劉玉安，朱德云

(1.山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014;2.山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，山東濟(jì)南 250014)

一、農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)取得的成就

建國(guó)以來(lái)，經(jīng)過(guò)60多年的探索，從建國(guó)初期的生產(chǎn)自救為主的臨時(shí)救助性福利到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的“國(guó)家救助和集體救助(農(nóng)村社隊(duì))相結(jié)合，以集體(農(nóng)村社隊(duì))救助為主”，再到改革開(kāi)放后國(guó)家救助和農(nóng)村扶貧相結(jié)合，建立以最低生活保障制度為主體的新型農(nóng)村社會(huì)救助體系，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)取得了一系列可喜的成就。

1.救助理念:由消極救助到積極救助

中國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)保障比較強(qiáng)調(diào)家庭或者單位的責(zé)任，政府承擔(dān)責(zé)任的主要是自然災(zāi)害等緊急狀態(tài)下的救濟(jì)。這種救濟(jì)更多是從慈善、關(guān)愛(ài)的角度出發(fā)，體現(xiàn)的多是一種自上而下的“恩賜”以及社會(huì)成員之間互助互濟(jì)的倫理道德。建國(guó)初期到改革開(kāi)放前后，我國(guó)政府采用“節(jié)約救災(zāi)，生產(chǎn)自救，群眾互助，以工代賑”的方針以及依靠“農(nóng)村社隊(duì)”的集體救助模式，主要對(duì)受災(zāi)農(nóng)民采取發(fā)放救濟(jì)款、組織群眾互助互濟(jì)等措施進(jìn)行消極救濟(jì)。改革開(kāi)放后尤其是隨著農(nóng)村最低生活保障制度的建立，以農(nóng)村低保為主體的新型社會(huì)救助體系在繼承傳統(tǒng)美德的基礎(chǔ)上，更加注重憲法賦予公民的“在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”，強(qiáng)調(diào)從維護(hù)公民基本權(quán)利的角度來(lái)看待、開(kāi)展社會(huì)救助工作。從消極救濟(jì)到積極救助，不僅大大提升了社會(huì)救助的政治地位，強(qiáng)化了政府責(zé)任，而且從根本上改變了我國(guó)社會(huì)救助制度的理念，實(shí)現(xiàn)了從人性關(guān)愛(ài)到維護(hù)權(quán)利的轉(zhuǎn)變。

2.救助對(duì)象:由特殊救助到普遍救助

建國(guó)后到改革開(kāi)放前夕，我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)救助主要是針對(duì)特殊群體的救濟(jì)，救濟(jì)與民政福利混合，形成中國(guó)特有的救助性福利制度。社會(huì)救助的實(shí)施過(guò)程中長(zhǎng)期采取的是“剩余模式”，只是針對(duì)“三無(wú)”人員(即無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)收入來(lái)源、無(wú)法定義務(wù)贍養(yǎng)人或扶養(yǎng)人、撫養(yǎng)人的社會(huì)成員)或?yàn)?zāi)民、鰥寡孤獨(dú)廢疾者等特殊對(duì)象，救助標(biāo)準(zhǔn)極低，救助范圍也非常狹窄。隨著國(guó)家和社會(huì)各界對(duì)貧困原因的進(jìn)一步認(rèn)識(shí)以及社會(huì)救助制度自身的發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)救助的對(duì)象不再僅限于“三無(wú)”人員和其他特殊對(duì)象，而是普遍的面向所有農(nóng)村低收入貧困家庭進(jìn)行保障，實(shí)現(xiàn)了由特殊救助向普遍救助的轉(zhuǎn)變。

3.救助內(nèi)容:由零散救助到綜合救助

我國(guó)最初的社會(huì)救助在救濟(jì)項(xiàng)目上多因人而設(shè)、因事而設(shè)，如對(duì)農(nóng)村鰥寡孤獨(dú)者的特殊救濟(jì)、對(duì)受災(zāi)農(nóng)民的臨時(shí)救濟(jì)等，多體現(xiàn)為滿足最低生存需要的生活救助，這種零散性救助缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性。而在建立了以農(nóng)村最低生活保障制度為主體的新型社會(huì)救助體系后，傳統(tǒng)的分散救助項(xiàng)目逐步被整合為基本生活救助、專項(xiàng)救助以及臨時(shí)救助三大類。其中基本生活救助包括城鄉(xiāng)最低生活保障制度、農(nóng)村五保供養(yǎng)制度等;專項(xiàng)救助包括醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、法律援助等;臨時(shí)救助主要針對(duì)遇到突發(fā)性、臨時(shí)性困難(如家庭變故)的農(nóng)村家庭。救助項(xiàng)目越來(lái)越多，救助內(nèi)容越來(lái)越豐富，社會(huì)救助體系在更廣闊的領(lǐng)域?yàn)槔щy的農(nóng)村家庭提供了必要的救助。

