于善旭

改革開放以來，在我國社會生活組織化結(jié)構(gòu)的變遷中，社會組織得以蓬勃發(fā)展，其作用日益凸顯。黨的十七大報告從發(fā)展基層民主、擴大群眾參與、建設和諧社會、完善社會管理的高度，將社會組織的建設置于十分突出的地位。黨的十八大報告進一步強調(diào)了在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設的問題，要求圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制和政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制?；钴S在城鄉(xiāng)社區(qū)的全民健身基層組織，是我國社會組織的重要組成部分，是體育組織體系中直接服務于廣大群眾的基礎構(gòu)成，其發(fā)展規(guī)模和建設水平以及在法治化軌道中運行的規(guī)范化程度，關(guān)乎到廣大群眾體育健身的權(quán)利訴求，決定著我國全民健身和體育事業(yè)的發(fā)展全局。因此，探究加強全民健身基層組織建設及其法治的支撐與保障，是我國在建設體育強國中積極實施體育民生工程、加強與創(chuàng)新體育社會管理中的當然命題，具有重要的理論與實踐意義。

1 加強和規(guī)范全民健身基層組織建設的時代需求

1.1 市場經(jīng)濟和民主法治的發(fā)展加速著社會組織化的進程

人類社會的發(fā)展，是從無組織狀態(tài)向有組織狀態(tài)、由低組織程度向高組織程度不斷組織化和社會組織化日益進步的過程。隨著人類社會組織化程度的不斷提高，通過在經(jīng)濟領域逐漸擴展到政治領域以及社會領域越來越普遍的分工與合作，人們都會自覺或不自覺地被組合到各種各樣的組織之中而被組織化，進而使社會資源在不斷地整合、交流和互動中得以更加優(yōu)化的配置，推動人類社會的歷史進步。當今世界全球一體化、區(qū)域化和法治化進程的不斷加快，所彰顯的正是國際社會組織化程度不斷提高的發(fā)展趨勢[1]。而我國社會自改革開放以來所發(fā)生的一系列深刻變革，也在一定的考量維度上，必然表現(xiàn)為傳統(tǒng)管理體制和社會結(jié)構(gòu)關(guān)系的歷史嬗變。市場經(jīng)濟和民主法治的發(fā)展催促著中國公民社會的成長，進而加速社會組織化的進程，通過社會力量的崛起和社會組織的發(fā)展，使現(xiàn)代社會要求構(gòu)筑的國家與社會的良性互動關(guān)系成為可能[2]。

盡管改革會觸動并作用于每個人的切身利益，但個人必然要組織化為共生的社會狀態(tài)，并呈現(xiàn)為國家、社會等多元結(jié)構(gòu)的組織樣態(tài)。因而，對我國自改革開放以來的公共管理模式變遷和社會權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型進行研究，“國家與社會”的關(guān)系框架應是重要的分析范式[3]。國家在社會發(fā)展到一定階段后，與社會發(fā)生了分離，甚至在傳統(tǒng)社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，社會力量湮沒于國家之中。近現(xiàn)代市場經(jīng)濟的發(fā)展，激發(fā)社會個體平等而富有活力地參與競爭，社會力量日益成熟并迅速成長，國家權(quán)力逐漸削弱并受到社會力量以組織化和制度化方式的規(guī)約，人們不斷追求國家與社會良性互動的平衡關(guān)系和合作共治的理想狀態(tài)。20世紀70年代以來，西方發(fā)達國家逐漸開始新公共管理運動，一批諸如法團主義理論、治理與善治理論、相互依賴理論、社會資本理論、多中心治理理論等眾多學說紛紛興起，對公共管理改革和新型國家與社會關(guān)系的建立等進行積極的探索。我國改革開放以來，發(fā)軔于市場經(jīng)濟取向進而逐步擴展到政治和社會領域的全面轉(zhuǎn)軌與深刻變革，必然折射出現(xiàn)代國家社會力量和社會組織在與國家權(quán)力的抗衡和互動中的發(fā)展進步態(tài)勢，充分展現(xiàn)出從對全能政府的限權(quán)到培育社會組織和擴大群眾參與的社會建設逐步加強的發(fā)展軌跡?；谶@一背景，在日益深化的體育改革和積極促進的全民健身事業(yè)發(fā)展中，努力提升全民健身的組織化程度，不斷加強全民健身組織，特別是基層組織的建設，必然成為十分凸顯的現(xiàn)實需求。

