俞 琳

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治體制改革深化，政府的決策機(jī)制建設(shè)與優(yōu)化成為進(jìn)一步提高和完善自身行政管理職能、建設(shè)服務(wù)型政府的重要內(nèi)容。自2004年3月國務(wù)院制定并實(shí)施《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》以來，我國各級政府日漸強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)行政決策程序建設(shè)、提高政府行政能力和管理水平。中共中央政治局在2011年3月28日關(guān)于推進(jìn)依法行政和弘揚(yáng)社會主義法治精神的集體學(xué)習(xí)中，胡錦濤強(qiáng)調(diào)要更加注重行政執(zhí)法，推進(jìn)政府管理方式創(chuàng)新，加強(qiáng)行政決策程序建設(shè)?？梢?，優(yōu)化和完善行政決策程序是深化我國行政管理體制改革的必然要求，更是構(gòu)建社會主義和諧社會的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程。同樣，由于公共服務(wù)的公共物品特性，政府在公共服務(wù)提供上的決策行為往往具有指導(dǎo)作用，是影響公共服務(wù)質(zhì)量的首要因素之一，政府的公共服務(wù)決策方式與決策能力、效果也成為反映政府職能的重要方面。

1 公共體育服務(wù)決策機(jī)制的基本內(nèi)涵

政府決策機(jī)制在整個政府決策活動中往往處于舉足輕重的地位。由于任何政府決策方案的形成總是在一定的決策機(jī)制下產(chǎn)生的，所以，對決策的研究不應(yīng)僅從決策行為本身和決策者個人去認(rèn)識，還應(yīng)考慮制約這種決策行為機(jī)制的結(jié)構(gòu)形式與功能，以及機(jī)制構(gòu)成之間的相互作用與相互影響[1]。

本文界定公共體育服務(wù)決策機(jī)制意指體育部門以優(yōu)化公共體育服務(wù)供給為宗旨，為規(guī)范決策職能、在政府部門內(nèi)外部決策主體之間形成的，有關(guān)決策權(quán)力分配和決策運(yùn)作程序、規(guī)則與方式等一系列制度性安排的總和。從內(nèi)涵上講，公共體育服務(wù)決策機(jī)制具有一定的目的導(dǎo)向，旨在優(yōu)化公共體育服務(wù)供給，是不同主體之間的有機(jī)聯(lián)結(jié)，體現(xiàn)為一種規(guī)范的制度安排。依據(jù)系統(tǒng)論，公共體育服務(wù)決策機(jī)制主要由以下幾部分構(gòu)成：一是決策中樞系統(tǒng)，由有行政權(quán)利的體育政府機(jī)關(guān)與相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)人員組成，是決策機(jī)制的核心，其任務(wù)是生產(chǎn)高質(zhì)量的公共政策；二是決策咨詢系統(tǒng)，擔(dān)當(dāng)著分析問題并向決策者提供被選方案的角色，為決策提供服務(wù)和幫助；三是決策監(jiān)控系統(tǒng)，對公共決策系統(tǒng)的運(yùn)行實(shí)行監(jiān)督和調(diào)控的行為，以保證決策的正確性；四是決策執(zhí)行系統(tǒng)，決定著正確的政府決策能否變成社會現(xiàn)實(shí)，能否達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo)。

2 國外公共體育服務(wù)決策機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)與啟示

許多國家將打造“運(yùn)轉(zhuǎn)良好的決策機(jī)制”作為政府創(chuàng)新的主要內(nèi)容。國外經(jīng)驗(yàn)表明，合理完善的決策機(jī)制有助于政府優(yōu)化決策，制訂好的公共政策以更有效地提供公共服務(wù)。同樣在公共體育服務(wù)領(lǐng)域，相關(guān)政府部門決策的機(jī)制化階段、水平與過程，都將影響和決定該組織部門與公共決策的運(yùn)作績效[2]，具體體現(xiàn)在以下方面。

2.1 加強(qiáng)公共體育服務(wù)決策的中樞系統(tǒng)組織建設(shè)