4.救助形式:由臨時(shí)救助到規(guī)范救助

新中國(guó)成立后，長(zhǎng)期戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)受到了很大的破壞，解放前遺留下來(lái)的貧困問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重。農(nóng)村的貧困問(wèn)題尤其嚴(yán)重，據(jù)1949年底統(tǒng)計(jì)，全國(guó)農(nóng)村貧困對(duì)象達(dá)4000萬(wàn)人。此時(shí)的農(nóng)村社會(huì)救助體現(xiàn)為大規(guī)模的、突擊性的緊急救助，帶有明顯的臨時(shí)救濟(jì)性質(zhì)。這種社會(huì)救濟(jì)在管理上大都缺乏嚴(yán)格規(guī)定，沒(méi)有相應(yīng)的操作程序進(jìn)行約束，工作人員的自由裁量權(quán)較大。隨著農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、最低生活保障制度的逐步建立，我國(guó)的社會(huì)救助制度在救助對(duì)象認(rèn)定、救助申請(qǐng)審批、救助金發(fā)放以及申請(qǐng)核查等方面都有了一套比較嚴(yán)格、規(guī)范的操作程序，隨意性逐步減少，取而代之的是越來(lái)越強(qiáng)的規(guī)范性。

建國(guó)60多年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)救助體系建設(shè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，基本適應(yīng)了不同時(shí)期的形勢(shì)需要，較好地解決了群眾的生活困難，有效保障了農(nóng)村困難群體的基本生活，維護(hù)了社會(huì)秩序的和諧安定。但是，我們也應(yīng)看到，我國(guó)當(dāng)前的以最低生活保障制度為主體的新型農(nóng)村社會(huì)救助體系仍然存在不少突出的問(wèn)題，影響了社會(huì)救助固有功能的發(fā)揮。

二、農(nóng)村社會(huì)救助體系存在的問(wèn)題

受創(chuàng)設(shè)時(shí)間以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的限制，我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)救助體系還存在著一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在社會(huì)救助體系法律層次不高，缺乏制度規(guī)范，籌資機(jī)制不合理，管理體制不健全以及城鄉(xiāng)差距過(guò)大等方面。

1.法律層次不高

到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一的社會(huì)救助法、慈善法以及醫(yī)療救助、教育救助等各專項(xiàng)救助法。在社會(huì)救助方面多是一些條例、意見(jiàn)、規(guī)定等政策性行政規(guī)章，如《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立農(nóng)村最低生活保障制度通知》等，而政策性規(guī)章的多變性和過(guò)度靈活性往往會(huì)損害新制度應(yīng)有的穩(wěn)定性，且由于立法層次低，難以發(fā)揮較高層面上的強(qiáng)制作用。由于完備的社會(huì)救助法律體系尚未形成，這就使得社會(huì)救助工作在很大程度上依賴于個(gè)人對(duì)這項(xiàng)工作的認(rèn)知和重視程度，并過(guò)分依賴于行政的力量，這也會(huì)導(dǎo)致政府對(duì)于困難群體存在的長(zhǎng)期性、必然性認(rèn)識(shí)不足。由于沒(méi)有農(nóng)村社會(huì)救助立法的支持，重保險(xiǎn)、輕救助現(xiàn)象嚴(yán)重。有的地方政府往往以“救世主”的面目出現(xiàn)，把社會(huì)救助看作是政府對(duì)貧困者的一種施舍和恩賜，而認(rèn)識(shí)不到這是政府應(yīng)盡的職責(zé)，社會(huì)救助理念得不到法律的確認(rèn)，大大阻礙了社會(huì)救助事業(yè)的發(fā)展。另外，由于無(wú)法可依，一旦出現(xiàn)社會(huì)救助主體之間的糾紛，法院無(wú)法立案，很難公平公正地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。我國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)的大量社會(huì)救助資金被挪用、濫用的違法案例除了少部分可用刑法進(jìn)行規(guī)范外，很多案件由于無(wú)法可依而導(dǎo)致大量社會(huì)救助資金流失，困難群體的權(quán)益得不到應(yīng)有的保障。

2.缺乏制度規(guī)范

在我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)救助體系中，各項(xiàng)社會(huì)救助制度還很不規(guī)范。在各項(xiàng)救助制度設(shè)計(jì)上，對(duì)于社會(huì)救助工作中政府與受助者的責(zé)任與義務(wù)、受助者資格認(rèn)定與審查、社會(huì)救助的范圍及經(jīng)費(fèi)保障、運(yùn)行程序等方面還存在著大量不明確、不規(guī)范之處，致使社會(huì)救助工作不夠透明且管理不夠規(guī)范，各地都是根據(jù)自己對(duì)相關(guān)政策的理解實(shí)施相關(guān)制度，這樣便會(huì)造成地區(qū)間社會(huì)救助政策的差異，救助標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，救助行為的不規(guī)范和救助效果的不公平等情況。

