程蒙

2012年11月19日，緬甸首都內(nèi)比都，從“空軍一號”舷梯上走下來的美國總統(tǒng)奧巴馬正式踏上了緬甸這片土地，他也成為自1948年美國與緬甸建交以來，第一位出訪緬甸的美國總統(tǒng)。帶著1.4億美元援助支票的奧巴馬滿心期待，迎接他的除了仰光大學的掌聲和佛光閃閃的大金塔，還有真心實意接納美國的新緬甸。然而正如緬甸民眾所說：“奧巴馬只會作秀?！被蛟S奧巴馬一心想塑造兩國的新關系，但是緬美的舊傷痕卻是難以彌合的。

美國的政策轉(zhuǎn)向

緬甸1948年1月獨立之后便與美國建交，此后兩國基本上保持正常交往。但自從1988年9月緬甸軍人接管政權(quán)后，老布什政府便終止了與緬甸的官方來往。1990年5月，緬甸舉行全國大選，昂山素季領導的最大反對派“全國民主聯(lián)盟”在選舉中獲勝，但軍政府拒絕交權(quán)，使美國等西方國家支持的昂山素季無法上任。為此，美國撤回其駐緬大使，并把駐緬使館降為代辦級。與此同時，美國開始對緬甸實施政治攻擊、外交孤立、經(jīng)濟制裁和武器禁運。在克林頓和小布什兩屆政府期間，美國仍維持對緬甸的高壓政策，并不斷加大制裁力度，兩國關系長期陷于尖銳對立的狀態(tài)。

2009年1月奧巴馬政府上臺后，改變了前任對緬一味孤立和制裁的做法，多次釋放和解意愿。2月，國務卿希拉里表示，奧巴馬政府正在重新評估美國的對緬政策。美參議院對外關系委員會“東亞與太平洋事務小組”委員會主任韋布也呼吁對緬采取接觸政策，逐步解除對緬經(jīng)濟制裁。9月24日，希拉里再次公開表示，美國將調(diào)整對緬政策，從以制裁為主轉(zhuǎn)向接觸和對話。9月29日，美國負責東亞及太平洋事務的助理國務卿坎貝爾發(fā)表以“務實接觸”為主旨的對緬政策聲明，表示美國將同緬甸開展直接對話，以改善雙邊關系。

配合這一和解意愿，美國政府高層頻繁訪緬。2009年3月下旬，美國國務院東南亞大陸事務負責人布萊克以總統(tǒng)特使身份訪緬，并與緬甸外長等進行會談。8月中旬，韋布訪緬，分別會見了緬甸國家和平與發(fā)展委員會主席丹瑞和總理登盛，此外還被允許與反對派領導人昂山素季見面，這是近10年來訪緬的首位美國參議員。此前的9月，美國政府還向吳登盛發(fā)放了入境許可，使他成為14年來第一位能夠參加在紐約召開的聯(lián)合國大會的緬甸政府官員。而就在今年11月19日的這次總統(tǒng)首訪之前，國務卿希拉里·克林頓也已經(jīng)在緬甸為奧巴馬“踩過場”。而希拉里做的還不僅僅只是這些。

2012年2月6日，美國國務卿希拉里·克林頓簽署一項豁免令，不再反對美國將世界銀行、亞洲開發(fā)銀行及國際貨幣基金組織等國際金融機構(gòu)赴緬甸進行“評估工作”，或?qū)挼樘峁┯邢薜募夹g援助。有分析指出，這一措施為緬甸未來獲得世界銀行或國際貨幣基金組織等國際金融機構(gòu)貸款及援助鋪平了道路。根據(jù)美國國務院的聲明，美國的這一舉措，是“鼓勵緬甸的改革進程”。2011年11月31日，希拉里對緬甸進行了“歷史性訪問”。這次為期3天的訪問，是50多年來美國國務卿對緬甸進行的首次正式訪問。以此為標志，美緬“冰凍的關系”開始融解。

針對美國政府的積極舉動，緬甸政府也有所回應，包括國家和平與發(fā)展委員會主席丹瑞和總理登盛等在內(nèi)的高層領導人多次接見了到訪的美方人員。以此同時，就在希拉里簽署豁免令的當天，緬甸選舉委員會正式批準前政治犯、反對黨“全國民主聯(lián)盟”主席昂山素季參加4月舉行的議會補缺選舉。這是近幾個月來美國對緬甸“以行動換行動”的步驟之一。

而另一個緬甸政府釋放出來的積極信號是釋放耶托。2009年8月中旬，在參議員韋布訪緬期間，緬甸政府宣布釋放美籍公民耶托。此人曾于同年5月初因私自會見被軟禁的昂山素季而被緬甸法院以違反國內(nèi)安全和移民法為由判處7年強制勞動和監(jiān)禁。

