(dú)立運(yùn)行，按照公司章程賦予的職責(zé)，履行各自的權(quán)利和義務(wù)，支持并推動(dòng)該行改革發(fā)展。

二、中國(guó)政策性銀行股份制改革的影響分析

中國(guó)政策性銀行作為金融資源配置體系的重要組成部分，進(jìn)行股份制改革后其作為政策性銀行的比較優(yōu)勢(shì)將逐步削弱，政府支持力度與競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的減弱將對(duì)其融資成本、業(yè)務(wù)開(kāi)展乃至自身可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)深遠(yuǎn)影響。

1.股份制改革將對(duì)政策性銀行籌資成本帶來(lái)影響

中國(guó)政策性銀行轉(zhuǎn)型前，在業(yè)務(wù)開(kāi)展上得到了政府的大力支持，不可否認(rèn)地享有國(guó)家信用優(yōu)勢(shì)，依托國(guó)家信用通過(guò)市場(chǎng)發(fā)債的形式以低成本籌集資本，全方位運(yùn)用政府的各類資源支撐其業(yè)務(wù)開(kāi)展。由表1可以看出，一直以來(lái)，穆迪公司、標(biāo)準(zhǔn)普爾公司、惠譽(yù)公司在對(duì)中國(guó)各政策性銀行進(jìn)行評(píng)級(jí)時(shí)，均確定其信用級(jí)別與中國(guó)主權(quán)等級(jí)持平。其中，2010年穆迪公司將中國(guó)主權(quán)的信用評(píng)級(jí)由2009年的A1提升為Aa3，標(biāo)準(zhǔn)普爾公司2010年將其信用評(píng)級(jí)由2009年的A+提升為AA-。這說(shuō)明，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在對(duì)中國(guó)政策性銀行進(jìn)行評(píng)級(jí)時(shí)，除了考慮銀行自身的金融信用和市場(chǎng)信用外，還要考慮國(guó)家信用的支持，國(guó)家對(duì)銀行的政策支持因素起主導(dǎo)作用。[1]

德國(guó)、日本、韓國(guó)的政策性銀行之所以比較成功，一個(gè)重要的條件就是政府對(duì)政策性銀行提供了強(qiáng)有力的支持。德國(guó)復(fù)興信貸銀行(簡(jiǎn)稱KFW)、日本政策投資銀行(簡(jiǎn)稱DBJ)和韓國(guó)開(kāi)發(fā)銀行(簡(jiǎn)稱KDB)轉(zhuǎn)型后，仍然享有政府信用；新加坡星展銀行(簡(jiǎn)稱DBS)轉(zhuǎn)型后完全剝離政策性業(yè)務(wù)，只經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)業(yè)務(wù)，喪失了國(guó)家信用的支持；法國(guó)德夏銀行(Dexia)是一家跨國(guó)整合的銀行，早在1987年，主權(quán)政府就開(kāi)始淡出，并于1996年賣出全部股權(quán)，因此也不再享受國(guó)家信用支持。表2列出了上述五家銀行轉(zhuǎn)型后信用級(jí)別的變化，由于政策性銀行轉(zhuǎn)型前的信用評(píng)級(jí)均等同于國(guó)家主權(quán)等級(jí)，因此比較時(shí)選取國(guó)家主權(quán)等級(jí)作為參照物。不難看出，轉(zhuǎn)型后德國(guó)復(fù)興信貸銀行(KFW)、日本政策投資銀行(DBJ)、韓國(guó)開(kāi)發(fā)銀行(KDB)三家銀行的信用評(píng)級(jí)仍然與國(guó)家主權(quán)等級(jí)保持在同一水平，而新加坡星展銀行(DBS)、法國(guó)德夏銀行(Dexia)由于不再享有政府信用的支持，穆迪公司和標(biāo)準(zhǔn)普爾公司因此調(diào)低了他們的信用評(píng)級(jí)。[2]

表1 國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)主權(quán)和各政策性銀行的信用評(píng)級(jí)