伴隨公共體育服務(wù)決策任務(wù)的加重，各國政府普遍加強(qiáng)體育決策中樞機(jī)構(gòu)的組織建設(shè)。以英國為例，在過去相當(dāng)長的一段時間里，英國政府并沒有積極地介入體育運(yùn)動管理，而目前英國至少有17個政府部門影響著體育和娛樂的發(fā)展，主要包括文化、媒介和體育部、內(nèi)務(wù)部、財政部、教育與技能部門、副首相辦公室[3]。挪威設(shè)有行政管理與改革部，擔(dān)負(fù)著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和積極推動公共領(lǐng)域改革的重任，自1980年以來，其公共領(lǐng)域的決策職能逐步向中央部委集中，執(zhí)行職能普遍由政府代理機(jī)構(gòu)承擔(dān)，決策與執(zhí)行相分離成為改革的方向，從而促使了各級政府的社會管理和公共服務(wù)水平不斷提高[4]。

2.2 大力發(fā)展公共體育服務(wù)決策的咨詢系統(tǒng)

國外經(jīng)驗(yàn)來看，歐美國家及日本都普遍重視政府咨詢機(jī)構(gòu)的建設(shè)，曾在包括公共體育服務(wù)在內(nèi)的政府決策機(jī)制構(gòu)建中大力發(fā)展咨詢系統(tǒng)?？偨Y(jié)而言，這些國家的咨詢系統(tǒng)主體是黨政部門的政策研究機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)聯(lián)合會、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、圖書情報機(jī)構(gòu)和民間咨詢機(jī)構(gòu)等各類社會研究機(jī)構(gòu)，大多由專家學(xué)者和有聲望的社會人士組成。比如英格蘭20世紀(jì)90年代開始建立和推廣英聯(lián)邦體育研究院網(wǎng)絡(luò)，建立專業(yè)體育研究和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，以及建立更為普及和高質(zhì)量的學(xué)校體育。發(fā)展至今，通常這些決策咨詢具有較健全的政府決策科學(xué)化體制，決策組織體系日趨合理化，政策研究機(jī)構(gòu)能夠相對獨(dú)立地進(jìn)行研究并向決策者提供各種方案，同時還加強(qiáng)了綜合型人才的培養(yǎng)和使用，注重公共決策的公眾咨詢[5]。冰島在社會管理和公共服務(wù)戰(zhàn)略決策過程中，往往采取開放型的咨詢方式，廣泛征求了中央部委、地方政府、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和普通公眾的意見，既達(dá)到了發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益的目的，也使戰(zhàn)略規(guī)劃最大程度體現(xiàn)出利益相關(guān)方的意愿，增強(qiáng)了社會各方面參與政府公共決策的積極性。

2.3 規(guī)范公共體育服務(wù)決策的監(jiān)控系統(tǒng)

西方公共決策監(jiān)督的基本依據(jù)是分權(quán)與制衡原則，同時社會輿論監(jiān)督也在公共決策的制定和實(shí)施中發(fā)揮著顯著作用。目前來看，西方主要發(fā)達(dá)國家政府的行政決策，在橫向上主要受到立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、政黨（特別是執(zhí)政黨）、非政府組織、廣大公民（通過參與社會團(tuán)體）的監(jiān)督與控制；在縱向上，下級政府的行政決策要受到上級政府的監(jiān)控，政府職能部門的行政決策要受到政府決策中心的監(jiān)控。以公眾參與決策制訂與監(jiān)督為例，冰島近些年致力于通過信息化戰(zhàn)略的實(shí)施和若干信息化項(xiàng)目建設(shè)，將政府提供的公共服務(wù)項(xiàng)目全部集中于政府門戶網(wǎng)站，開通1 400種表格下載及網(wǎng)上填寫功能，對外來移民提供多種語言服務(wù)，還建立了社區(qū)管理信息化服務(wù)平臺，內(nèi)容涵蓋公共信息、個人信息及公共決策等諸多社區(qū)管理項(xiàng)目，方便社區(qū)居民隨時隨地參與到公共事務(wù)的決策程序，使公眾和政府的溝通更為便捷全面，以推動公共服務(wù)方式的創(chuàng)新和變革[6]。