1.2 全民健身組織化和全民健身基層組織建設的現(xiàn)實需求

（1）整合群眾健身利益、適應多樣化健身生活方式的需求。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和生活水平提高，人們的體育文化需求在不斷增長，體育健身越來越成為時尚的生活方式。而深刻的社會變革，又帶來不同利益主體以及健身需求層次和內(nèi)容形式的分化，使得分散的個體和個性需求在健身服務供給尚不充分的情況下極易被邊緣化。這樣，組織化與單槍匹馬的比較優(yōu)勢顯而易見。具有共同健身利益和需求的人們只有進行組織整合，建立適應多元化健身需求的各種健身組織形式，形成有影響的社會聲音和組織力量，才能依靠眾多的健身組織從有限的公共健身資源中獲得更大的收益。

（2）改革城鄉(xiāng)社區(qū)體育管理機制，增加社會基層全民健身服務供給，是加強全民健身基層組織建設的又一重要需求。在計劃經(jīng)濟體制下，我國實行高度集中的行政管理體制和單位辦社會的服務供給模式，單一化的政府機構(gòu)不但使其體育行政資源的運用很難延伸到社會基層，而且還形成了權(quán)力壟斷抑制著社會力量的整合與投入。日益深化的體制改革形成了體育行政權(quán)力和單位體制的不斷弱化，基層體育管理的職能逐漸向社會轉(zhuǎn)移，為建設發(fā)展社會化的全民健身基層組織提出廣泛的需求，并讓渡出越來越多的社會空間。

因此，在群眾健身需求增長和不斷深化改革的進程中，只有廣泛動員和更多依靠各種社會力量，在城鄉(xiāng)社區(qū)建立提供全民健身服務的基層組織和形成普遍化的網(wǎng)絡體系，并充分發(fā)揮出這些組織的積極作用，全民健身事業(yè)的發(fā)展才真正有立足于群眾的土壤和基礎。全民健身基層組織的建設發(fā)展，不但能夠促進社會成員與政府之間的民意交流和信息溝通，暢通利益表達和權(quán)利訴求的渠道，擴大對全民健身公共管理的民主參與，而且能夠提高全民健身公共服務的覆蓋面和供給效能，調(diào)動各種社會潛能和擴展體育公共管理空間，同時還有利于社會成員在組織和參與全民健身基層組織活動的過程中，全面提升自身素質(zhì)，塑造現(xiàn)代文明人格，培育民主的社會根基，促進公民社會的發(fā)展。

1.3 依法治國背景下全民健身基層組織法律治理的必要性

社會的組織化和社會組織的發(fā)展，其本身也是一種制度建設和創(chuàng)新的過程。人類社會總是在制度的不斷優(yōu)化中向前發(fā)展，我國的社會改革所呈現(xiàn)的就是一種持續(xù)化的制度變遷過程。在越來越規(guī)范化、文明化的現(xiàn)代制度安排中，法治是整個制度建設的核心[4]。所以，對建設和發(fā)展全民健身基層組織進行制度化的考量，還必須面對現(xiàn)代法治社會的時代要求，將其納入規(guī)范化發(fā)展的法治軌道。改革開放以來，我國不斷推進現(xiàn)代法治的發(fā)展，明確提出依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略，不斷擴大公民對社會生活的有序參與和對國家與社會事務的依法管理，依法保障廣大公民包括體育健身權(quán)利在內(nèi)的各方面人權(quán)。因此，全民健身基層組織建設必然與法治建設緊密關(guān)聯(lián)，不能缺少法治的要素和條件。現(xiàn)代法治既為全民健身組織的建設發(fā)展提供民主、公平、正義的價值取向，又要規(guī)范建設內(nèi)容結(jié)構(gòu)和運行程序，為其設置良好的制度環(huán)境和權(quán)利保障。法治，不僅僅是我們對全民健身基層組織建設進行分析判斷的一個理論視角，更重要的是要實際嵌入全民健身基層組織建設的全部內(nèi)容與過程之中。