具體說(shuō)來(lái)，在救助對(duì)象的認(rèn)定上缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)申請(qǐng)救助者的資格審查缺乏科學(xué)的具備較強(qiáng)可操作性的程序。在實(shí)際的資格審查過(guò)程中透明度低，缺少個(gè)人申報(bào)、部門調(diào)查審核等認(rèn)定程序，缺少貧困的審批制度和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，以人工觀察為主的財(cái)產(chǎn)、收入認(rèn)定方法，影響了對(duì)社會(huì)救助對(duì)象進(jìn)行識(shí)別的科學(xué)性。在救助標(biāo)準(zhǔn)的確定方面缺乏科學(xué)的依據(jù)，很多農(nóng)村地區(qū)往往根據(jù)財(cái)政實(shí)力制定實(shí)際救助標(biāo)準(zhǔn)，而不是以是否能滿足救助對(duì)象的基本生活需要為依據(jù)來(lái)制定。有的農(nóng)村地區(qū)受到財(cái)政實(shí)力限制，不得不采取人為降低保障與救助水平、標(biāo)準(zhǔn)或降低保障水平減少貧困受助人群數(shù)量的方式來(lái)解決問(wèn)題，帶有很大的隨意性。在救助方式和救助內(nèi)容上還略顯單一。農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)救助制度不同程度的存在著只注重款物救助，忽略精神、機(jī)會(huì)和權(quán)利上的救助;只注重衣、食等生存方面的救助，忽略就業(yè)扶持、扶貧開(kāi)發(fā)等發(fā)展性救助。

3.籌資機(jī)制不合理

從全國(guó)看，農(nóng)村救助資金缺口還比較大，救助不充分的現(xiàn)象仍然比較突出，這與社會(huì)救助體系籌資機(jī)制不合理有直接聯(lián)系，主要表現(xiàn)在各級(jí)政府社會(huì)救助資金分擔(dān)不明確。在我國(guó)，財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)社會(huì)救助資金的預(yù)算安排、使用和監(jiān)督，而我國(guó)現(xiàn)行的公共財(cái)政體制是財(cái)力向上集中、負(fù)擔(dān)向下轉(zhuǎn)移、利益天平向城市傾斜的分稅制財(cái)政體制。在以“存量不動(dòng)，調(diào)整增量”為原則的分稅制財(cái)政體制下，經(jīng)濟(jì)好的地區(qū)在分配中占據(jù)優(yōu)勢(shì)，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)反而得不到應(yīng)有的補(bǔ)償，從而造成富裕地區(qū)越富裕，貧窮地區(qū)難以改變貧窮的分配格局，進(jìn)而導(dǎo)致地區(qū)之間的財(cái)政資金極為不均。而在社會(huì)救助實(shí)踐中，還存在這樣一種矛盾現(xiàn)象，即經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，地方財(cái)政和村集體的財(cái)力都比較強(qiáng)，救助對(duì)象相應(yīng)也比較少，社會(huì)救助資金相對(duì)比較充分;但在貧困落后的農(nóng)村地區(qū)，地方財(cái)力有限，救助資金的籌集和到位本身就十分困難，而越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，貧困人口越多，所需救助資金也越多，這直接導(dǎo)致貧困落后地區(qū)社會(huì)救助資金始終無(wú)法得到徹底解決。

由于缺乏法律規(guī)定，各級(jí)政府之間社會(huì)救助職責(zé)權(quán)限劃分不清，很多經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)社會(huì)救助資金籌集困難。一方面，這些地區(qū)的社會(huì)救助資金主要靠市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級(jí)財(cái)政支撐，多數(shù)縣級(jí)財(cái)政比較困難，壓力很大。特別是在稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌取消，地方政府財(cái)政收入降低，農(nóng)村社會(huì)救助資金不足問(wèn)題越發(fā)突出。另一方面，轉(zhuǎn)移支付制度的功能發(fā)揮欠佳，中央財(cái)政提供的救助資金又非常有限。

近五年來(lái)，各級(jí)財(cái)政不斷增加對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助的支出，中央財(cái)政也開(kāi)始加大投入力度。以農(nóng)村最低生活保障制度為例，從2007年到2011年五年間，各級(jí)財(cái)政支出增長(zhǎng)迅速(如表1)。

表1 近5年我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)村低保支出情況及農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)

從表1中可以看出，近5年各級(jí)財(cái)政對(duì)于農(nóng)村低保的支出在不斷增加。2007年各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村低保支出109.1億元，2011年達(dá)到了667.7億元，比2007年增加了500%。其中，中央財(cái)政于2007年首次安排農(nóng)村低保補(bǔ)助資金30億元，2008年達(dá)到90億元，增長(zhǎng)了200%［1］，此后不斷加大投入，可見(jiàn)國(guó)家越來(lái)越重視農(nóng)村低保。在看到各級(jí)財(cái)政對(duì)于農(nóng)村低保投入不斷增加的同時(shí)，我們也應(yīng)該看到，近3年來(lái)各級(jí)財(cái)政低保支出中中央財(cái)政支出所占比重較高，2009年為70.4%，2010年稍有下降，為60.4%，2011年攀升至75.3%，這說(shuō)明在農(nóng)村低保支出中，地方財(cái)政投入相對(duì)不足。

盡管這幾年來(lái)各級(jí)財(cái)政加大了對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助的投入，但與實(shí)際需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相比，仍存在較大的差距，資金分擔(dān)不合理以及總體投入不足造成在社會(huì)救助體系建設(shè)上存在著一些諸如救助不充分、救助水平低等明顯的實(shí)際問(wèn)題。

4.管理體制不健全

社會(huì)救助體系建設(shè)是一項(xiàng)涉及多方面內(nèi)容、多個(gè)政府職能部門、多個(gè)社會(huì)方面的系統(tǒng)工程，需要有統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的社會(huì)救助管理體制和保障體制整體推進(jìn)。