2.4 強(qiáng)化公共體育服務(wù)決策的執(zhí)行系統(tǒng)

公共服務(wù)的決策執(zhí)行系統(tǒng)首先由各級政府部門與公務(wù)員所組成。如今不少北歐國家公共服務(wù)領(lǐng)域從業(yè)人員成為財政供養(yǎng)人員的主體，是公共服務(wù)決策執(zhí)行的首要組成。以瑞典為例，全國從事決策和行政工作的政府工作人員僅有3 000人，而從事公共服務(wù)的公務(wù)員高達(dá)20～25萬人[6]。此外，當(dāng)代西方國家政府決策執(zhí)行系統(tǒng)具有主體多元化、地域化和社會化發(fā)展趨勢。具體而言，公共體育服務(wù)決策的執(zhí)行組織可以是政府部門，可以是法定機(jī)構(gòu)，也可以是非政府組織與私營部門。如今，社會組織在英美國家體育管理與公共服務(wù)決策過程中扮演了重要的角色。在英國，文化、媒介和體育部委托英國體育理事會和英格蘭等區(qū)域體育理事會，通過與國家理事機(jī)構(gòu)、青年體育基金會、教練員委員會和裁判員委員會等眾多合作伙伴充分合作，實(shí)現(xiàn)政府對體育的管理；美國體育運(yùn)動主要是由各社會團(tuán)體來承擔(dān)[7]。同時，體育政府部門權(quán)力在體育政策貫徹和執(zhí)行中進(jìn)一步下放，從而出現(xiàn)權(quán)力區(qū)域化。比如，早些年英格蘭體育理事會從公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的中分離出來，各地辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)各自地區(qū)的體育事務(wù)，通過發(fā)展各自的區(qū)域計(jì)劃來履行英格蘭體育理事會制定的目標(biāo)。

歸納而言，國外公共體育服務(wù)決策機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)告訴我們，一方面，構(gòu)建完善的公共體育服務(wù)決策機(jī)制，首先應(yīng)打造權(quán)威的決策中樞系統(tǒng)、健全的決策咨詢系統(tǒng)、嚴(yán)密的決策監(jiān)控系統(tǒng)和高效的決策執(zhí)行系統(tǒng)；其次要追求各系統(tǒng)互相配合，相輔相成，從而產(chǎn)生相對完整、整體優(yōu)化的機(jī)制體系。另一方面，公共體育服務(wù)決策機(jī)制的運(yùn)作應(yīng)追求政府部門、社會組織、社會公眾、媒體媒介等多種主體參與，尤其在決策的咨詢、監(jiān)控和執(zhí)行系統(tǒng)中更應(yīng)注重發(fā)揮各類主體的價值作用，以提高公共體育服務(wù)決策機(jī)制的運(yùn)作績效。

3 上海市公共體育服務(wù)決策機(jī)制的現(xiàn)狀與發(fā)展

建立和健全政府決策機(jī)制是公共體育服務(wù)行政和政府決策民主化、科學(xué)化的需要，更是構(gòu)建合理有效公共體育服務(wù)供給機(jī)制的前提，提高公共體育服務(wù)供給效率的基本保障。這正為發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)所證明，也是我國近些年政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。從決策機(jī)制構(gòu)建上講，目前上海市在公共體育服務(wù)領(lǐng)域已取得初步成效，在今后仍需加大力度改進(jìn)和完善。

3.1 決策中樞系統(tǒng)具有一定規(guī)模，需進(jìn)一步加強(qiáng)績效建設(shè)