2 我國全民健身基層組織的建設概況與制度環(huán)境

2.1 我國全民健身基層組織建設的基本概況

改革開放以來，在體育體制改革政府權(quán)力不斷向社會轉(zhuǎn)移和廣大群眾體育文化需求日益增長的多重催動下，我國體育事業(yè)發(fā)展中的社會組織化進程逐漸加快，全民健身的基層組織建設取得很大成效。在國家體育總局總結(jié)《全民健身計劃綱要》實施15年發(fā)布的白皮書中，全面概括了全民健身組織體系日益完善的情況，指出我國在實施《綱要》過程中，各地不斷創(chuàng)新全民健身組織形式，已經(jīng)初步形成了政府領導、依托社會、覆蓋面廣，具有中國特色的全民健身組織網(wǎng)絡體系。除了設立政府的全民健身領導或協(xié)調(diào)機構(gòu)外，各地普遍成立社會體育管理中心、全民健身指導中心等具有事業(yè)單位性質(zhì)的工作機構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設中強化體育職能，特別是群眾體育社會團體和基層組織得到了較快發(fā)展。截至2009年，以開展全民健身為主的省級以下各級各類體育社團已達5.3萬個。到2010年，全國各地建立的體育指導站、體育健身活動站（點）達25萬多個；創(chuàng)建各級社區(qū)體育健身俱樂部1.8萬個[5]。2012年6月，全國全民健身活動站點工作現(xiàn)場會在常州召開，各地代表展示了全民健身活動站點的建設成就，并交流了相關(guān)的工作經(jīng)驗，討論了正在制定中的《全民健身活動站點管理辦法（討論稿）》[6]。這個會議的召開，標志著我國有組織地推進全民健身基層組織建設正在取得新的進展。

2.2 現(xiàn)行法律法規(guī)對全民健身基層組織的規(guī)定和保障

我國全民健身基層組織的建設發(fā)展，得到體育界和各級政府的重視，獲得了有力的制度保證和行政推動。1995年先后頒布的《中華人民共和國體育法》和《全民健身計劃綱要》中就有相關(guān)的內(nèi)容?！吨腥A人民共和國體育法》規(guī)定，應當發(fā)揮居民委員會、村民委員會等社區(qū)基層組織和基層文化體育組織在開展社會體育活動中的作用，并在體育社會團體的規(guī)定中，包括對全民健身基層社團的鼓勵和支持。在《全民健身計劃綱要》中，提出了建立健全各類群眾體育組織、逐步形成社會化的全民健身組織網(wǎng)絡的總體要求。

1997年，原國家體委聯(lián)合有關(guān)部委制定的《關(guān)于加強城市社區(qū)體育工作的意見》中，提出要逐步建立健全以社區(qū)體育組織為主體的社會體育組織網(wǎng)絡，發(fā)揮街道文化站的作用，組建街道內(nèi)的體育協(xié)會、文體中心、體育指導站、健身俱樂部，建設好晨、晚練指導站。2000年，國家體育總局發(fā)布《健身氣功管理暫行辦法》，在1999年國務院辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)關(guān)于加強健身氣功活動管理有關(guān)問題意見》的基礎上，進一步明確對設立健身氣功站點的行政審批辦法。2002年，國家體育總局和農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《農(nóng)村體育工作暫行規(guī)定》，對縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和居民小區(qū)分別建立社會體育指導中心、體育指導站、體育健身點進行了規(guī)范。2003年，國家體育總局下發(fā)《社區(qū)體育健身俱樂部試點工作方案》，對創(chuàng)建社區(qū)體育健身俱樂部工作進行部署。2005年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進一步加強農(nóng)村文化建設的意見》，要求普遍建立具有文化、體育等綜合功能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站。

2009年，國務院頒布的《全民健身條例》，更為突出地對全民健身基層組織建設進行規(guī)范，在總則第3條就明確“國家推動基層文化體育組織建設，鼓勵體育類社會團體、體育類民辦非企業(yè)單位等群眾性體育組織開展全民健身活動”，后又在全民健身活動一章，對基層文化體育組織、全民健身活動站點、體育俱樂部等群眾性體育組織開展全民健身活動作出規(guī)定。2011年，國務院頒布的《全民健身計劃（2011—2015）》將“全民健身組織網(wǎng)絡更加健全”作為重要的目標任務，并提出相關(guān)的建設措施。

