王學(xué)軍

近年來，非洲海盜活動(dòng)日益猖獗，引起全球性的關(guān)注與擔(dān)憂。聯(lián)合國(guó)等全球性國(guó)際組織與世界各主要國(guó)家在反非洲海盜問題上形成了幾無爭(zhēng)議的一致立場(chǎng)，出現(xiàn)了打擊非洲海盜的全球性合作。中國(guó)也正在以積極姿態(tài)參與國(guó)際社會(huì)對(duì)非反海盜合作行動(dòng)。然而，非洲的海盜威脅并未明顯減弱。2012年，索馬里海盜襲擊比2011年有所下降，但西非海盜活動(dòng)卻顯著上升。①M(fèi)erle David Kellerhals，“Africa:Maritime Piracy Attacks Drop in First Half of 2012”，http://allafrica.com/stories/201209071437.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2012年11月22日)本文考察非洲海盜活動(dòng)的現(xiàn)狀、原因及影響，進(jìn)而反思國(guó)際社會(huì)對(duì)非反海盜活動(dòng)的機(jī)制和舉措存在的不足，以期對(duì)認(rèn)識(shí)非洲海盜問題、加強(qiáng)國(guó)際反海盜合作有所裨益。

一、非洲海盜問題現(xiàn)狀

海盜問題是當(dāng)前國(guó)際社會(huì)面臨的主要非傳統(tǒng)安全問題之一。自20世紀(jì)90年代以來，東南亞曾是海盜襲擊最集中的地區(qū)，但自2007年至今，非洲已取代東南亞成為全球海盜威脅最為嚴(yán)重的地區(qū)。2007年，全球海盜襲擊事件近一半發(fā)生在非洲，其中以索馬里與尼日利亞沿海地區(qū)為最。②Emmanuel Nibishaka，“Understanding and Fighting Piracy in Africa”，International Politics，Issue 6，2011，p.1.之后直到目前為止，非洲在全球海盜襲擊中所占比例歷年基本都在60%以上。③International Maritime Bureau(IMB)of the International Chamber of Commerce(ICC)，Piracy and Armed Robbery Against Ships，London，January 2012.最新數(shù)據(jù)顯示，2012年1-9月，非洲發(fā)生的海盜襲擊事件為131起，占全球海盜襲擊事件總數(shù)的56%。④IMB，Piracy and Armed Robbery Against Ships，Report for the period 1 January-30 September，London，October 2012.

從地域分布看，非洲海盜活動(dòng)主要集中在亞丁灣與幾內(nèi)亞灣兩大地區(qū)，并且在東非與西非沿岸呈擴(kuò)散趨勢(shì)。海盜襲擊最嚴(yán)重并且最受世界關(guān)注的地區(qū)是東非，海盜威脅的地域從紅海、亞丁灣向南延伸至肯尼亞、坦桑尼亞、塞舌爾與馬達(dá)加斯達(dá)及莫桑比克，向東到達(dá)印度洋、印度西海岸、馬爾代夫西海岸等地區(qū)。2012年，索馬里海盜襲擊得逞率有所下降，但其活動(dòng)地域和攻擊規(guī)模不斷擴(kuò)大，暴力程度加劇，索要的贖金也越來越多，所以非洲之角海盜威脅形勢(shì)依然嚴(yán)峻。與此同時(shí)，西非的海盜數(shù)量與威脅性日益上升，從幾內(nèi)亞灣不斷向南蔓延至剛果(布)和安哥拉。2010年，國(guó)際海事局(IMB)將幾內(nèi)亞灣列為世界六大海盜熱點(diǎn)地區(qū)之一。該地區(qū)2010年有7國(guó)發(fā)生45起海盜襲擊事件，2011年增至9國(guó)、64起。①UN Security Council，Report of the United Nations assessment mission on piracy in the Gulf of Guinea，New York，January 19，2012.2012年1-9月，該地區(qū)有10個(gè)國(guó)家共發(fā)生34起海盜襲擊事件，有擴(kuò)散之勢(shì)。②International Maritime Bureau，Piracy and Armed Robbery against ships report for the period 1 January-30 September，London，October 2012.迪拜政經(jīng)咨詢公司2011年的報(bào)告指出，假如海盜問題未能有效解決，國(guó)際社會(huì)在2015年將要付出高達(dá)150億美元的代價(jià)。③The Dubai School of Government，Global Challenge，Regional Responses:Forging a Common Approach to Maritime Piracy，Dubai，April 18-19，2011.