在社會(huì)救助管理體制方面，呈現(xiàn)“多龍治水”、條塊分割的格局。伴隨著我國(guó)社會(huì)救助體系的逐步完善，社會(huì)救助項(xiàng)目逐漸增多，社會(huì)救助逐步形成了以民政部門為主，勞動(dòng)、教育、衛(wèi)生、建設(shè)、司法、工會(huì)、殘聯(lián)、婦聯(lián)、公安等部門共同管理的體制。其中，城鄉(xiāng)低保、醫(yī)療救助和災(zāi)害救助等由民政部門負(fù)責(zé)，其它專項(xiàng)救助則分別歸屬于不同的部門管理，如勞動(dòng)保障部門負(fù)責(zé)就業(yè)援助，衛(wèi)生部門落實(shí)醫(yī)療救助，教育部門負(fù)責(zé)教育救助，建設(shè)部門負(fù)責(zé)住房救助，司法部門負(fù)責(zé)法律援助，工會(huì)負(fù)責(zé)困難職工幫扶等等。在這種情況下，由于各部門所處的位置不同，考慮問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)也不一樣，在實(shí)踐中便經(jīng)常出現(xiàn)政策之間相互沖突，辦法相互抵觸的情況，這就形成了部門分割、切塊管理、各自為政、政出多門的管理格局。而且由于各個(gè)部門之間缺乏協(xié)調(diào)，加上救助方式不同，必然造成不同救助項(xiàng)目間的救助對(duì)象、救助內(nèi)容、救助時(shí)間和救助標(biāo)準(zhǔn)的不銜接和協(xié)調(diào)以及漏救和重復(fù)救助問(wèn)題，其結(jié)果必然是社會(huì)救助的不公、不均和救助資源的浪費(fèi)。

在社會(huì)救助管理人才隊(duì)伍方面，缺乏專業(yè)性、高素質(zhì)的社會(huì)救助管理人才。社會(huì)救助工作尤其是農(nóng)村社會(huì)救助工作非常繁雜，專業(yè)性、政策性很強(qiáng)，救助對(duì)象不斷擴(kuò)面增量，救助內(nèi)容不斷豐富，救助方式不斷更新，救助申辦要求更加規(guī)范，調(diào)查、審核、審批過(guò)程繁雜，社會(huì)救助需要投入的人力將不斷增多，所承擔(dān)的工作任務(wù)將不斷增加，這對(duì)社會(huì)救助管理人才隊(duì)伍提出了更高的要求。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村救助戰(zhàn)線工作人員不僅人數(shù)不足，而且年齡偏大、文化素質(zhì)不高、業(yè)務(wù)能力低，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)救助工作的開(kāi)展。

在社會(huì)救助信息化管理系統(tǒng)建設(shè)方面，還比較滯后。目前，我國(guó)不少地方的社會(huì)救助工作還是人工管理，手工操作，工作效率比較低，反應(yīng)不夠及時(shí)。由于社會(huì)救助信息化管理系統(tǒng)建設(shè)滯后，所有困難人員的信息資源、救助資源也不能做到在部門之間、各慈善團(tuán)體之間實(shí)現(xiàn)共享。各社會(huì)救助機(jī)構(gòu)和職能部門之間信息溝通、資源分享不暢，這在一定程度上制約著社會(huì)救助工作的效率。

另外，在農(nóng)村社會(huì)救助過(guò)程中很多地方重“政府”對(duì)社會(huì)成員的救助責(zé)任，輕“社會(huì)”救助潛力的挖掘，政府管得太多，民間非政府組織的力量沒(méi)有得到充分的發(fā)揮，社會(huì)化管理不夠。近年來(lái)，由于缺少政策的扶持，我國(guó)民間慈善、社會(huì)捐助、社區(qū)服務(wù)、教育扶貧等從事農(nóng)村社會(huì)救助的民間組織發(fā)展緩慢，沒(méi)有形成應(yīng)有的社會(huì)力量，農(nóng)村社會(huì)救助的“社會(huì)化”明顯落后于城市。

5.城鄉(xiāng)差距過(guò)大

我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的城鄉(xiāng)二元制經(jīng)濟(jì)模式也導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元制的社會(huì)救助模式，進(jìn)而分別建立了城市社會(huì)救助體系和農(nóng)村社會(huì)救助體系。

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)雖然取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但與城市社會(huì)救助體系相比還存在較大差距。從目前看，城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系發(fā)展很不平衡，城市起步較早，已相對(duì)比較完善，而農(nóng)村起步晚，與城市有較大差距。尤其是在救助內(nèi)容上城鄉(xiāng)差距尤為明顯。在救助內(nèi)容上，城市比較全面，而農(nóng)村則相對(duì)單一。在城市，不但有常項(xiàng)救助——最低生活保障制度，還有教育救助、醫(yī)療救助、就業(yè)救助、住房救助、法律援助等專項(xiàng)救助以及對(duì)流浪人員等特殊人群的臨時(shí)救助制度。而在農(nóng)村，社會(huì)救助主要體現(xiàn)在五保供養(yǎng)制度和最低生活保障制度上。