此外，其他有關(guān)的法規(guī)規(guī)章也還有一些相關(guān)的規(guī)定。2012年9月，國家體育總局開會對《國家級社區(qū)體育健身俱樂部命名資助辦法》和《全民健身活動站點管理辦法》兩個全民健身組織法規(guī)進行制定研討，有望盡快出臺[7]。這些法律法規(guī)和規(guī)章相關(guān)內(nèi)容構(gòu)成的法規(guī)制度體系，在促進和保障我國全民健身基層組織的建設發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用。

2.3 全民健身基層組織建設發(fā)展中的制度困境

然而，目前我國全民健身基層組織的建設工作仍顯薄弱，總體建設水平不高，部分組織的自治管理和作用發(fā)揮受到一定的限制。在其多方面的制約因素中，我們看到至少存在這樣一些屬于制度方面的現(xiàn)實困境。

2.3.1 全民健身基層組織大多沒有“體制內(nèi)”的制度基礎 長期以來，我國以行政機構(gòu)為主的體育管理組織都是建立在縣級以上政府之中，城鄉(xiāng)基層沒有專門的體育機構(gòu)。盡管全民健身基層組織作為新生事物在改革中逐漸誕生，但在我國體制改革轉(zhuǎn)軌仍在進行之中、行政權(quán)力仍非常強勢的情況下，這些不在過去行政體制中的全民健身基層組織由于根基不厚而倍顯脆弱。

2.3.2 多數(shù)全民健身基層組織還存在嚴重的身份合法性問題按照我國現(xiàn)行的《社會團體登記管理條例》的規(guī)定，在城鄉(xiāng)基層建立的社會團體也必須有業(yè)務主管單位并具備一定會員數(shù)量、有固定住所和專職工作人員3萬元以上活動資金和經(jīng)費來源等獨立法人的條件。據(jù)學者調(diào)查，城鄉(xiāng)基層社會組織中合法登記注冊率不足20%，而且登記注冊的主要是民辦非企業(yè)單位[8]?；鶎芋w育組織更是如此，合法社團的高門檻同樣將許多實際運行的社團類全民健身基層組織擋在門外，不能登記注冊取得合法地位，無法獲得國家法律的保護，也成為法律監(jiān)管的盲區(qū)。

2.3.3 部分全民健身基層組織的法律性質(zhì)和定位模糊 一些全民健身基層組織的性質(zhì)和定位在行政與民間、公益與經(jīng)營、實體單位與社會團體等方面界限不清，組織的構(gòu)成和運行不夠規(guī)范，其組織狀態(tài)、慣常做法以及有關(guān)的內(nèi)部文件規(guī)則缺少與現(xiàn)行法律法規(guī)的溝通和對接，甚至存在著某些沖突。

2.3.4 多數(shù)全民健身基層組織存在較強的行政依賴性，自治與活力不足 在城鄉(xiāng)基層的許多街道體育協(xié)會、農(nóng)民體育協(xié)會、老年體育協(xié)會等全民健身社團，均是通過行政推動自上而下建立，組織負責人很多是行政人員兼任，運作方式具有很強的行政色彩，有些組織甚至與行政機構(gòu)形成直接的隸屬關(guān)系。而當行政組織重視不夠時，這些全民健身社團往往有名無實，不能正常開展活動，缺乏社團應有的自治管理和發(fā)展活力，更談不上發(fā)揮社會民間力量的參與和監(jiān)督作用。

2.3.5 全民健身基層組織建設缺乏系統(tǒng)的建設規(guī)劃和法律制約目前我國現(xiàn)行法律法規(guī)和有關(guān)政策文件中，有了一些加強全民健身基層組織建設發(fā)展方面的規(guī)定和要求，但很多是號召和提倡性的內(nèi)容。沒有專門針對全民健身基層組織具體建設的整體規(guī)劃和明確有力的法律約束與問責機制，也缺乏對全民健身基層組織在稅收優(yōu)惠、經(jīng)費資助等方面的明確規(guī)范，使加強全民健身組織建設發(fā)展的法律政策精神，在城鄉(xiāng)基層很容易因體育工作被邊緣化和淡化而得不到基本的落實。