非洲之所以成為海盜高發(fā)區(qū)，主要與非洲自身政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)息息相關(guān)。首先，相關(guān)國(guó)家政府的弱治甚至失能是非洲海盜猖獗的根本原因。自1991年西亞德政權(quán)垮臺(tái)后，索馬里實(shí)際上一直處于缺乏有效中央權(quán)威以維護(hù)基本社會(huì)秩序的無政府狀態(tài)，導(dǎo)致軍閥割據(jù)，公權(quán)橫行，沖突不斷。索馬里分裂為相對(duì)獨(dú)立的幾個(gè)地區(qū)，沿海地區(qū)也被武裝組織和軍閥瓜分，他們?yōu)楹１I等犯罪提供信息甚至直接經(jīng)濟(jì)支持。④Freedom C.Onuoha，“Piracy and Maritime Security off the Horn of Africa:Connections，Causes，and Concerns”，African Security，Vol.3，No.4，2010，p.200.但是，索馬里軍警力量無法采取有效行動(dòng)以履行政府責(zé)任，維護(hù)社會(huì)秩序。索馬里海軍最初配備了四艘蘇制快艇，但這些裝備在1977年蘇聯(lián)海軍撤出后就無法使用。自1991年起，索馬里海軍基本不復(fù)存在。⑤Potgieter T.，“The lack of maritime security in the Horn of Africa:Scope and effect”，Strategic Review for Southern Africa，Vol.31，No.1，May 2009，p.69.尼日利亞政權(quán)過渡相對(duì)穩(wěn)定、有序，但是政府卻未能很好將其豐富的石油資源用于國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)，以致反叛武裝組織在尼日爾三角洲地區(qū)群起并長(zhǎng)期存在，引發(fā)動(dòng)蕩不安。

其次，非洲國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境及貧窮與缺乏就業(yè)機(jī)會(huì)等是滋生海盜的重要原因。在索馬里和尼日利亞，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)都遭到嚴(yán)重破壞，而現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系卻未能建立起來，國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展都處于停滯、落后的困境之中。索馬里傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)主要為游牧業(yè)與捕魚業(yè)。氣候變化、干旱、國(guó)際非法捕魚與非法廢毒物傾倒等因素，致使索馬里民眾賴以生存的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重沖擊，難以為繼。長(zhǎng)期的近乎無政府狀態(tài)與動(dòng)蕩使國(guó)家根本無力顧及經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，索馬里長(zhǎng)期位列世界最不發(fā)達(dá)國(guó)家，人均收入每天不到2美元。⑥Peter Chalk，“Piracy off the Horn of Africa:Scope，Dimensions，Causes and Responses”，Brown Journal of World Affairs，Vol.16，No.2，Spring/Summer 2010，p.94.尼日利亞擁有豐富的石油資源，石油開采持續(xù)了數(shù)十年，但至今沒有建立自己的石油工業(yè)體系，國(guó)家經(jīng)濟(jì)80%依靠原油出口。出口石油的收入絕大部分未能用于促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的真正發(fā)展，尼國(guó)民長(zhǎng)期處于貧窮和缺乏就業(yè)的狀態(tài)中。此外，東非與西非地區(qū)普遍存在輕小武器的非法擴(kuò)散及石油武裝沖突、恐怖主義等問題，這是非洲海盜問題日益升溫的催化劑。武器禁運(yùn)的不力或失效，致使海盜可以輕易獲得武器彈藥，從而在一定程度上助長(zhǎng)了海盜活動(dòng)。如尼日利亞尼日爾三角洲地區(qū)存在的諸多反政府組織，非洲之角的伊斯蘭青年黨等極端勢(shì)力，或者自身就兼為海盜，或者對(duì)海盜團(tuán)伙給予強(qiáng)有力的支持。

第三，非洲亞丁灣、幾內(nèi)亞灣兩大海域的重要戰(zhàn)略位置、海盜活動(dòng)的低風(fēng)險(xiǎn)與高回報(bào)是非洲海盜興起的重要“拉力”。亞丁灣是世界最繁忙的水域之一，每年至少有2萬艘船舶運(yùn)載著12%的世界石油通過亞丁灣海域，⑦Peter Chalk，“Piracy off the Horn of Africa:Scope，Dimensions，Causes and Responses”，Brown Journal of World Affairs，Vol.16，Issue 2，Spring/Summer 2010，p.96.為海盜襲擊提供了諸多潛在目標(biāo)。幾內(nèi)亞灣是西非能源生產(chǎn)與貿(mào)易活動(dòng)的中心地區(qū)，常有大量船舶往返通行。非洲能源開發(fā)與貿(mào)易活動(dòng)的興旺帶來了巨大的財(cái)富誘惑，引起貧窮無業(yè)民眾對(duì)富裕生活的無限向往。從事海盜犯罪活動(dòng)能夠以僥幸逃脫懲罰的較低風(fēng)險(xiǎn)成本獲取高額收入，亞丁灣、幾內(nèi)亞灣海域的海盜因而成為最受歡迎的“職業(yè)”，吸引當(dāng)?shù)厍嗄耆瞬粩嗉尤?。如今，在索馬里，海盜活動(dòng)已經(jīng)成為很多人最大的經(jīng)濟(jì)來源，通過海上劫掠索取巨額贖金使許多海盜很快脫貧致富。在尼日利亞，心懷不滿又缺乏其他生計(jì)保障的退伍軍人與無業(yè)青年也將海盜當(dāng)成了謀生與致富的職業(yè)選擇。