由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響和地區(qū)發(fā)展不平衡，加上財(cái)政投入城鄉(xiāng)有別，導(dǎo)致在救助水平上，城鄉(xiāng)差距也十分明顯。我們還是以最低生活保障制度為例。近5年來(lái)，盡管各級(jí)財(cái)政增加投入的情況下，農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)和月人均補(bǔ)助水平在不斷提升，但與城市相比差距仍然懸殊。以2011年為例，全國(guó)農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)僅為143.2元/人/月，農(nóng)村低保月人均補(bǔ)助水平106.1元/人/月(含一次性生活補(bǔ)貼);而同期城市的這兩個(gè)數(shù)據(jù)分別為287.6元/人/月和240.3元/人/月，是農(nóng)村的2倍還要多(如表2)，城鄉(xiāng)差距明顯。

表2 近五年我國(guó)城鄉(xiāng)平均低保標(biāo)準(zhǔn)和月人均補(bǔ)助水平

社會(huì)救助體系的城鄉(xiāng)差距過(guò)大，造成了城鄉(xiāng)居民在社會(huì)救助方面的很多不平等，已經(jīng)嚴(yán)重影響了社會(huì)救助事業(yè)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。

三、完善農(nóng)村社會(huì)救助體系的對(duì)策

貧困是人類社會(huì)面臨的共同挑戰(zhàn)。溫家寶總理2008年9月在聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)高級(jí)別會(huì)議上指出，“當(dāng)代中國(guó)人的一切努力，歸根到底都是為了一件事——消滅貧困，及在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)富強(qiáng)民主文明和諧的現(xiàn)代化”。因此，針對(duì)存在的問(wèn)題，各級(jí)政府必須采取切實(shí)有效的措施，不斷完善我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)救助體系，進(jìn)而消滅貧困，為實(shí)現(xiàn)富強(qiáng)民主文明和諧的現(xiàn)代化添磚加瓦。

1.加快社會(huì)救助體系法制化建設(shè)

用制度和法律來(lái)保障困難群眾的基本生活，既是社會(huì)救助體系建設(shè)的核心內(nèi)容，也是法治社會(huì)的根本要求。實(shí)施社會(huì)救助是國(guó)家和政府的責(zé)任，我國(guó)應(yīng)根據(jù)當(dāng)前社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展的需要，進(jìn)一步修訂、充實(shí)以往頒布的有關(guān)社會(huì)救助的法律法規(guī)，同時(shí)應(yīng)借鑒歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)救助立法經(jīng)驗(yàn)，大力推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助體系的法制化進(jìn)程，使社會(huì)救助有章可循、有法可依。為此，應(yīng)制定專項(xiàng)的《社會(huì)救助法》來(lái)統(tǒng)一實(shí)施社會(huì)救助。《社會(huì)救助法》應(yīng)明確社會(huì)救助的基本原則、管理體制、資金保障、救助方式、救助內(nèi)容、救助標(biāo)準(zhǔn)、各項(xiàng)救助制度的具體措施及社會(huì)救助過(guò)程中違法行為的法律責(zé)任等。同時(shí)針對(duì)單項(xiàng)救助項(xiàng)目出臺(tái)新的法律法規(guī)，配套出臺(tái)慈善法，完善農(nóng)村社會(huì)救助法律體系。通過(guò)立法，進(jìn)一步提升全社會(huì)的救助理念，充分有效地整合救助資源，不斷推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助的法制化進(jìn)程。

2.規(guī)范社會(huì)救助制度體系

始終把公正和透明作為社會(huì)救助工作的生命線，按照“健全制度、規(guī)范操作、提高素質(zhì)、改善條件、促進(jìn)公開(kāi)”的要求抓好社會(huì)救助規(guī)范化管理。加緊出臺(tái)單項(xiàng)社會(huì)救助制度的操作規(guī)范、管理規(guī)章和實(shí)施細(xì)則。努力提高社會(huì)救助工作的公開(kāi)性和透明度，按照政務(wù)公開(kāi)的要求，及時(shí)向社會(huì)公布社會(huì)救助政策的相關(guān)規(guī)定、辦事項(xiàng)目、辦事程序以及資金安排、分配和管理使用情況。健全社會(huì)救助政策執(zhí)行過(guò)程中的民主評(píng)議、張榜公示等公開(kāi)措施，增強(qiáng)群眾的信任感和認(rèn)同感。［1］通過(guò)完善農(nóng)村社會(huì)救助的制度設(shè)計(jì)，準(zhǔn)確界定救助對(duì)象，科學(xué)確定救助標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)更新救助方式，確保救助工作的公開(kāi)、公正、透明，盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)救助的科學(xué)化、規(guī)范化。