3 對我國全民健身基層組織體系的規(guī)范化梳理

在全民健身事業(yè)的發(fā)展中，全國各地在全民健身基層組織的建設發(fā)展中進行了多樣化的創(chuàng)造，現(xiàn)有的法律法規(guī)和政策文件也對涉及全民健身基層組織建設發(fā)展的相關(guān)方面做出了一系列規(guī)定，而且有關(guān)社會組織管理方面的法規(guī)制度也在不斷進行新的探索。本文試圖在此基礎上，對我國在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其以下地域范圍的城鄉(xiāng)社區(qū)中的各種全民健身基層組織的法律定性和體系關(guān)系進行全面而規(guī)范化的梳理，形成較為清晰的認識線索。

3.1 街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下地域城鄉(xiāng)社區(qū)與全民健身有關(guān)組織分類

為了使本研究更有社會組織的針對性，需要先對城鄉(xiāng)社區(qū)中與全民健身有關(guān)的各種組織做一概括和分類。目前，我國城鄉(xiāng)社區(qū)中有多種組織與全民健身有關(guān)。（1）屬于行政機構(gòu)和具有行政管理色彩的組織，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處、居民委員會和村民委員會。在全民健身工作中，基層政府組織要依法履行體育行政職能，居民委員會和村民委員會作為基層政權(quán)引伸的自治組織，根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)或接受行政委托履行有關(guān)的體育管理職責。（2）城鄉(xiāng)社區(qū)所駐機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位內(nèi)部的全民健身組織，如單位內(nèi)的工會、體育協(xié)會、體育俱樂部、體育之家等。這些組織在本單位的領導下，成為開展全民健身活動的重要力量。（3）城鄉(xiāng)社區(qū)所駐從事體育工作或以體育為工作內(nèi)容的機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位，這些單位雖具有開展全民健身工作的職能，但不屬于城鄉(xiāng)社區(qū)所管轄的組織。而本文所研究的全民健身基層組織，是除以上幾種情況之外的另一類組織，也就是有關(guān)法規(guī)政策文件所要求建立的全民健身組織網(wǎng)絡中的組織，即在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其以下地域的城鄉(xiāng)社區(qū)范圍內(nèi)，受該社區(qū)管轄，面向該社區(qū)的社會公眾進行全民健身管理、開展全民健身活動和服務的社會性組織。城鄉(xiāng)社區(qū)中這類社會性的全民健身基層組織具體包括多種形式，因而可以構(gòu)成網(wǎng)絡或體系。以下分別對主要幾類形式的全民健身基層組織的法律性質(zhì)與功能進行概要分析。

3.2 各種全民健身基層組織法律性質(zhì)與功能的概要分析

3.2.1 開展全民健身工作的管理類組織 這是一類主要建立在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)當?shù)卣鷾剩哂惺聵I(yè)單位性質(zhì)的體育或文體等綜合工作機構(gòu)，如社會體育管理中心、全民健身指導中心、文化中心、體育中心、文體中心、綜合文化站、文化站等。這類組織一般有相應的組織機構(gòu)、編制和專、兼職工作人員，承擔明確的文化體育工作任務與管理職責，有些還管理一定的文化體育活動設施，是在城鄉(xiāng)基層政權(quán)的領導下，協(xié)助政府具體管理各種群眾性體育活動組織和開展全民健身工作的重要組織力量。隨著改革開放以來全民健身事業(yè)的發(fā)展，有些社區(qū)在過去的文化管理組織中增加了體育工作的職能，有些還將體育增加到更改的組織名稱中，也有些社區(qū)專門新建了體育或全民健身的管理指導組織。2005年以來，國家及其關(guān)部門不斷推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的建設，對加強農(nóng)村全民健身組織管理力量起到了有力的促進作用[9]。當前在黨和國家加強和創(chuàng)新社會管理的過程中，有關(guān)部門正在積極推動社會工作專業(yè)崗位的開發(fā)和專業(yè)人才的使用[10]，為擴大城市社區(qū)全民健身管理組織建設提供了難得的機遇。