二、非洲海盜問題的國(guó)際影響

非洲海盜問題對(duì)非洲本地區(qū)乃至世界造成了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。首先，海盜活動(dòng)對(duì)非洲相關(guān)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全構(gòu)成威脅。據(jù)聯(lián)合國(guó)的最新評(píng)估，海盜在西非地區(qū)帶來的經(jīng)濟(jì)損失每年高達(dá)20億美元。①Susan E.Rice，U.S.Permanent Representative to the United Nations，Remarks at a Security Council debate on piracy and maritime armed robbery in the Gulf of Guinea，F(xiàn)ebruary 27，2012，http://usun.state.gov/briefing/statements/184750.htm.(上網(wǎng)時(shí)間 2012 年 10 月29日)尼日利亞在2005-2008年間因海盜活動(dòng)遭受的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2.02億美元，2006-2009年間石油生產(chǎn)下降了20%，嚴(yán)重減少了尼政府用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資金投入。漁業(yè)在幾內(nèi)亞灣沿海國(guó)家經(jīng)濟(jì)中具有重要地位，在尼日利亞非石油出口業(yè)中排名第二。海盜活動(dòng)嚴(yán)重打擊了尼日利亞漁業(yè)。尼日利亞漁業(yè)從2002年11月至今遭受的損失總計(jì)數(shù)百萬美元。尼日利亞2004年擁有200多艘漁船及30家漁業(yè)公司，至2011年只有不到120艘捕魚拖船，不到10家漁業(yè)公司。貝寧國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的70%、財(cái)政收入的80%依賴其港口。隨著海盜襲擊的增加，海洋保險(xiǎn)商組織共同戰(zhàn)爭(zhēng)委員會(huì)于2011年8月將貝寧列為高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家，引起貝寧海運(yùn)保險(xiǎn)費(fèi)增加，結(jié)果造成進(jìn)入貝寧港的船舶數(shù)量2011年內(nèi)下降了70%，關(guān)稅收入損失計(jì)達(dá)8100萬美元。②UN Security Council，Report of the United Nations assessment mission on piracy in the Gulf of Guinea(7 to 24 November 2011)，January 19，2012.在東非，海盜活動(dòng)尤其對(duì)索馬里漁業(yè)、貿(mào)易造成重大破壞，也使非洲之角其他國(guó)家遭受了巨大經(jīng)濟(jì)損失?？夏醽喡暦Q海盜使其遭受的損失達(dá)到數(shù)千萬美元，莫桑比克與坦桑尼亞每年損失10多億美元。③Theo Neethling，“Piracy Around Africa’s West and East Coasts:A Comparative Political Perspective”，South African Journal of Military Studies，Vol.38，No.2，2010，p.96.

第二，海盜活動(dòng)破壞了非洲地區(qū)的海運(yùn)安全，妨礙人道主義救援物資的運(yùn)送。就西非而言，幾內(nèi)亞灣是西非國(guó)家出口石油、進(jìn)口制成品與食物等海上商業(yè)活動(dòng)的樞紐。該地區(qū)海上石油基礎(chǔ)設(shè)施投資日益增長(zhǎng)，沿海貿(mào)易與海上交通日益活躍，日益猖獗的海盜對(duì)該地區(qū)的海運(yùn)安全構(gòu)成直接威脅。東非既是海運(yùn)樞紐，還有大量人道主義救援的需求。僅2011年，埃塞俄比亞有500多萬人需要緊急糧食援助，索馬里有240萬人(占其總?cè)丝诘?/3)需要糧食援助。至2012年11月，埃塞俄比亞仍有380萬人接受糧食救濟(jì)。預(yù)計(jì)到2013年3月，索馬里大約有200萬人處于緊急糧食危機(jī)之中。④UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs，Humanitarian Bulletin Eastern Africa，Issue 19，November 9-23，2012非洲之角地區(qū)所需的人道主義救援物資基本是通過海路運(yùn)送的，但由于索馬里海盜襲擊的風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)送援助物資到非洲之角的成本日益昂貴，從而嚴(yán)重削弱了國(guó)際社會(huì)運(yùn)送救濟(jì)糧的能力與意愿。世界糧食計(jì)劃署甚至曾一度終止了在索馬里南部的救濟(jì)行動(dòng)。⑤Congressional Research Service，Piracy off the Horn of Africa，Washington D.C.，April 27，2011，p.14.