美國“新緬甸戰(zhàn)略”意圖

美國新政府之所以對緬甸現(xiàn)政權(quán)采取與其前任不同的接觸政策，是由多方面原因促成的。首先，美國長期實施的孤立和制裁緬甸的政策未能奏效。自從1988年以來，美國為迫使緬甸軍政府按照其意志推進政治改革，建立西式民主制度和親西方政權(quán)，竭盡孤立、詆毀、封鎖、制裁之能事，但緬甸政府并未屈服于這種壓力。一方面，緬甸采取有力措施鞏固執(zhí)政地位，并根據(jù)本國國情逐步推進民族和解與民主改革進程。隨著近兩年的政治改革的逐步推進，緬甸局勢也趨于好轉(zhuǎn)，軍方仍牢牢掌握著國內(nèi)政治生活的主導權(quán)。另一方面，緬甸積極發(fā)展與東盟、中國、印度、韓國等亞洲鄰國的友好合作關系，打破西方的孤立和封鎖，在一定程度上緩解了來自美國等西方大國的壓力。

事實上，美國的高壓政策不僅沒有達到預期目的，反而使其在緬甸的利益遭受重大損失。美國由于推行孤立和制裁政策，使占有優(yōu)勢的美國商業(yè)失去了進入緬甸市場的機會。緬甸是東南亞地區(qū)領土面積僅次于印尼的第二大國，擁有豐富的自然資源，其中油氣和水電資源對外資具有很大的吸引力。從外資來源地看，進入緬甸的主要是泰國、新加坡、馬來西亞、中國、印度、韓國，甚至相距遙遠的俄羅斯。在政治和防務領域，緬甸也是以這些國家為主要的合作對象。相比之下，美國“在過去20年里因選擇孤立緬甸，它在該國的影響力幾近喪失”。

調(diào)整對緬政策和改善兩國關系，被奧巴馬政府看作是“重返亞太”的重要突破口之一。小布什任內(nèi)，美國將主要精力放在中東、中亞和東北亞等地的反恐戰(zhàn)爭和防核擴散等問題上，對東南亞有所忽視，致使美國在該地區(qū)的影響力下降。為挽回這一頹勢，奧巴馬政府提出了“重返亞太”戰(zhàn)略，并采取了一系列引人注目的新舉措。但是，美國“重返亞太”戰(zhàn)略仍面臨諸多難題，其中之一是如何打開對緬關系僵局，另一個是如何彌合與東盟在緬甸問題上的分歧。而這兩個問題歸結(jié)到一點就是美國應該制定什么樣的對緬戰(zhàn)略，尤其是應該以何種方式對待緬甸軍政府及其主導下的政治改革。

奧巴馬11月19日當天在仰光議會大廈會晤緬甸總統(tǒng)吳登盛，持續(xù)大約1小時。奧巴馬在會晤結(jié)束后贊揚了緬甸政府啟動的改革步驟。他表示，目前只踏出了第一步，緬甸的政治和經(jīng)濟改革進程會帶來驚人的發(fā)展機遇，他期待“在今后某個時候”再次訪問緬甸，并愿意通過訪問為緬甸進一步改革提供推動力。

吳登盛則回應說，兩國關系將“在互相信任、互相尊重和理解的基礎上”向前發(fā)展?！皶勚?，我們也就緬甸民主的發(fā)展和提升符合國際標準的人權(quán)等方面達成了共識?！眳堑鞘⒄f。

據(jù)路透社報道，奧巴馬在與吳登盛共同出席記者會時，使用了緬甸官方國名“Myanmar”而不是英文舊稱“Burma”來稱呼緬甸，以此向緬甸政府釋放善意。緬甸軍政府23年前沒有與民眾協(xié)商便將國名改為“Myanmar”，這項改革遭到了民主倡導者的反對，他們?nèi)匀粓猿盅赜谩癇urma”這個名字，導致緬甸國名成為敏感話題。在此之前，美國媒體普遍預計奧巴馬將參照國務卿希拉里去年訪緬時的做法，用“這個國家”指代緬甸。

緬甸是中南半島的一個重要國家，不僅資源豐富，戰(zhàn)略地位也很重要。多年來美國一直與東南亞海島國家保持著密切的合作關系，與部分國家還結(jié)為同盟或安全伙伴。在中南半島地區(qū)，美國的外交空間也在擴展，與越、老、柬三國都已建立了正常的國家間關系，各領域的合作也趨于增多，唯獨與緬甸的關系處于長期對抗之中，這對于致力于恢復在中南半島影響力的美國來說是極不正常的。因此，奧巴馬政府不得不重新考量對策。不僅如此，對緬政策還影響美國與東盟關系的協(xié)調(diào)。因為東盟并不贊同美國對緬甸的孤立和施壓政策，而是堅持不干涉內(nèi)政原則，主張通過協(xié)商和對話的方式幫助緬甸走出困局。