表2 國(guó)外政策性銀行轉(zhuǎn)型后信用級(jí)別的變化

相比較而言，我國(guó)政策性銀行進(jìn)行股份制改革后，若不再享有政府政策支持，缺乏國(guó)家信用的依托，各銀行信用評(píng)級(jí)被各評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)下調(diào)的可能性也較大。此外，根據(jù)《商業(yè)銀行資本充足率管理辦法》第二十條:商業(yè)銀行對(duì)我國(guó)政策性銀行債權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重為0%；第二十一條:商業(yè)銀行對(duì)我國(guó)其他商業(yè)銀行債權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重為20%。國(guó)務(wù)院批復(fù)的《國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行改革具體方案》指出，開(kāi)發(fā)銀行股份有限公司成立前發(fā)行的存量人民幣債券，風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重為0%，直到債券到期。公司成立后以開(kāi)發(fā)銀行名義發(fā)行的債券，在2010年底前，風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重確定為0%，2010年后按市場(chǎng)化原則逐步調(diào)整。若政策性銀行發(fā)行的金融債券風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重從0%上升至20%，銀行和保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)在購(gòu)買政策性銀行金融債券時(shí)將受到政策的影響，持有成本增加，進(jìn)而限定了政策性銀行的籌資能力，增加了其籌資成本。

2.股份制改革將使政策性銀行喪失發(fā)放軟貸款的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)

軟貸款與硬貸款相對(duì)應(yīng)，是國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行發(fā)放貸款的兩種形式。其中，軟貸款針對(duì)的是國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行固有的注冊(cè)資本金，通過(guò)地方融資平臺(tái)將資金貸給有政府背景的國(guó)家控股公司和中央企業(yè)集團(tuán)或中小企業(yè)，這部分資金可以用作企業(yè)自身的資本金或股本投入；硬貸款針對(duì)的則是國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行發(fā)行的債券和借入的資金，這部分資金可以直接貸給有需要的企業(yè)或項(xiàng)目，但不能作為企業(yè)自身的資本金來(lái)使用，這也是軟貸款和硬貸款兩者間最大的區(qū)別。

由于國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的官方背景和軟貸款這一制度優(yōu)勢(shì)，它和其他商業(yè)銀行在與地方政府合作的競(jìng)爭(zhēng)中，特別是城建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目合作方面具有天然的優(yōu)勢(shì)。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的這種軟貸款項(xiàng)目主要投向地方政府融資平臺(tái)公司，目前規(guī)模已達(dá)數(shù)千億元。按照《貸款通則》規(guī)定，商業(yè)銀行不得將資金貸給借款人用于從事股本權(quán)益性投資，有限責(zé)任公司和股份有限公司對(duì)外股本權(quán)益性投資累計(jì)額不能超過(guò)其凈資產(chǎn)總額的50%。然而，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行不受《貸款通則》約束，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行章程對(duì)此亦沒(méi)有禁止性條款，其貸款資金可以作為項(xiàng)目資本金運(yùn)用，而商業(yè)銀行則暫時(shí)沒(méi)有這樣的業(yè)務(wù)。這一制度優(yōu)勢(shì)充分體現(xiàn)在與商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)中，特別是城建基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目方面。然而，隨著國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行股份公司的掛牌成立，其作為政策性銀行所開(kāi)展的部分業(yè)務(wù)也被監(jiān)管部門進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)范和清理。2008年，監(jiān)管部門已經(jīng)正式停止了國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行發(fā)放軟貸款的業(yè)務(wù)。股份制改革后，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的這種制度優(yōu)勢(shì)不再存在，信貸業(yè)務(wù)將直接面臨來(lái)自商業(yè)性銀行的激烈競(jìng)爭(zhēng)。

3.股份制改革將對(duì)政策性金融業(yè)務(wù)產(chǎn)生影響

政策性銀行的職能定位主要是充當(dāng)金融市場(chǎng)缺失的“補(bǔ)充性”角色，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。多年來(lái)，中國(guó)政策性銀行始終貫徹國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策，籌集和引導(dǎo)社會(huì)資金，緩解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸制約和薄弱環(huán)節(jié)，致力于以融資推動(dòng)市場(chǎng)建設(shè)和規(guī)劃先行。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行致力于支持國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域發(fā)展和國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行主要針對(duì)“三農(nóng)”提供資金支持。中國(guó)進(jìn)出口銀行則大力支持高新技術(shù)對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造，積極開(kāi)展以節(jié)能減排、新能源建設(shè)為主的綠色信貸業(yè)務(wù)。推動(dòng)實(shí)施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，支持西部大開(kāi)發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、中部地區(qū)崛起、東部率先發(fā)展。貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院船舶工業(yè)調(diào)整與振興規(guī)劃，推動(dòng)我國(guó)由造船大國(guó)向造船強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)。