第三，海盜活動(dòng)加劇了非洲地區(qū)沖突與恐怖主義威脅，引發(fā)相關(guān)國(guó)家的政局動(dòng)蕩甚至政權(quán)危機(jī)。非洲海盜與陸上反政府組織或恐怖組織都有一定聯(lián)系。據(jù)最近聯(lián)合國(guó)報(bào)告，活躍于非洲之角的“基地”組織青年黨與索馬里海盜雖然可能沒有形成任何正式的聯(lián)盟，卻曾經(jīng)合謀合作進(jìn)行海盜襲擊，包括一些臨時(shí)性協(xié)議，如索基地青年黨允許海盜團(tuán)伙在索馬里南部和中部建立基地，并向其提供武器、戰(zhàn)斗培訓(xùn)與保護(hù)，以換取部分贖金和劫持獲得的武器等戰(zhàn)利品。⑥Congressional Research Service，Piracy off the Horn of Africa，Washington D.C.，April 27，2011，p.16.從一定意義上說，贖金和新武器可能進(jìn)一步增強(qiáng)海盜犯罪集團(tuán)或地方武裝分子的實(shí)力，加劇索馬里內(nèi)部沖突，從而進(jìn)一步對(duì)其臨時(shí)政府的政權(quán)穩(wěn)定構(gòu)成挑戰(zhàn)。在尼日利亞，海盜與尼日爾三角洲解放運(yùn)動(dòng)等反政府組織更是關(guān)系密切，它們相互勾結(jié)，不僅襲擾作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的石油產(chǎn)業(yè)及航運(yùn)業(yè)，而且嚴(yán)重侵蝕國(guó)家政權(quán)的合法性與穩(wěn)定。

第四，海盜活動(dòng)對(duì)全球主要大國(guó)的能源安全構(gòu)成威脅。非洲海盜之所以引起國(guó)際社會(huì)的共同回應(yīng)，并非僅僅因?yàn)楹１I對(duì)非洲國(guó)家或地區(qū)安全的威脅，更因?yàn)樗呀?jīng)成為一個(gè)國(guó)際安全問題。在東非，非洲之角戰(zhàn)略位置十分重要，每天有大量的運(yùn)載石油及其他商品貨物的輪船經(jīng)由此海域。索馬里北部海岸線位于亞丁灣之南，扼守非洲之角，是各國(guó)商船通往紅海的關(guān)鍵中轉(zhuǎn)區(qū)。據(jù)美國(guó)能源部估計(jì)，經(jīng)過亞丁灣與紅海之間的曼德海峽運(yùn)送的石油每天多達(dá)320萬桶。索馬里東南的印度洋水域是連接亞洲與東非貿(mào)易的重要海上通道，而且繞過南非好望角的航線也要經(jīng)過這片水域。⑦Congressional Research Service，Piracy off the Horn of Africa，Washington D.C.，April 27，2011，p.12.這意味著，由于索馬里海盜的威脅，世界主要大國(guó)來自中東的石油供應(yīng)及其他商品貿(mào)易通道面臨隨時(shí)中斷的危險(xiǎn)。在西非，幾內(nèi)亞灣沿岸集中了非洲石油生產(chǎn)的約70%。預(yù)計(jì)到2020年，幾內(nèi)亞灣石油生產(chǎn)將占全球石油生產(chǎn)的25%，超過波斯灣國(guó)家的總產(chǎn)量。因而，幾內(nèi)亞灣地區(qū)承載著21世紀(jì)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展中巨額數(shù)量石油供應(yīng)的希望。①Freedom C.Onuoha，Piracy and Maritime Security in the Gulf of Guinea:Nigeria as a Microcosm，Al Jazeera Centre for Studies，June 12，2012，pp.3-4.巨量的石油貯藏和生產(chǎn)使西非成為世界大國(guó)石油競(jìng)爭(zhēng)博弈的重要地區(qū)。該地區(qū)所產(chǎn)的低硫優(yōu)質(zhì)石油及其與歐美的地緣鄰近性進(jìn)一步提升了其在全球能源供應(yīng)中的戰(zhàn)略重要性。②Freedom C.Onuoha，Piracy and Maritime Security in the Gulf of Guinea:Nigeria as a Microcosm，Al Jazeera Centre for Studies，June 12，2012，pp.3-4.