而且，面對緬甸軍人掌權(quán)的政治現(xiàn)實和軍方在國家立法中享有的優(yōu)勢地位，有著類似先例的東南亞國家并不感到陌生和驚奇。這就使得美國在與東盟就此類問題接觸時處于比較尷尬的地位，也限制了它在東南亞的外交回旋余地。正如美國的一位東南亞問題專家所言：“布什總統(tǒng)任內(nèi)，美國只是例行公事地委派較低級別的官員參加東盟會議，這至少部分原因是有一個軍人政權(quán)的成員出席”，還指出，“美國因緬甸而拒絕同東盟打交道。這限制了它在一系列問題上對東南亞的介入”。因此，由對緬孤立的政策，改為接觸與對話的策略，便成為奧巴馬政府在加強東南亞外交方面尋求突破口的明智之舉。

緬甸政府的算盤

目前，緬甸政府雖然保持著國內(nèi)局勢的控制權(quán)，但所推行的政策，尤其是對待民主改革和反對派的政策卻一直受到以美國為首的西方國家的攻擊。2009年5月，緬甸政府再次審判被軟禁的昂山素季，并于8月判定繼續(xù)軟禁一年半。這不僅導致緬甸政府與反對派的矛盾上升，也加劇了同西方國家的對立。5月22日，聯(lián)合國安理會發(fā)表主席聲明，要求緬甸政府與反對派對話，釋放所有政治犯，達成全國和解。此外，東盟以及其他一些國際組織也對緬甸政府的國內(nèi)政策表示關切，東盟內(nèi)部要求取消緬甸成員國資格的聲音再起。

緬甸2010年大選之后，要求政治改革的國內(nèi)外呼聲越來越高，在這種大背景下，2012年1月13日，緬甸宣布大赦，釋放651名在押人員，其中至少有200名政治犯。當天，美國表示將提升與緬甸的外交關系，希拉里宣布兩國將恢復大使級外交關系，美方不久將“確定大使人選”。彼時，美國雖與緬甸有外交關系，但駐緬外交使團的最高官員僅是一名代辦。吳登盛政府順應呼聲，正是為了換取國內(nèi)外輿論的理解和同情。所以有媒體稱：“昂山素季的自由換來了希拉里的來訪?！?/p>

其次，緬甸政府欲借改善對美關系擴大外交空間。緬甸現(xiàn)政府執(zhí)政以來，推行“獨立自主”和“靈活務實”的外交政策，但由于受到西方國家的孤立和制裁，緬甸在國際上一直處于比較困難的境地。在西方制裁的背景下，來自外國的投資較少，且主要集中于油氣和水電等個別資源性產(chǎn)業(yè)。所接受的外國援助也很少，而且大多屬于人道主義性質(zhì)，緬甸已成為近20年來最少得到國際機構(gòu)援助的最不發(fā)達國家之一。

同時，由于西方國家的武器禁運，緬甸僅能與中俄等少數(shù)國家開展軍事交流與合作，而與朝鮮等國進行的軍事合作則備受西方阻撓。美國國務卿希拉里在參加2009年東盟地區(qū)論壇年會時，特意表達了對朝緬兩國可能存在秘密“軍事聯(lián)系”包括緬甸可能從朝鮮引進核技術的擔憂。同年6月，美國以朝鮮“江南”號貨船涉嫌向緬甸運送違禁武器為由，派軍艦跟蹤監(jiān)視。

對于緬甸來說，美國的聲音不容忽視，美緬關系的走向也影響到部分東盟國家的對緬政策。緬甸能夠成為東盟組織的成員，并不代表東盟各國完全認同或接受該國的政治現(xiàn)實。盡管2009年泰國作為東盟輪值主席國拒絕了美國將緬甸“驅(qū)逐出盟”的提議，但緬甸問題還是引起了東盟的“嚴重關切”，影響到東盟的內(nèi)部團結(jié)及一體化進程，也不利于緬甸獲得寬松的區(qū)域環(huán)境。外部環(huán)境的持續(xù)惡化，在一定程度上還影響到緬甸軍政府的合法性和執(zhí)政地位的鞏固。因此，打破外交困境，開拓外交空間，成為緬甸政府的當務之急。奧巴馬的來訪，雖然不能解決兩國家根深蒂固的矛盾，卻是緬甸緩解自身外部矛盾的一次積極的嘗試。只是這種新關系究竟能否彌合舊傷痕，一切都還充滿未知數(shù)。