首先，準(zhǔn)確界定救助對(duì)象。建立科學(xué)有效的救助對(duì)象識(shí)別和區(qū)分辦法，并根據(jù)救助對(duì)象不同的需求差異，給予分類救助和差別救助，建立一個(gè)多層次的、立體的、覆蓋所有社會(huì)救助對(duì)象的農(nóng)村社會(huì)救助制度。在農(nóng)村困難人員中，有的是“三無(wú)人員”，有的是鰥寡孤獨(dú)者，他們更需要的是生活救助。但并不是所有的困難人員是“為生活所困”，有的是為疾病所困，有的是為教育所困，還有的是為法律所困;也并不是所有的困難人員都是“三無(wú)人員”和鰥寡孤獨(dú)者。因此，在確定農(nóng)村社會(huì)救助的對(duì)象時(shí)，不能“眉毛胡子一把抓”，不能想當(dāng)然地把一切救助都指向“三無(wú)人員”、低保人員，要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，切實(shí)了解困難群眾“困在何處”。為此，要繼續(xù)完善入戶調(diào)查、鄰里訪問(wèn)、信函索證、社區(qū)評(píng)議和公示等方法，加強(qiáng)部門之間居民收入信息的共享，逐步提高社會(huì)救助部門核定居民家庭收入的能力，準(zhǔn)確核定申請(qǐng)家庭的收入和財(cái)產(chǎn)，把有限的資源分配給最符合條件的困難家庭，在做到應(yīng)保盡保的同時(shí)盡力保證農(nóng)村社會(huì)救助的公平和公正［1］。在確定社會(huì)救助的對(duì)象上還要實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，保證對(duì)新增的符合社會(huì)救助條件的人員做到隨時(shí)申請(qǐng)、隨時(shí)審核、隨時(shí)納入，同時(shí)建立科學(xué)的退出機(jī)制，做到應(yīng)退進(jìn)退。

其次，科學(xué)確定救助標(biāo)準(zhǔn)。確定救助標(biāo)準(zhǔn)，要以能實(shí)際解決困難群眾的困難為標(biāo)準(zhǔn)，而不是以當(dāng)?shù)刎?cái)政實(shí)力為依據(jù)。不論是生活救助還是醫(yī)療、教育等專項(xiàng)救助，要以能實(shí)際解決困難群眾所困、所需為目標(biāo)。要以基本生活支出為基礎(chǔ)，合理確定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，使其與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平相適應(yīng)，探索建立適應(yīng)物價(jià)變動(dòng)的低保標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，確保困難群眾的實(shí)際生活不因物價(jià)上漲而下降［1］。

最后，加強(qiáng)制度銜接，在救助方式上從生存型救助轉(zhuǎn)向發(fā)展型救助。當(dāng)前以最低生活保障制度為主體的農(nóng)村社會(huì)救助體系，主要是為了應(yīng)對(duì)絕對(duì)貧困，即解決絕對(duì)貧困群體的生存問(wèn)題、溫飽問(wèn)題，屬于生存型救助。生存型救助通過(guò)“輸血”，能為貧困群體解燃眉之急，使之暫時(shí)脫貧，卻不能從根本上使他們脫貧解困。因?yàn)樯嫘途戎菫樨毨д咛峁┈F(xiàn)金或?qū)嵨锏任镔|(zhì)性補(bǔ)償，這會(huì)使貧困者出現(xiàn)“福利依賴”，甚至墜入“貧困陷阱”，不利于幫助貧困者自助進(jìn)而真正脫貧解困。況且，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)保障制度逐步發(fā)揮作用，絕對(duì)貧困人員逐步消失，取而代之的是越來(lái)越多的相對(duì)貧困人員，生存型救助制度已不能滿足新形勢(shì)的需要。發(fā)展型救助不僅僅要為貧困群體解決溫飽問(wèn)題，更注重為貧困群體提供更多的掙錢能力和機(jī)會(huì)，強(qiáng)調(diào)“造血”。從生活救助轉(zhuǎn)向能力救助、權(quán)利救助、精神救助，從補(bǔ)救性救助轉(zhuǎn)向預(yù)防性救助［2］。

3.完善社會(huì)救助籌資機(jī)制

財(cái)政是社會(huì)救助資金的主要來(lái)源，為了保證各級(jí)政府機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)救助的資金投入，在每年財(cái)政預(yù)算時(shí)要設(shè)立農(nóng)村社會(huì)救助專項(xiàng)資金。以政府財(cái)政投入為主，建立起穩(wěn)定、可靠的農(nóng)村社會(huì)救助資金來(lái)源渠道，逐步形成農(nóng)村困難群體的長(zhǎng)效救助機(jī)制。為此，首要的任務(wù)是必須科學(xué)界定各級(jí)政府實(shí)施社會(huì)救助事業(yè)的各自事權(quán)。明確中央與地方在社會(huì)救助管理方面的責(zé)任和權(quán)力，并據(jù)此劃分政府間的財(cái)權(quán)和財(cái)力，進(jìn)而通過(guò)制度約定下來(lái)，確保農(nóng)村社會(huì)救助籌資的制度化。

中央財(cái)政應(yīng)繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助的投入，加大對(duì)財(cái)政困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，這是國(guó)家承擔(dān)社會(huì)救助義務(wù)最主要的方式。盡管近幾年中央財(cái)政加大了對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助的投入，但與農(nóng)村實(shí)際需要相比還有很大的差距。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在區(qū)域不平衡的矛盾，因此社會(huì)救助資金的保障也存在區(qū)域性的差別，在廣大農(nóng)村地區(qū)則差異更加明顯。因此，要進(jìn)一步加大中央財(cái)政對(duì)中西部等貧困地區(qū)的傾斜力度，支持貧困地區(qū)農(nóng)村社會(huì)救助事業(yè)的發(fā)展。