三、非洲海盜問題的全方位應(yīng)對(duì)

為應(yīng)對(duì)非洲海盜問題，非洲相關(guān)國(guó)家和國(guó)際社會(huì)進(jìn)行了多方努力，出臺(tái)了各種政策措施。非洲國(guó)家應(yīng)對(duì)海盜的努力涉及次國(guó)家、國(guó)家與次地區(qū)多個(gè)層面。這在應(yīng)對(duì)西非海盜的行動(dòng)中表現(xiàn)得更明顯。幾內(nèi)亞灣沿岸各國(guó)紛紛增購(gòu)海軍武器裝備、整合內(nèi)部資源以提高海上安全保障能力，為領(lǐng)海提供安全監(jiān)督。在該地區(qū)的反海盜斗爭(zhēng)中，尼日利亞發(fā)揮著核心作用，它與貝寧、喀麥隆、乍得都開展了聯(lián)合海上巡邏等行動(dòng)。在打擊索馬里海盜過程中，南非、坦桑尼亞與莫桑比克三國(guó)于2012年2月簽署協(xié)議，采取聯(lián)合行動(dòng)。除政府合作反海盜外，私人安保公司在反海盜中的作用開始顯現(xiàn)。尼日利亞軍事職業(yè)人力資源公司開始參與尼日利亞海上事務(wù)，赤道幾內(nèi)亞領(lǐng)導(dǎo)人轉(zhuǎn)向該公司與以色列安全機(jī)構(gòu)尋求培訓(xùn)支持。而且，與私人安全機(jī)構(gòu)建立合作伙伴關(guān)系有時(shí)不只是進(jìn)行安全培訓(xùn)，更是為了尋求安全保障服務(wù)。例如，加納的漁業(yè)公司開始雇傭私人安全服務(wù)機(jī)構(gòu)來保護(hù)其免受威脅。

幾內(nèi)亞灣沿海國(guó)家還通過西非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體、中非國(guó)家經(jīng)濟(jì)共同體、幾內(nèi)亞灣委員會(huì)等次地區(qū)組織采取集體行動(dòng)，以打擊、防范西非海盜。中非國(guó)家早在2008年2月就建立了一套綜合性共同海上安全機(jī)制，該機(jī)制涉及6個(gè)方面:信息管理、基于共同偵探與資產(chǎn)共享的地區(qū)監(jiān)督、國(guó)家海上行動(dòng)的法律與職能協(xié)調(diào)、基于地區(qū)稅收的自我融資、后勤以及海事會(huì)議的制度化。另外，西非國(guó)家共同體國(guó)防部長(zhǎng)委員會(huì)2011年1月向西共體委員會(huì)提出地區(qū)海事安全治理概念。同年10月，15國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)與海軍司令聚會(huì)，一致確認(rèn)海盜及海上安全問題為西非沿岸國(guó)家的重要威脅。隨后，西共體委員會(huì)委托其海事安全委員會(huì)提出建議，以制訂一個(gè)一體化的海上安全戰(zhàn)略及政策計(jì)劃。2012年2月，尼日利亞海軍還組織了由歐、美、非三方12國(guó)海軍參加、旨在加強(qiáng)幾內(nèi)亞灣國(guó)家海軍反應(yīng)能力的軍事演習(xí);3月，貝寧舉行了由西非共同體、中非共同體與聯(lián)合國(guó)代表參加的高層會(huì)議，以進(jìn)一步加強(qiáng)和協(xié)調(diào)各地區(qū)的反海盜行動(dòng)。③Freedom C.Onuoha，Piracy and Maritime Security in the Gulf of Guinea:Nigeria as a Microcosm，Al Jazeera Centre for Studies，June 12，2012，p.10.