3.2.2 組織全民健身活動的各種體育協(xié)會 這是一類當前多數(shù)建立在街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、少量建立在其下地域?qū)哟?，以群眾自我組織的形式開展全民健身活動的體育社會團體，如街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居民小區(qū)、村落的體育協(xié)會、農(nóng)民體育協(xié)會、老年人體育協(xié)會、社會體育指導員協(xié)會以及一些體育項目協(xié)會等。這些協(xié)會很多是在當?shù)卣块T的組織推動下自上而下建立的，也有一些是全民健身活動開展較好的地區(qū)群眾要求或自發(fā)組織起來的。體育社團組織應是具有共同體育意愿的會員聚合與利益代表，應當突出其民間性，按照自治管理原則促進其自主發(fā)展。在現(xiàn)有街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次的體育社團中，有些地區(qū)按照《社會團體登記管理條例》進行申請和登記注冊，依法取得社團法人資格。但城鄉(xiāng)社區(qū)的大部分基層社團，尚未達到法人條件，沒有取得社會團體的合法身份。2003年以來，一些省市逐步展開對不具備法人條件的基層民間組織進行備案制管理工作[11]，上述體育協(xié)會的登記困境在這些地區(qū)得到了一定的緩解。

3.2.3 進行全民健身活動運營的公益性實體單位 這是一類在社區(qū)內(nèi)建立的，不以營利為目的，利用其設施器材、活動方式、技術(shù)手段，由專門的人員來為群眾提供全民健身指導服務的日常運營單位，如體育活動中心、全民健身活動中心、體育場館、體育健身俱樂部以及武館、棋院、體育培訓機構(gòu)等。目前這類組織的設立有2種渠道和性質(zhì)：（1）由國家或地方財政投資建立后進行財政補貼或自負盈虧的事業(yè)單位；（2）利用非國有資產(chǎn)建立獨立運營的民辦非企業(yè)單位。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和體育社會化的不斷推進，很多社會資源積極投入全民健身領域，在城鄉(xiāng)社區(qū)中建立的體育類民辦非企業(yè)也日益增多。國家體育總局從2003年底持續(xù)開展社區(qū)體育健身俱樂部的創(chuàng)建試點工作以來，這些社區(qū)體育健身俱樂部大多都進行了民辦非企業(yè)單位的登記，帶動了城市社區(qū)全民健身活動的開展，也有力地推動了基層民辦體育組織的發(fā)展。當然，在社區(qū)體育健身俱樂部建立運營的一些方面，如各級體育行政部門投入大量體育彩票公益金予以啟動，有的地方明確在社區(qū)體育健身俱樂部的長期運營中都要有財政補貼。社區(qū)體育健身俱樂部要承擔在單位外開展全社區(qū)全民健身活動的社會性職能，還存在與街道辦事處等的隸屬關(guān)系，以及規(guī)定社會體育指導員與鍛煉群眾的比例等。這些是否都符合民辦非企業(yè)單位的性質(zhì)，尚需要不斷地進行實踐總結(jié)與理論探討。

3.2.4 群眾自我組織參加的分散型健身活動組織 這是一類群眾根據(jù)自身愿望和需要而直接參加，群眾自行組織管理并進行自我服務，分散開展、相對小型化的全民健身活動團隊。各地對這些組織存在多樣化的叫法，如全民健身活動站（點）、體育活動站（點）、晨晚練活動站（點）、社區(qū)健身苑、市民健身站（點）、體育（文化、文體）活動室、項目健身隊、健身俱樂部、體育俱樂部等。這類組織是全民健身事業(yè)發(fā)展中廣大群眾自發(fā)創(chuàng)造、建立群眾身邊健身組織的積極成果，是最直接為群眾提供健身服務、適宜多樣化需求的健身活動組織形式，并且是社會體育指導員發(fā)揮作用的重要陣地，與社會體育指導員隊伍的建設和發(fā)展形成緊密的互動關(guān)系。至于這類組織的法律性質(zhì)，目前的探討有限，尚沒有權(quán)威的說法。筆者認為，這種組織不是全天候日常性而是定期定時開展健身活動，是人們在健身活動時基于共同興趣愛好相互聚合而成的自我組織關(guān)系，因而不是實體單位而應定位為社會團體。這種健身活動社團，既可按照我國社團法規(guī)作為社區(qū)體育健身社團的一個分支機構(gòu)而存在，也可作為獨立的非法人社團進行組織備案。近年來，體育行政部門高度重視這類健身組織的建設，統(tǒng)一規(guī)范稱其為全民健身活動站點，并正在制定管理辦法進一步加強規(guī)范管理，有力地促進這種最具“草根”性的體育健身活動組織的健康發(fā)展。