歷史上，國內(nèi)各區(qū)域體育組織機(jī)構(gòu)從以“發(fā)展群眾體育增強(qiáng)人民體質(zhì)”為中心任務(wù)的“體育總會”設(shè)置，到以后以“舉國體制”為核心內(nèi)容的“體育運(yùn)動委員會”設(shè)置，再到當(dāng)前的“體育局”，經(jīng)過重重演變成當(dāng)前管理活動中多種類型組織機(jī)構(gòu)并存的狀況。目前上海市公共體育服務(wù)決策中樞的主體主要包括上海市政府直屬機(jī)構(gòu)——上海市體育局以及17個區(qū)縣體育局，可見其一定規(guī)模。但鑒于傳統(tǒng)體育管理體制的不足，以及近些年各類政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型、加快行政管理體制改革、構(gòu)建服務(wù)型政府的需要，公共體育服務(wù)決策中樞機(jī)構(gòu)需進(jìn)一步加強(qiáng)績效建設(shè)，樹立政府管理新理念，提高政府行政人員自身素質(zhì)、政府決策參與度和政務(wù)透明度，從而提升政府的行政效率和質(zhì)量，保證政府決策的科學(xué)性。

3.2 決策咨詢系統(tǒng)日趨完善，需進(jìn)一步推進(jìn)咨詢主體多元化和獨(dú)立性

目前上海市公共體育服務(wù)的決策咨詢系統(tǒng)包括官方、半官方與非官方?jīng)Q策咨詢機(jī)構(gòu)。具體而言，涉及相關(guān)政府部門內(nèi)部的各種政策研究機(jī)構(gòu)、市體育科學(xué)研究所、高校等教育機(jī)構(gòu)內(nèi)研究部門以及市場中商業(yè)性的決策咨詢企業(yè)等?？梢姡虾Ｊ泄搀w育服務(wù)決策咨詢系統(tǒng)正日趨完善。但在大力發(fā)展公共體育服務(wù)、構(gòu)建科學(xué)有效決策機(jī)制的背景下，需要進(jìn)一步優(yōu)化公共決策咨詢主體結(jié)構(gòu)，建立多元化、多層次的決策咨詢組織體系，一方面要進(jìn)一步加強(qiáng)體育科學(xué)研究所等官方公共決策咨詢主體隊(duì)伍的建設(shè)與管理；另一方面要重視培育咨詢市場，發(fā)展專業(yè)性決策咨詢公司。同時應(yīng)加大力度鼓勵各類社會組織參與決策咨詢，注重公眾咨詢的渠道建設(shè)，建立決策咨詢信息平臺，暢通決策咨詢信息渠道。

3.3 決策監(jiān)控系統(tǒng)初成體系，需進(jìn)一步完善決策監(jiān)控的體制與機(jī)制

合理高效的公共體育服務(wù)決策機(jī)制離不開決策中樞系統(tǒng)之外的權(quán)威機(jī)構(gòu)進(jìn)行法定范圍內(nèi)的監(jiān)督與控制，以保證決策的正確性。當(dāng)前這類組織機(jī)構(gòu)廣泛地涉及到上海市人大及常委會、各級黨組織、政協(xié)與民主黨派、各級人民法院與檢察院、新聞媒體以及人民團(tuán)體與社會公眾等等。這種多元參與的決策監(jiān)控旨在確立政策監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)、評估政策績效、糾正與消除政策執(zhí)行偏差。以公眾監(jiān)督為例，2012年6月開通的“965365”上海體育公共服務(wù)熱線，作為“全民健身365”工程的重要內(nèi)容之一，為廣大市民提供準(zhǔn)確、及時、有效的體育公共信息“一門式”公益咨詢服務(wù)，也使得社會公眾參與公共體育服務(wù)決策監(jiān)控的平臺更為快捷暢通。現(xiàn)實(shí)來看，目前上海市包括體育服務(wù)在內(nèi)的許多領(lǐng)域公共決策監(jiān)控已初成體系，但同國內(nèi)多數(shù)地區(qū)一樣，在公共服務(wù)監(jiān)管領(lǐng)域缺乏完善的公共決策制定和執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制、科學(xué)的公共決策評估監(jiān)控制度以及嚴(yán)格的公共決策責(zé)任追究制度[8]。因此，公共體育服務(wù)決策監(jiān)控系統(tǒng)的體制和機(jī)制有待完善，需要保證公共決策監(jiān)控機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，進(jìn)一步優(yōu)化公共決策監(jiān)督隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，建立健全公共決策監(jiān)督法律體系，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督的基礎(chǔ)性地位，強(qiáng)化新聞輿論監(jiān)督的導(dǎo)向作用。