與此同時(shí)，非洲外部的國(guó)際組織與主要大國(guó)積極為遏制非洲海盜活動(dòng)貢獻(xiàn)力量。以聯(lián)合國(guó)為主的國(guó)際組織積極參與并主導(dǎo)了打擊非洲海盜的斗爭(zhēng)。聯(lián)合國(guó)自2008年起發(fā)布了一系列決議，授權(quán)對(duì)索馬里海盜采取打擊行動(dòng)。聯(lián)合國(guó)安理會(huì)2008年6月第1816號(hào)決議首次授權(quán)外國(guó)與索馬里臨時(shí)政府合作，進(jìn)入索馬里領(lǐng)海采取一切必要的手段打擊海盜及武裝搶劫;同年內(nèi)，聯(lián)合國(guó)又相繼通過了第1838號(hào)、第1846號(hào)和第1851號(hào)決議，呼吁關(guān)心海上安全的國(guó)家積極參與打擊索馬里海盜的行動(dòng)。其中，1846號(hào)決議授權(quán)向索馬里過渡政府提供技術(shù)援助以提高其海上安保能力。同時(shí)，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)努力推動(dòng)對(duì)海盜犯罪分子的檢舉與起訴，對(duì)打擊海盜提供法律支持。2009年12月通過的1897號(hào)決議鼓勵(lì)成員國(guó)簽訂協(xié)議為對(duì)海盜嫌犯調(diào)查、拘留、起訴提供便利。2010年4月第1918號(hào)決議要求聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)報(bào)告為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)起訴與監(jiān)禁海盜的目標(biāo)一致的可能選項(xiàng)。2011年4月，安理會(huì)決定在索馬里境內(nèi)和境外設(shè)立特別法庭，負(fù)責(zé)審判在索馬里附近海域?qū)嵤┖１I行為的嫌疑人。2011年11月，聯(lián)合國(guó)派專家組對(duì)西非海盜活動(dòng)進(jìn)行了專項(xiàng)評(píng)估，并表示將支持西非反海盜行動(dòng)。2012年，索馬里、塞舌爾、肯尼亞、毛里求斯和坦桑尼亞設(shè)立反海盜特別法庭的工作得到了聯(lián)合國(guó)的援助，預(yù)計(jì)今后每年將有總計(jì)1200多名海盜嫌疑人在這些國(guó)家接受審判。①參見聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站:“海盜問題”，http://www.un.org/zh/globalissues/oceans/piracy.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間:2012 年11 月20 日)2012年11月21日，安理會(huì)通過決議，將各國(guó)及地區(qū)組織與索馬里過渡政府合作打擊海盜的授權(quán)再次延長(zhǎng)12個(gè)月。②“安理會(huì)再次延長(zhǎng)打擊索馬里海盜行動(dòng)授權(quán)”，http://news.xinhuanet.com/2012-11/22/c_123983666.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2012 年11月22日)另外，聯(lián)合國(guó)國(guó)際海事組織(IMO)也在努力推動(dòng)非洲反海盜行動(dòng)。針對(duì)東非海盜，IMO于2005年發(fā)起索馬里海盜咨詢會(huì)議，2008年初達(dá)成合作框架協(xié)議;2009年吉布提會(huì)議通過了關(guān)于打擊西印度洋、亞丁灣海盜與武裝搶劫的行動(dòng)法案。IMO還通過推進(jìn)區(qū)域性能力建設(shè)來打擊索馬里海盜。2012年5月，IMO與聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、聯(lián)合國(guó)索馬里問題辦公室、聯(lián)合國(guó)毒品和犯罪問題辦公室以及世界糧食計(jì)劃署及歐盟簽署了戰(zhàn)略合作協(xié)議，以提升聯(lián)合打擊海盜的能力。③“IMO signs strategic counter-piracy capacity building partnerships with UN agencies and EU”，http://www.imo.org/MediaCentre/PressBriefings/Pages/15-capacitypartnerships.aspx.(上網(wǎng)時(shí)間:2012年11月20日)針對(duì)西非海盜，IMO與西非、中非海事局早在2008年7月就已達(dá)成了一個(gè)諒解備忘錄，15個(gè)西非沿海國(guó)家簽字，確立了西中非次區(qū)域一體化海上防務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

美國(guó)、歐盟等世界主要力量在防范打擊非洲海盜方面發(fā)揮了中堅(jiān)作用。布什政府在2009年領(lǐng)導(dǎo)組建了一個(gè)包括24個(gè)成員國(guó)及5個(gè)地區(qū)與國(guó)際組織的多邊聯(lián)絡(luò)小組以協(xié)調(diào)反海盜行動(dòng)。該聯(lián)絡(luò)小組于2010年1月建立了一個(gè)信托基金以支持各項(xiàng)反海盜項(xiàng)目。目前聯(lián)絡(luò)小組的成員已經(jīng)增至約60個(gè)國(guó)家與7個(gè)地區(qū)組織。美軍中央司令部于2009年1月建立了151聯(lián)合特遣部隊(duì)，專門在亞丁灣與索馬里附近海域執(zhí)行反海盜任務(wù)。④Congressional Research Service，Piracy off the Horn of Africa，Washington D.C.，April 27，2011，pp.25-26.歐盟則早在2008年12月就在歐洲安全與防務(wù)政策框架下發(fā)起了歐盟海軍亞特蘭大行動(dòng)，為世界糧食計(jì)劃署船只、非盟索馬里行動(dòng)的供應(yīng)船只及商船提供保護(hù)。該行動(dòng)2012年預(yù)算為8600萬歐元，首期行動(dòng)將持續(xù)到2014年12月。⑤European External Action Service，“The EU fight against piracy in the Horn of Africa”，June 2012，http://www.eeas.europa.eu/agenda/2012/200212_factsheet_piracy.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2012 年 11 月 20日)北約自2008年始發(fā)起了海洋之盾行動(dòng)(Operation Ocean Shield)，一方面威懾、打擊索馬里海盜，另一方面幫助索馬里地方政府加強(qiáng)其自身能力建設(shè)。此外，美國(guó)、法國(guó)在西非反海盜軍事行動(dòng)中提供了重要支持。法國(guó)資助了一個(gè)三年計(jì)劃，支持幾內(nèi)亞灣海上安全部門改革。該項(xiàng)目計(jì)劃投入約100萬美元幫助建設(shè)貝寧、加納 、多哥國(guó)家安全部隊(duì)的海上安全防衛(wèi)能力。⑥UN Security Council，Report of the United Nations assessment mission on piracy in the Gulf of Guinea，New York，January 19，2012.美國(guó)通過非洲司令部的非洲伙伴倡議，支持該地區(qū)海軍的訓(xùn)練以提升其海上封鎖、搜尋與營(yíng)救行動(dòng)能力。為此，美國(guó)已投入3500萬美元訓(xùn)練尼日利亞及其他國(guó)家海軍，以打擊日益嚴(yán)重的海盜及其他海上犯罪活動(dòng)。⑦Freedom C.Onuoha，Piracy and Maritime Security in the Gulf of Guinea:Nigeria as a Microcosm，Al Jazeera Centre for Studies，June 12，2012，p.11.