目前，“三農(nóng)”、中小企業(yè)融資、重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、災(zāi)后重建、技術(shù)改造和自主創(chuàng)新等對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義的領(lǐng)域，由于與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和運(yùn)行機(jī)制相背離而導(dǎo)致其不愿涉足，是需要政策性金融業(yè)務(wù)支持的主要領(lǐng)域，卻存在大量資金供給缺口。在未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，政策性金融業(yè)務(wù)仍然需要大量存在。然而，我國(guó)政策性銀行股份制改革后，勢(shì)必會(huì)削弱其政策性金融能力，銀行原來(lái)所承擔(dān)的政策性金融業(yè)務(wù)將得不到繼續(xù)支持；促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、增強(qiáng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、促進(jìn)公益性事業(yè)發(fā)展等涉及國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略的項(xiàng)目越來(lái)越難以得到有力的信貸資金支持；政策性銀行在執(zhí)行國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策中的推動(dòng)作用將逐步減弱，股份制改革后遺留下來(lái)的政策性金融業(yè)務(wù)勢(shì)必會(huì)受到一定的影響，甚至將對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展造成不利影響。

三、中國(guó)政策性銀行股份制改革對(duì)策

1.漸進(jìn)式過(guò)渡，向低政策多元業(yè)務(wù)模式發(fā)展

從世界范圍政策性銀行轉(zhuǎn)型的共性來(lái)看，政策性金融的強(qiáng)弱及轉(zhuǎn)型模式的選擇均與各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)，因?yàn)檎咝越鹑谧罱K是為了達(dá)到推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，這也從根本上決定了政策性金融自身必須動(dòng)態(tài)地發(fā)展變化，并與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相一致。結(jié)合當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，中國(guó)政策性銀行的改革應(yīng)采取漸進(jìn)式過(guò)渡，向低政策多元業(yè)務(wù)模式發(fā)展。

(1)漸進(jìn)式過(guò)渡

制度變遷模式按照變遷過(guò)程的平穩(wěn)程度可分為漸進(jìn)式制度變遷和激進(jìn)式制度變遷。漸進(jìn)式制度變遷的過(guò)程相對(duì)平穩(wěn)，沒(méi)有引起較大的社會(huì)震蕩，新舊制度之間軌跡平滑，銜接較好；激進(jìn)式制度變遷是相對(duì)于漸進(jìn)式制度變遷而言的，指在較短時(shí)間內(nèi)，不顧及各種關(guān)系的協(xié)調(diào)，采取果斷措施進(jìn)行制度變遷的方式。羅蘭指出，政治約束與目標(biāo)總和不確定是影響轉(zhuǎn)型模式的兩個(gè)重要因素。在目標(biāo)總和不確定的條件下，漸進(jìn)式改革方法摸著石頭過(guò)河的成本較小，有較強(qiáng)的靈活性和試驗(yàn)價(jià)值，可能是克服現(xiàn)狀偏好的一種較好的辦法。

從政治約束角度看，中國(guó)政策性銀行組織模式改革、制度變遷的決策者是國(guó)家，然而國(guó)家在最終目標(biāo)選擇上是以社會(huì)穩(wěn)定為前提條件的。因此，國(guó)家會(huì)試圖控制改革的速度與規(guī)模，傾向于選擇漸進(jìn)式的改革方式而放棄激進(jìn)式的改革方式。從國(guó)家設(shè)定的國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行改革的3年過(guò)渡期不難看出，國(guó)家希望通過(guò)維持原有業(yè)務(wù)模式一定程度的穩(wěn)定性和連續(xù)性，來(lái)避免改革過(guò)程中因原有業(yè)務(wù)模式的巨大變革而引起的經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩和組織崩潰。從目標(biāo)總和不確定的角度看，三家政策性銀行在業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營(yíng)方式、資產(chǎn)質(zhì)量、贏利能力、經(jīng)營(yíng)體制與機(jī)制方面均存在差異，使得三家銀行的經(jīng)營(yíng)模式、制度結(jié)構(gòu)不能趨于一致。綜上所述，為緩和或不激化矛盾，協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，保持政治上的穩(wěn)定性，客觀上要求我國(guó)政策性銀行采取漸進(jìn)式的轉(zhuǎn)型模式。