4 加強我國全民健身基層組織建設的法治路徑

加強我國全民健身基層組織建設是一項全面而復雜的系統(tǒng)工程，需要多個層面和方面的整體性工作。為營建全民健身基層組織規(guī)范有序的發(fā)展狀態(tài)并設置維護其基本的權(quán)利保障，有關(guān)的法律治理成為十分現(xiàn)實的重要問題。以下是對加強全民健身組織建設法治路徑所進行的有關(guān)思考。

4.1 深刻理解加強全民健身組織建設的法治意蘊

經(jīng)過改革開放30多年以來的現(xiàn)代化建設，隨著經(jīng)濟社會和民主法治的逐步發(fā)展，一個以人為本的公民社會正在崛起和成長，社會組織正在成為公民社會發(fā)展的強大支撐和轉(zhuǎn)型期法治進程的新興動力[12]。我國全民健身基層組織作為這一時代發(fā)展的必然產(chǎn)物，不但是體育事業(yè)與全民健身發(fā)展的鮮明標志和基礎力量，而且具有深刻的法治意蘊，對于在開展全民健身中建立政府與社會良性互動的規(guī)范秩序，保障公民的體育健身權(quán)利，全面促進體育法治建設的發(fā)展有著深遠的意義。因此，各級體育管理者在加強我國全民健身基層組織建設的過程中，要有開闊的法治視野，依法實施全民健身基層組織的管理，不斷完善、促進和保障全民健身基層組織建設發(fā)展的法律秩序和法治環(huán)境。

4.2 將全民健身組織立法作為體育立法的重要內(nèi)容

在法治的語境下，社會發(fā)展與變革的需求必須通過法治途徑得到合理的反映與實現(xiàn)，以法律規(guī)范的形式賦予其正當性。我國社會組織發(fā)展需求與立法相對滯后的矛盾日益突出，已引起國家和社會各界的高度關(guān)注，有關(guān)法律法規(guī)正在抓緊擬制或修改之中。這些國家或地方立法的加強，為全民健身基層組織的生存發(fā)展確立了基礎性的法律依據(jù)。同時，具體反映全民健身基層組織建設規(guī)范的體育需求和行業(yè)特色，還需要在專門的體育立法中得以體現(xiàn)?！度窠∩項l例》已將全民健身基層組織的有關(guān)內(nèi)容置于非常顯著的地位，并設置專門條款確認了全民健身基層組織的改革建設成果。在此基礎上，一方面在正在展開的《中華人民共和國體育法》修訂中，要增添對全民健身基層組織促進和保障的相關(guān)條款，另一方面要抓緊進行有關(guān)全民健身基層組織專門規(guī)章的制定和修訂，并爭取在各地方體育立法中也有相應的體現(xiàn)。

4.3 全民健身基層組織立法要有對民主與權(quán)利取向的高度把握

現(xiàn)代法治必須是良法之治，必須融入科學的法治理念和時代理性，堅持人本法律觀。在人們對我國現(xiàn)行社會組織有關(guān)立法的檢視中，有著大量關(guān)于社會民間組織被嚴格限制、以國家權(quán)力對公民權(quán)利進行控權(quán)的批評性探討。各種建立和活躍在群眾身邊的全民健身基層組織，是公民在體育健身領域進行民意表達、實現(xiàn)民主參與、開展社會監(jiān)督、加強自治自律的重要平臺，在發(fā)展體育民主和實現(xiàn)健身權(quán)利中具有不可或缺的作用。但全民健身基層組織的現(xiàn)有立法，還不能很好適應和滿足這樣的需要。這就要求我們在相關(guān)的立法和修法中，要切實以社會主義法治理念為引領，實現(xiàn)由過去偏重控制管理向服務激勵保障方向的轉(zhuǎn)移，把握好立法的時代趨勢和價值取向。