中國(guó)日益成為國(guó)際社會(huì)打擊非洲海盜斗爭(zhēng)的建設(shè)性力量。中國(guó)參與非洲反海盜合作主要通過以下途徑:參與亞丁灣護(hù)航國(guó)際行動(dòng)，參與或組織國(guó)際研討與訓(xùn)練，提供物質(zhì)與資金支持等。中國(guó)自2008年12月首次派遣海軍艦隊(duì)參與亞丁灣護(hù)航以來，截至2012年3月，共派出11批護(hù)航艦隊(duì)，為4500多艘中外船舶實(shí)施了安全護(hù)航，成功解救、接護(hù)和救助了50余艘中外船舶。⑧李小虎:“中國(guó)海軍第十一批護(hù)航編隊(duì)起航赴亞丁灣”，http://news.xinhuanet.com/politics/2012-02/28/c_111580704.htm.(上網(wǎng)時(shí)間:2012年6月20日)中國(guó)還積極參與或主持協(xié)調(diào)會(huì)議、加入多邊機(jī)制、開展雙邊合作等打擊索馬里海盜的國(guó)際安全合作。中國(guó)2009年11月6日于北京、2012年2月于南京主持召開了防范和打擊索馬里海盜或國(guó)際護(hù)航國(guó)際會(huì)議，協(xié)調(diào)國(guó)際力量共同打擊索馬里海盜。中國(guó)先后加入了《制止危及海上航行安全非法行為公約》、《國(guó)際船舶和港口設(shè)施保安規(guī)則》等國(guó)際公約。

非洲國(guó)家、地區(qū)及全球?qū)用娴姆春１I努力基本形成了一個(gè)多層治理的反海盜體系，這種體系下的反海盜舉措的本質(zhì)是一種“遏制戰(zhàn)略”。但由于主客觀方面的原因，國(guó)際社會(huì)的現(xiàn)有應(yīng)對(duì)行動(dòng)不足以消滅海盜或者使其銷聲匿跡。從深層次看，現(xiàn)有的反海盜戰(zhàn)略還存在著兩大缺陷。一是反海盜“遏制戰(zhàn)略”缺乏正確的針對(duì)海盜陸上根源的配套機(jī)制。這突出體現(xiàn)在打擊索馬里海盜的行動(dòng)中。西方主導(dǎo)的試圖根除海盜陸上根源的索馬里國(guó)家重建戰(zhàn)略主要支持的是以摩加迪沙為中心的全國(guó)統(tǒng)一政府。但是，索馬里過渡政府對(duì)索馬里疆域幾乎沒有多少控制與影響力。事實(shí)上，在民族認(rèn)同碎片化的地區(qū)，中央政府是難以恢復(fù)重建的。國(guó)際社會(huì)要遏制海盜、恢復(fù)索馬里地區(qū)秩序，應(yīng)從索馬里權(quán)威分散化的實(shí)際出發(fā)、以適當(dāng)?shù)男问椒龀植⒗盟黢R里的地方性權(quán)威機(jī)構(gòu)，因?yàn)椤爸С脂F(xiàn)存的地方機(jī)構(gòu)不需要大規(guī)模的軍事運(yùn)動(dòng)，它們已經(jīng)擁有地方支持，總體而言對(duì)其所在地區(qū)實(shí)施著基本的控制。地方機(jī)構(gòu)還具有本地知識(shí)，便于獲得本地信息”。①Stig Jarle Hansen，Piracy in the greater Gulf of Aden:Myths，Misconception and Remedies，NIBR Report，2009:29，p.57二是“遏制戰(zhàn)略”中的非洲自主權(quán)受到忽視或輕視。國(guó)際打擊索馬里海盜的行動(dòng)往往都是由外部大國(guó)設(shè)定議程，非洲本地機(jī)構(gòu)參與決策十分有限。例如，歐盟將2009年4-8月歐盟亞特蘭大行動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)授予西班牙，反映出地方自主權(quán)對(duì)國(guó)際行動(dòng)影響甚微。這一決議行動(dòng)令索馬里人十分反感，因?yàn)槲靼嘌篱L(zhǎng)期在索馬里海域非法捕魚。類似的情況是，肯尼亞、也門與索馬里存在突出的海上邊界問題，這使任何由它們開展的反海盜活動(dòng)都深受索馬里人的質(zhì)疑。②Stig Jarle Hansen，Piracy in the greater Gulf of Aden:Myths，Misconception and Remedies，NIBR Report，2009:29，pp.49-50.堅(jiān)持“非洲問題非洲解決”的非洲自主權(quán)原則是自非洲聯(lián)盟成立以來在和平安全領(lǐng)域的長(zhǎng)期訴求。尋求非洲問題的“非洲解決方案”，應(yīng)該充分尊重非洲各次地區(qū)的具體情況與復(fù)雜現(xiàn)實(shí)。有鑒于此，國(guó)際社會(huì)在西非地區(qū)可推進(jìn)以西非各國(guó)與次地區(qū)組織為中心的能力建設(shè)計(jì)劃;在索馬里地區(qū)則應(yīng)推進(jìn)以普特蘭、索馬里蘭等地方性政府為中心的國(guó)家重建計(jì)劃。