(2)低政策多元業(yè)務(wù)發(fā)展模式

將世界范圍內(nèi)政策性銀行轉(zhuǎn)型的中長(zhǎng)期定位按照政策性程度和業(yè)務(wù)多元化程度兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，主要可分成三種基本模式:低政策單一業(yè)務(wù)模式、低政策多元業(yè)務(wù)模式、無(wú)政策多元業(yè)務(wù)模式。其中，政策性程度根據(jù)政策性資本金和出資比例及政府對(duì)政策性銀行政策業(yè)務(wù)的要求、政府對(duì)銀行的控制力度進(jìn)行劃分，業(yè)務(wù)種類主要依據(jù)業(yè)務(wù)領(lǐng)域、產(chǎn)品和服務(wù)的品種、非利息收入的比率等來(lái)劃分。

在低政策單一業(yè)務(wù)模式下，銀行由政府控股或保持國(guó)有獨(dú)資，在一定程度上受到政府的擔(dān)保，需要承擔(dān)一些公共政策目標(biāo)，業(yè)務(wù)相對(duì)較為單一，代表性銀行有美國(guó)的“兩房”，即聯(lián)邦國(guó)民抵押協(xié)會(huì)(房利美)和聯(lián)邦住房貸款抵押公司(房地美)。與低政策單一業(yè)務(wù)模式相比，低政策多元業(yè)務(wù)模式下，銀行雖部分受到政府政策導(dǎo)向的影響，但其獨(dú)立經(jīng)營(yíng)性加強(qiáng)，業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍逐步由長(zhǎng)期貸款擴(kuò)張到債券承銷、基金管理等投資銀行領(lǐng)域，金融創(chuàng)新能力不斷增強(qiáng)，代表性銀行有德國(guó)復(fù)興信貸開(kāi)發(fā)銀行(KFW)和韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行(KDB)。無(wú)政策多元業(yè)務(wù)模式目前還不是很普遍，是政策性銀行向商業(yè)性銀行轉(zhuǎn)軌的路徑之一。在該模式下，政策性功能完全喪失，銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)不再受到政府的干預(yù)，政府只作為股東監(jiān)督銀行的運(yùn)營(yíng)，銀行業(yè)務(wù)的多元化程度極大提高，逐步發(fā)展成為開(kāi)展零售、公司和投行業(yè)務(wù)的全能銀行，金融創(chuàng)新能力增加，按照市場(chǎng)規(guī)則展開(kāi)經(jīng)營(yíng)，代表性銀行有新加坡星展銀行(DBS)。各銀行的轉(zhuǎn)型路徑詳見(jiàn)圖 1。[3]

從目前我國(guó)政策性銀行的現(xiàn)狀看，已經(jīng)擺脫了高政策性和單一業(yè)務(wù)的早期模式。在將來(lái)可能的發(fā)展模式上，中國(guó)政策性銀行可以有三種選擇:一是向低政策單一業(yè)務(wù)模式發(fā)展，二是向低政策多元業(yè)務(wù)模式發(fā)展，三是向無(wú)政策多元業(yè)務(wù)模式發(fā)展。我國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，各種形式的市場(chǎng)失靈仍將大量存在，中小企業(yè)融資難、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠發(fā)達(dá)、“三農(nóng)”問(wèn)題等仍將比較突出。這些社會(huì)瓶頸行業(yè)都離不開(kāi)資金的支持，而商業(yè)銀行