3.4 決策執(zhí)行系統(tǒng)涵蓋面廣，需進(jìn)一步提高其執(zhí)行力

公共體育服務(wù)的決策執(zhí)行系統(tǒng)由體育主管部門及相關(guān)從業(yè)人員、社會組織與私營部門等各類非政府機(jī)構(gòu)所組成。目前上海市體育局下設(shè)項(xiàng)目管理中心和場館、運(yùn)動學(xué)校、體育俱樂部等直屬單位，17個區(qū)縣體育局，24個體育項(xiàng)目協(xié)會，截至2008年底市體育系統(tǒng)從業(yè)人員總計(jì)六千余人，在人數(shù)和規(guī)模上為公共體育服務(wù)決策執(zhí)行提供了一定保障。近兩年上海市在公共體育服務(wù)決策執(zhí)行上取得顯著成效，尤其是著重落實(shí)“全民健身365”為核心的公共體育服務(wù)體系建設(shè)，2011年共建設(shè)百姓健身步道59條，完成百姓健身房34個，建成百姓游泳池10個；2012年試行推廣“全民健身300指數(shù)評估辦法”，創(chuàng)辦首屆市民運(yùn)動會，并繼續(xù)建設(shè)百姓步道、百姓健身房與百姓游泳池[9]。但同時，公共政策運(yùn)行機(jī)制不健全、中央政策執(zhí)行控制力弱、公共政策執(zhí)行者存在素質(zhì)缺陷[10]等不足，也存在于包括公共體育服務(wù)在內(nèi)的多領(lǐng)域中，需要進(jìn)一步構(gòu)建完善的政策執(zhí)行機(jī)制，健全對政策執(zhí)行的監(jiān)控機(jī)制，加強(qiáng)對政策執(zhí)行人綜合素質(zhì)的培養(yǎng)，強(qiáng)化對政策執(zhí)行人的激勵機(jī)制，優(yōu)化公共政策執(zhí)行的環(huán)境。

3.5 構(gòu)建多元主體參與的公共體育服務(wù)決策機(jī)制

體育部門的政府決策需要放寬視野，既要關(guān)注政府內(nèi)部各個不同主體相互作用的決策過程，又要重視政府以外的非政府組織、公眾、媒體等主體對政府決策的參與和影響，提供平臺給各個主體參與制定公共政策，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。首先要堅(jiān)持政府為行政決策核心主體。體育政府部門是公共體育服務(wù)領(lǐng)域的最終責(zé)任者，更是該領(lǐng)域行政決策的核心主體。由于公共體育服務(wù)所具備的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)，加之目前本市體育管理體制中非政府組織和市場力量發(fā)育不到位的現(xiàn)狀，更加需要政府承擔(dān)起最主要的義務(wù)。其次應(yīng)培育社會組織為行政決策的重要參與者。社會組織作為有較高自律性、中立性的團(tuán)體組織，有助于決策問題的發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)，也有助于推動政策的順利執(zhí)行，是決策科學(xué)化的重要保障。再者要加大社會公眾參與行政決策的力度。在公共體育服務(wù)領(lǐng)域的政府決策中，社會公眾參與決策過程，有助于公共決策的發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)，有助于推動政策的順利執(zhí)行，也有利于實(shí)現(xiàn)決策體系的合法性基礎(chǔ)[11]，以推進(jìn)相關(guān)決策的科學(xué)化與民主化。最后需注重媒體對優(yōu)化行政決策的推動作用。媒體為多元主體參與型公共體育服務(wù)決策機(jī)制提供多樣暢通的參與平臺，是科學(xué)合理公共體育服務(wù)決策機(jī)制的催化劑。

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