結(jié)語

非洲海盜問題與困擾非洲的其他各類非傳統(tǒng)安全問題一樣，并非僅僅非洲內(nèi)部矛盾的反映，更是全球性問題在世界體系中最薄弱區(qū)位的顯現(xiàn)。要想妥善應(yīng)對(duì)非洲海盜問題，理應(yīng)將安全追求與發(fā)展目標(biāo)結(jié)合起來，兼顧地區(qū)、國(guó)際乃至全球利益，匯集各有關(guān)國(guó)家與組織的力量。

以商品、資本、人員在全球跨國(guó)界流動(dòng)為標(biāo)志的全球化，已經(jīng)將整個(gè)世界緊密聯(lián)系在一起，形成了一個(gè)高度相互依賴的全球體系。這一體系一方面加速了世界的整體發(fā)展，給人類帶來了進(jìn)步的福音，另一方面由于全球化的不均衡性與差異性造成了諸多全球性矛盾與問題，如海盜問題以及貧富差距、恐怖主義、氣候變化、艾滋病、糧食短缺、金融危機(jī)等等。面對(duì)這些矛盾與問題，位于體系最薄弱區(qū)位的非洲最具敏感性與脆弱性，最易受到?jīng)_擊與影響。與此同時(shí)，非洲發(fā)展的落后性與國(guó)家能力的脆弱性使其在應(yīng)對(duì)這些問題時(shí)十分乏力。因此，要有效解決這些問題，在全球化中處于主導(dǎo)地位的發(fā)達(dá)國(guó)家理應(yīng)從全球治理高度、以負(fù)責(zé)任的態(tài)度為非洲提供更多的援助與支持。但是，任何外部援助與支持，必須尊重非洲實(shí)際，尊重非洲自主原則，著眼于非洲自身能力的建設(shè)和提升。偏執(zhí)于外部輸入式的“國(guó)家重建”路徑以提升非洲國(guó)家治理能力的做法，不可能真正奏效。

從國(guó)際安全演化的視角看，海盜活動(dòng)在非洲泛濫及其在國(guó)際安全議程中的凸顯表明，全球化時(shí)代各類非傳統(tǒng)安全問題已經(jīng)與傳統(tǒng)安全問題一樣，甚至超越后者，成為人類和平與發(fā)展的重大威脅。軍備競(jìng)賽、領(lǐng)土爭(zhēng)端、軍事沖突等傳統(tǒng)安全問題由于全球相互依賴的增強(qiáng)以及核武庫(kù)的毀滅性威懾而處于可控范圍內(nèi)，海盜問題、恐怖主義、糧食短缺等非傳統(tǒng)安全威脅因其復(fù)雜性、聯(lián)動(dòng)性、不易控性等，對(duì)地區(qū)與國(guó)際安全及發(fā)展構(gòu)成直接威脅，進(jìn)而在日常國(guó)際安全議程中經(jīng)常占據(jù)更顯要的地位。就應(yīng)對(duì)之道而言，國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)非洲海盜問題的實(shí)踐提供了有益的啟示:單純的軍事手段或法律手段無法從根本上解決海盜問題，更需在軍事和法律手段之外，配合采用本土政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的治理方案，方能收到長(zhǎng)效。從這個(gè)意義上說，非洲海盜等非傳統(tǒng)安全問題正在逐漸改變國(guó)際安全的基本內(nèi)容、性質(zhì)及應(yīng)對(duì)手段?！?/p>