省級(jí)財(cái)政應(yīng)提高農(nóng)村社會(huì)救助資金配套比例，盡可能少地把缺口留給基層。同時(shí)，中央應(yīng)該建立經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制或者財(cái)政鼓勵(lì)機(jī)制，以經(jīng)濟(jì)杠桿撬動(dòng)各地方政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助的積極性和主動(dòng)性［3］。

除此之外，可以利用社會(huì)捐助幫助解決農(nóng)村社會(huì)救助財(cái)力不足的問(wèn)題。為此，政府應(yīng)該通過(guò)制度規(guī)范社會(huì)捐助的程序和資質(zhì)的考核，宣傳和鼓勵(lì)廣大有能力的組織、機(jī)構(gòu)和人員參與農(nóng)村社會(huì)救助工作，籌集更為雄厚的農(nóng)村社會(huì)救助資金，以便不斷提高農(nóng)村社會(huì)救助水平，實(shí)現(xiàn)充分救助。

4.改革社會(huì)救助管理體制

改革現(xiàn)有農(nóng)村社會(huì)救助的管理機(jī)制，動(dòng)員一切社會(huì)力量參與農(nóng)村社會(huì)救助管理，進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)救助的社會(huì)化。

首先，改革現(xiàn)有的“多龍治水”、效率低下的農(nóng)村社會(huì)救助管理體制，建立統(tǒng)一高效的農(nóng)村社會(huì)救助管理體制。統(tǒng)一高效的農(nóng)村社會(huì)救助管理體制應(yīng)該是:政府主導(dǎo)、民政主管、部門聯(lián)動(dòng)、基層運(yùn)行。在農(nóng)村社會(huì)救助工作中政府的主導(dǎo)地位不能動(dòng)搖，民政部門作為主力軍來(lái)開(kāi)展工作。由民政部門牽頭，同時(shí)協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門如勞動(dòng)、衛(wèi)生、教育等共同開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)救助工作。明確政府各有關(guān)行政管理部門救助工作的職責(zé)，形成一種相互配合協(xié)調(diào)的關(guān)系，減少工作中的相互扯皮推諉現(xiàn)象，提高社會(huì)救助的行政效率。具體說(shuō)來(lái)，需要在各級(jí)政府建立農(nóng)村社會(huì)助管理委員會(huì)，由政府主管社會(huì)救助的專業(yè)工作人員主持，吸收教育、衛(wèi)生等相關(guān)職能部門人員參加，下設(shè)辦公機(jī)構(gòu)，農(nóng)村社會(huì)救助事務(wù)統(tǒng)一由其組織和協(xié)調(diào)。根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革，對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助實(shí)行分級(jí)管理。

其次，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)救助管理人才的引進(jìn)與培訓(xùn)，建立一支專業(yè)高效的社會(huì)救助管理人才隊(duì)伍。鑒于目前農(nóng)村社會(huì)救助工作中專業(yè)人才匱乏的現(xiàn)狀，各級(jí)政府應(yīng)該注重社會(huì)救助管理人才隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)與高校的互動(dòng)和合作。一方面從高校引進(jìn)專業(yè)的、高素質(zhì)的并經(jīng)實(shí)踐訓(xùn)練過(guò)的社會(huì)救助管理人才;另一方面派出社會(huì)救助管理一線人員去高校接受專業(yè)培訓(xùn)，提升管理人員的理論素養(yǎng)、專業(yè)水準(zhǔn)和管理能力，以適應(yīng)社會(huì)救助改革的要求。

再次，盡快建立農(nóng)村社會(huì)救助的信息網(wǎng)絡(luò)化管理系統(tǒng)，提升農(nóng)村社會(huì)救助工作的效率和規(guī)范化程度。建立從中央到省、地、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)的社會(huì)救助信息網(wǎng)絡(luò)化管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡(luò)化傳輸、社會(huì)救助事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化管理、社會(huì)救助工作的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督和社會(huì)救助信息的網(wǎng)絡(luò)化共享［1］。農(nóng)村社會(huì)救助信息網(wǎng)絡(luò)化管理系統(tǒng)具體內(nèi)容要包含社會(huì)救助對(duì)象的年齡，受救助的具體因素，家庭財(cái)產(chǎn)與收入的評(píng)估，動(dòng)態(tài)的收入情況管理，存亡信息管理，家庭具體情況描述等。這樣既有利于針對(duì)不同情況進(jìn)行分類施保，了解社會(huì)救助人數(shù)的動(dòng)態(tài)變化，也便于上級(jí)政府查詢，以及民眾的咨詢了解。同時(shí)，社會(huì)救助的信息網(wǎng)絡(luò)化管理系統(tǒng)還有助于社會(huì)救助退出機(jī)制的建立。社會(huì)救助的退出機(jī)制需要客觀、科學(xué)、及時(shí)地監(jiān)測(cè)農(nóng)村貧困人群家庭收入的變化情況，一旦受助家庭人均收入超過(guò)社會(huì)救助制度線，則自動(dòng)取消其享受社會(huì)救助制度的資格，這可以通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)上隨時(shí)采集的信息的變化，及時(shí)核查應(yīng)保對(duì)象的情況，然后來(lái)做出判斷［4］。