受利潤(rùn)最大化目標(biāo)驅(qū)使，很難進(jìn)入到這些領(lǐng)域，這也說(shuō)明我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)國(guó)家，仍然有著旺盛的政策性金融需求。那么，我國(guó)政策性銀行的轉(zhuǎn)型將不能采取新加坡星展銀行的模式，完全成為商業(yè)銀行。我國(guó)的三家政策性銀行在未來(lái)的組織模式改革中，仍應(yīng)保留一定的政策性金融業(yè)務(wù)，只不過(guò)在不同的銀行中，政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)各自所占的比例可能有所不同。綜上所述，根據(jù)我國(guó)國(guó)情，中國(guó)政策性銀行應(yīng)采取低政策多元業(yè)務(wù)模式。[4]

2.完善公司治理結(jié)構(gòu)

“建立規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，成立董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)”是政策性銀行股份制改革的重要內(nèi)容。自政策性銀行成立以來(lái)，國(guó)家也沒(méi)有明確的針對(duì)政策性銀行經(jīng)營(yíng)管理的法律法規(guī)出臺(tái)，業(yè)務(wù)開(kāi)展受政府和人為因素影響較大，對(duì)信貸風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管與防范也無(wú)從下手。政策性銀行貸款大多呈現(xiàn)出期限較長(zhǎng)、金額較大的特點(diǎn)，一旦出現(xiàn)違約，風(fēng)險(xiǎn)全部由市場(chǎng)參與者承擔(dān)，這對(duì)銀行自身乃至整個(gè)金融體系的穩(wěn)定都會(huì)造成消極的后果。只有按照現(xiàn)代金融企業(yè)制度對(duì)政策性銀行實(shí)行股份制改革，增加資本約束和市場(chǎng)約束，才能約束其信貸擴(kuò)張沖動(dòng)，引導(dǎo)其走上穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的軌道，使之在中長(zhǎng)期貸款領(lǐng)域成為維護(hù)銀行體系穩(wěn)定的重要力量。

圖1 國(guó)外政策性銀行基本模式演變路徑示意圖

中國(guó)政策性銀行治理結(jié)構(gòu)和監(jiān)督管理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)與市場(chǎng)業(yè)績(jī)的統(tǒng)一，體現(xiàn)政府意志、國(guó)家利益、公眾利益。參照《公司法》和《商業(yè)銀行法》的有關(guān)原則，完善公司治理構(gòu)架，建立監(jiān)事會(huì)、理事會(huì)和高級(jí)管理主體的組織框架以及保證各機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)作、有效制衡的現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)。監(jiān)事會(huì)是國(guó)務(wù)院向政策性銀行安排的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)對(duì)理事會(huì)和高級(jí)管理主體的業(yè)務(wù)運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督，不參與、不干預(yù)其經(jīng)營(yíng)決策和經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。理事會(huì)由國(guó)家有關(guān)經(jīng)濟(jì)財(cái)政部門、地方政府、公司及出資機(jī)構(gòu)等成員組成，負(fù)責(zé)政策性銀行執(zhí)行國(guó)家宏觀政策和確定經(jīng)營(yíng)方針，保障所有者權(quán)益。通過(guò)股份制改革引入外部股東，拓展其融資渠道，完善資本金補(bǔ)充機(jī)制。建立適合的監(jiān)督管理模式與考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，實(shí)施政府與市場(chǎng)兩方面的監(jiān)督，從內(nèi)部和外部各利益相關(guān)體角度展開(kāi)，使政策性銀行實(shí)現(xiàn)自身可持續(xù)健康發(fā)展。

3.兼顧政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)，實(shí)行分賬經(jīng)營(yíng)

目前，我國(guó)的基本國(guó)情與發(fā)展需要決定了政策性金融在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)還將發(fā)揮重要而獨(dú)特的作用。2008年末開(kāi)始，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行已經(jīng)邁開(kāi)了向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)變的腳步。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，市場(chǎng)機(jī)制還很不完善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)仍然薄弱，面臨著追趕發(fā)達(dá)國(guó)家的艱巨任務(wù)。在這種情況下，還需要依靠政策性金融的優(yōu)勢(shì)，集中資源投資于基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，擴(kuò)大出口貿(mào)易，解決中小企業(yè)融資問(wèn)題。因此，盡管從世界范圍看，政策性金融的總體規(guī)模是縮小的，但對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，特定時(shí)期內(nèi)政策性金融可能要在遵循市場(chǎng)原則的前提下有所擴(kuò)大。在這種宏觀經(jīng)濟(jì)背景下，中國(guó)政策性銀行在組織機(jī)構(gòu)改革后，在國(guó)家轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，還應(yīng)繼續(xù)承擔(dān)為社會(huì)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供政策性金融服務(wù)的任務(wù)。