4.4 依法推進對全民健身基層組織類型化管理的改革創(chuàng)新

如前所述，我國全民健身基層組織包括具有不同法律性質(zhì)的各種類型，對其管理也必須適用不同的法律法規(guī)，采用不同的法律調(diào)整方式，嚴格依法進行管理。當前，我國的事業(yè)單位改革工作正在逐步展開，有關(guān)社區(qū)管理機構(gòu)的法規(guī)文件也在陸續(xù)出臺。同時，在多年來一些地方探索和推行基層社會組織“備案制”的基礎上，我國民政事業(yè)發(fā)展“十五”規(guī)劃中明確提出要推進社會組織登記管理創(chuàng)新，推行社區(qū)社會組織社區(qū)備案制度[13]。這些都為各類全民健身基層組織的管理改革與創(chuàng)新提供了新的依據(jù)和機遇。體育管理部門要積極推動將全民健身基層組織建設納入到社會管理改革和法律制度創(chuàng)新的整體發(fā)展之中，創(chuàng)造條件對各類全民健身基層組織進行體育特色的建設發(fā)展探索，對現(xiàn)有的、以及廣大群眾不斷創(chuàng)造出來的新型全民健身基層組織，根據(jù)各地實際情況和組織的類型特點，做好依法引導、扶持和規(guī)范管理的工作。

4.5 建立全民健身基層組織的資源性激勵制度

社會組織的發(fā)展離不開人力、物力、財力、信息等資源。良好的制度環(huán)境應通過多種渠道為社會組織源源不斷地輸送各類資源，以支付組織發(fā)展和作用發(fā)揮所需的物質(zhì)成本和溝通成本。充足的資源保障是社會組織健康發(fā)展的重要前提，而現(xiàn)有制度環(huán)境的資源性激勵卻明顯不足。很多全民健身基層組織缺少運行與活動經(jīng)費，缺乏活動設施或活動設施簡陋，使其在開展全民健身服務時處境艱難。近年來，有些地方的規(guī)范性文件已經(jīng)提出了一些社會組織的稅收優(yōu)惠措施，民政事業(yè)發(fā)展“十五”規(guī)劃更加明確地規(guī)定，要完善對社會組織的扶持政策，向社會組織開放更多的公共資源和領域，建立社會組織稅收優(yōu)惠政策體系，建立政府資助機制等[13]。體育管理部門和城鄉(xiāng)社區(qū)的基層管理者要充分利用國家不斷推出的扶持社會組織的政策平臺，結(jié)合體育發(fā)展實際，積極爭取在稅收優(yōu)惠、經(jīng)費資助、政府購買公共服務等方面的政策條件，不斷建立和完善全民健身基層組織的資源性激勵制度。

4.6 加強全民健身基層組織自治自律的規(guī)范化建設

社會組織的建設發(fā)展和作用發(fā)揮，不僅要依靠各種外部的資源提供和環(huán)境保障，組織自身的水平和實力是其更為重要的方面。社會組織作為代表并實現(xiàn)一定利益的群體聚合，承載著其成員的個體利益訴求，承受著來自各方的利益驅(qū)動。只有不斷進行組織自身利益與目標的整合，才能產(chǎn)生出應有的正向功效，并獲得自身生存和發(fā)展所需要的資源支持。因此，加強對全民健身基層組織的建設，保證其自治自律功能的發(fā)揮，需要進行法治化的規(guī)范治理。（1）要依照法律法規(guī)和章程規(guī)則，加強全民健身基層組織自身的內(nèi)部管理，完善組織治理結(jié)構(gòu)，建立民主決策機制、規(guī)范運行機制以及自我約束機制，提高服務供給能力和社會公信力；（2）要完善外部監(jiān)督機制，通過備案、登記、評估、公益認證以及執(zhí)法檢查等多種行政執(zhí)法手段以及司法、社會輿論監(jiān)督等渠道，促進全民健身基層組織的規(guī)范運行和健康發(fā)展。

4.7 深化對全民健身基層組織法律治理的總結(jié)探討

當前，我國正處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟、由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的深刻變革之中。包括民間力量崛起和社會組織發(fā)展在內(nèi)的各種改革創(chuàng)新成果層出不窮，進而對傳統(tǒng)的經(jīng)驗、觀念和行為模式帶來了一系列沖擊。全民健身基層組織的出現(xiàn)和發(fā)展，對其進行規(guī)范有序的法律治理，同樣是改革開放以來的新鮮創(chuàng)造，有很多的未知事物等待我們?nèi)チ私獍l(fā)掘，有大量理論與實踐的課題需要進行研究探討。為此，我們要以極大的探索熱情，做好全民健身基層組織法治建設的實踐總結(jié)和認識升華，對其各種法律現(xiàn)象進行深入的規(guī)律剖析和法理探究，以不斷提升加強全民健身基層組織建設中的法治理性與行動自覺。

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