最后，農(nóng)村社會(huì)救助要在界定和強(qiáng)化政府責(zé)任的前提下，引導(dǎo)、支持民間組織及其他社會(huì)力量參與農(nóng)村社會(huì)救助。引導(dǎo)社會(huì)力量參與社會(huì)救助，是彌補(bǔ)政府力量不足，提高農(nóng)村社會(huì)救助的針對(duì)性和實(shí)效性的重要舉措。政府給予政策引導(dǎo)，以政府購(gòu)買服務(wù)等多種方式推動(dòng)農(nóng)村民間慈善組織的健康發(fā)展，鼓勵(lì)成立越來(lái)越多的志愿者協(xié)會(huì)、愛(ài)心幫扶團(tuán)等非政府的民間慈善組織關(guān)愛(ài)殘障人士、照料孤寡老人、關(guān)心“三無(wú)人員”等，與民間的非政府組織的救助服務(wù)機(jī)構(gòu)通力合作，協(xié)同配合、形成合力、共同推進(jìn)，不斷推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助工作的社會(huì)化。政府要從救助管理轉(zhuǎn)向救助服務(wù)，不再大包大攬，而應(yīng)更多地發(fā)揮社會(huì)組織的作用，實(shí)現(xiàn)真正的“社會(huì)”救助。

此外，應(yīng)從法律監(jiān)督、行政監(jiān)督尤其是社會(huì)監(jiān)督等方面加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助工作的監(jiān)督，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)救助工作的公開(kāi)、公平和公正，最終逐步形成部門與部門、部門與社會(huì)、救助部門與救助對(duì)象、工作部門與監(jiān)督部門、社會(huì)團(tuán)體之間的良性互動(dòng)，促成推進(jìn)社會(huì)救助事業(yè)的整體合力。

5.實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)救助體系

針對(duì)目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助體系建設(shè)中存在的問(wèn)題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)救助體系，是解決問(wèn)題的根本，是切實(shí)維護(hù)城鄉(xiāng)居民的基本權(quán)利，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助面前人人平等的唯一途徑。

通過(guò)完善社會(huì)救助法律體系，確立社會(huì)救助的法律地位，進(jìn)一步提升社會(huì)救助的理念，將全體社會(huì)成員同等看待，一視同仁，在社會(huì)救助面前人人平等。盡快完善農(nóng)村社會(huì)救助體系的制度建設(shè)，在救助對(duì)象、救助內(nèi)容、救助形式等方面首先向城市看齊，然后共同發(fā)展，在基本救助制度實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民公平、平等的基礎(chǔ)上竭力縮小在救助水平上的城鄉(xiāng)差距。明確中央政府與地方政府在社會(huì)救助方面的財(cái)權(quán)和事權(quán)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助資金的統(tǒng)籌管理，保障城鄉(xiāng)一體化社會(huì)救助體系資金供給。建立城鄉(xiāng)一體化社會(huì)救助體系需要充分發(fā)揮中央政府的優(yōu)勢(shì)，整合城鄉(xiāng)社會(huì)救助資源，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)救助管理機(jī)制，由民政部牽頭協(xié)調(diào)人力資源與社會(huì)保障部門、衛(wèi)生部門、教育部門等社會(huì)救助職能部門的關(guān)系，密切配合，通力合作。盡快制定一套完整的社會(huì)救助服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范服務(wù)制度，提高社會(huì)救助管理人員的專業(yè)素質(zhì)和綜合服務(wù)能力，盡快建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)救助體系信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息資源的有效共享，使社會(huì)救助管理服務(wù)逐步規(guī)范化、高效化，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助體系建設(shè)的城鄉(xiāng)一體化。

農(nóng)村社會(huì)救助體系的建設(shè)不是一朝一夕之事，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷深入和社會(huì)保障事業(yè)的不斷發(fā)展，包括農(nóng)村社會(huì)救助體系在內(nèi)的我國(guó)社會(huì)救助體系建設(shè)還有很長(zhǎng)的路要走?！耙酝歉母镌囼?yàn)全面開(kāi)花，地方創(chuàng)新過(guò)度，確實(shí)調(diào)動(dòng)了各地的積極性與主動(dòng)性，但也造成了制度碎片化的不良后果，現(xiàn)在則強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，法制規(guī)范，促使制度走向定型穩(wěn)定發(fā)展的新階段，這是提供穩(wěn)定安全預(yù)期的基本依據(jù)”［5］。當(dāng)前，在我國(guó)上下努力探索城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度的新形勢(shì)下，建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)救助體系是形勢(shì)所需、現(xiàn)實(shí)所需。

［1］米勇生.我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助事業(yè)的發(fā)展［J］.行政管理改革，2010(7):33－35.

［2］尹乃春.走向發(fā)展型救助:社會(huì)救助的制度轉(zhuǎn)型與目標(biāo)選擇［J］.廣西社會(huì)科學(xué)，2012(1):134.

［3］周晴.農(nóng)村社會(huì)救助制度研究［D］.長(zhǎng)沙:湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，2011:34.

［4］于玉燕.農(nóng)村社會(huì)救助研究［D］.福州:福建師范大學(xué)，2008:40.

［5］鄭功成.堅(jiān)定不移地推進(jìn)社保體系的建設(shè)與完善［J］.群言，2012(1):18.