從國(guó)外同類機(jī)構(gòu)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，在商業(yè)性業(yè)務(wù)與政策性業(yè)務(wù)的處理上主要有兩種模式可供借鑒:一種是實(shí)行母子公司制，銀行仍由國(guó)家絕對(duì)控股，體現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略意圖，實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作，通過(guò)母子公司分別經(jīng)營(yíng)商業(yè)性業(yè)務(wù)與政策性業(yè)務(wù)，如前文提到的德國(guó)復(fù)興信貸開(kāi)發(fā)銀行；另一種是分賬經(jīng)營(yíng)管理模式，銀行在進(jìn)行財(cái)務(wù)管理時(shí)設(shè)立國(guó)家和公司兩個(gè)賬戶，其中國(guó)家賬戶對(duì)應(yīng)政策性金融業(yè)務(wù)，公司賬戶對(duì)應(yīng)商業(yè)性金融業(yè)務(wù)，專項(xiàng)核算，如韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行?？紤]到我國(guó)的具體情況，中國(guó)政策性銀行可選擇分賬經(jīng)營(yíng)管理模式，該模式改革震動(dòng)較小，也容易操作。另外，應(yīng)建立兩種不同的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，政策性業(yè)務(wù)應(yīng)實(shí)行專項(xiàng)管理、單獨(dú)核算，風(fēng)險(xiǎn)由國(guó)家承擔(dān)，而商業(yè)性業(yè)務(wù)則需要銀行自行承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，自負(fù)盈虧。建立風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，使商業(yè)性業(yè)務(wù)和政策性業(yè)務(wù)完全隔離，嚴(yán)格限定范圍，并進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)審查，建立嚴(yán)格的防火墻，避免道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。此外，還要明確兩種業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)原則。中國(guó)政策性銀行的經(jīng)營(yíng)原則是對(duì)國(guó)家指定的貸款項(xiàng)目不僅要進(jìn)行信用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，還要評(píng)價(jià)整個(gè)項(xiàng)目對(duì)市場(chǎng)體制建設(shè)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。股份制改革后，銀行可以自主選擇貸款對(duì)象，但對(duì)于關(guān)系國(guó)計(jì)民生且風(fēng)險(xiǎn)較大的貸款，銀行也必須給予貸款支持，這部分風(fēng)險(xiǎn)主要由國(guó)家承擔(dān)。但股份制改革后的政策性銀行要依靠自有資金，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧的經(jīng)營(yíng)原則。在其商業(yè)性賬戶內(nèi)，將結(jié)合市場(chǎng)的需求變化，按照現(xiàn)代銀行制度開(kāi)辦有關(guān)的業(yè)務(wù)，還應(yīng)按照貸款的五級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)提取專項(xiàng)準(zhǔn)備金、呆賬準(zhǔn)備金。此外，商業(yè)性業(yè)務(wù)應(yīng)接受國(guó)家銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以資本充足率為核心內(nèi)容的外部監(jiān)管。[5]

[1]巴曙松，等．政策性銀行商業(yè)化改革對(duì)債券市場(chǎng)的影響研究[M]．北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010:114.

[2]劉孝紅．我國(guó)政策性銀行轉(zhuǎn)型研究 [M]．湖南:湖南人民出版社，2010:107.

[3]國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)人民大學(xué)聯(lián)合課題組．開(kāi)發(fā)性金融論綱[M]．北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006:361.

[4]上海金融學(xué)院國(guó)際金融研究院．海峽兩岸政策性銀行轉(zhuǎn)型的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)[M]．北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2010:210.

[5]李志輝，黎維彬．中國(guó)開(kāi)發(fā)性金融理論、政策與實(shí)踐[M]．北京:中國(guó)金融出版社，2010:205.