朱慶躍

十六大以來黨的反腐敗工作的理論發(fā)展與實踐創(chuàng)新
——基于黨的權(quán)力運行政治體系構(gòu)建的分析

朱慶躍

十六大以來面對誘發(fā)權(quán)力異化的劣變生態(tài)因子，以胡錦濤為總書記的黨中央，繼承之前相關(guān)成果，立足于新階段新情況，就反腐敗工作進行了理論發(fā)展和實踐創(chuàng)新。從黨的權(quán)力運行政治體系構(gòu)建的維度看，這種理論發(fā)展和實踐創(chuàng)新表現(xiàn)在:政黨文化層面更加突出“以人為本”屬性，以保障新階段黨的權(quán)力運行真正實踐人民性宗旨;政治社會化層面提出了構(gòu)建反腐倡廉“大宣教”工作格局和建設(shè)學(xué)習(xí)型政黨的目標(biāo)，以筑牢拒腐防變的思想道德防線;政治制度層面繼續(xù)推進體制機制制度創(chuàng)新，以為從源頭上預(yù)防和遏制腐敗提供有效的制度保障;政治關(guān)系層面堅持“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則進行深度調(diào)構(gòu)，促進黨的權(quán)力運行方式的科學(xué)民主化和法治化;政治行為層面深化從規(guī)律層面把握推進社會主義初級階段反腐敗工作和凸顯群眾參與反腐權(quán)利保障的制度化建設(shè)。

十六大以來;反腐敗;黨的權(quán)力;政治體系

十六大以來，面對誘發(fā)權(quán)力異化的劣變生態(tài)因子，以胡錦濤為總書記的黨中央，繼承之前相關(guān)成果，立足于新階段新情況，著力從政黨文化、政治社會化、政治制度、政治行為、政治關(guān)系等方面就反腐敗工作進行了理論發(fā)展和實踐創(chuàng)新。

一、政黨文化:更加突出“以人為本”屬性，以保障新階段黨的權(quán)力運行真正實踐人民性宗旨

十六大以來，以胡錦濤為總書記的黨中央在繼續(xù)將轉(zhuǎn)型實踐中的成果理論系統(tǒng)化外，更加突出了政黨文化的“以人為本”屬性，以為權(quán)力運行提供正確的方向指導(dǎo)，從而保障黨的權(quán)力運行真正實踐人民性宗旨。

第一，在政黨意識形態(tài)上，注重創(chuàng)新性理論成果的“以人為本”屬性。如對于“三個代表”重要思想的貫徹，十六大政治報告明確指出其本質(zhì)要求在于“堅持執(zhí)政為民”。而科學(xué)發(fā)展觀的提出，更為黨的權(quán)力人民性宗旨在新階段的實踐規(guī)劃了正確的路徑，如作為第一要義的發(fā)展，強調(diào)了建設(shè)時期包括新階段黨的權(quán)力人民性宗旨的內(nèi)涵屬性不同于革命時期，鞏固和實現(xiàn)民眾包括經(jīng)濟在內(nèi)的諸多權(quán)利是首要和根本性任務(wù);作為核心理念的以人為本，突出了黨的權(quán)力運行宗旨的實質(zhì)歸屬;作為基本要求的“全面協(xié)調(diào)可持續(xù)”以及根本方法的“統(tǒng)籌兼顧”，明確了黨的權(quán)力人民性宗旨實踐的程度要求和規(guī)范標(biāo)準?？梢?，新階段的政黨意識形態(tài)不僅僅著眼于對權(quán)力運行過程及其形式主體方面，更在于從權(quán)力運行結(jié)果維度，發(fā)揮著協(xié)調(diào)和解決政黨行動的價值、準則和所堅持的信仰問題。

第二，在政黨行為作風(fēng)上，強化人民性宗旨核心內(nèi)涵的實踐。十六大以來，針對現(xiàn)實中侵害群眾利益的不正之風(fēng)，黨在給予專項治理的同時，也從政黨行為作風(fēng)方面積極立范制規(guī)，最顯著特征為在所豐富和充實的黨風(fēng)內(nèi)涵中，更加突出強調(diào)人民性宗旨這一核心理念和根本性標(biāo)準。正如在2009年全國組織部長會上，習(xí)近平就強調(diào)“加強干部隊伍作風(fēng)建設(shè)，最重要的是教育和引導(dǎo)干部保持同人民群眾的血肉聯(lián)系”〔1〕。具體來說，在倡導(dǎo)求真務(wù)實的思想作風(fēng)方面，明確將“求人民群眾的歷史地位和作用之真，務(wù)發(fā)展最廣大人民根本利益之實”〔2〕列入其中;在政風(fēng)方面，2003年溫家寶在國務(wù)院第一次全體會議上對其內(nèi)涵進行了多方面的概括，指出“牢記宗旨，執(zhí)政為民”是不可或缺的重要內(nèi)容;針對黨內(nèi)具體化的不正之風(fēng)而提出的“八個堅持”，其中“心系群眾、服務(wù)人民”赫然在列等。從反腐敗視域看，注重人民性宗旨核心內(nèi)涵的實踐，就是要從根本上破解現(xiàn)實中因宗旨意識不強而致使正確黨風(fēng)在一些形式主體中不能“一以貫之”的困境，也力求避免那種黨風(fēng)實踐中片面追求形式主義傾向的滋生。

第三，在政黨心理取向上，明確堅持個人正確利益與人民利益的相統(tǒng)一。為克服因利益多樣化而助長的個人主義傾向，以及隨之而誘發(fā)的腐敗現(xiàn)象和行為，十六大以來黨對其進行了兩個方面的發(fā)展:一是明確將人民利益置于正確利益觀的首位，如在十七屆中紀委三次全會上，胡錦濤強調(diào)“堅持人民利益高于一切，是共產(chǎn)黨員處理利益問題的根本原則，也是領(lǐng)導(dǎo)干部加強黨性修養(yǎng)的基本要求”。二是強調(diào)要用理性、務(wù)實的態(tài)度理解和實踐個人正確的利益。如指出個人正確的利益也是正確利益觀的重要組成部分，也是黨組織應(yīng)給予“考慮、照顧、維護”，但這里的“正確”是指“制度和政策規(guī)定范圍內(nèi)的正當(dāng)利益”。另外，要求領(lǐng)導(dǎo)干部在對待個人正確利益的態(tài)度上，應(yīng)堅持從黨的奮斗目標(biāo)、黨的宗旨的聯(lián)系、比較中給予理性抉擇，而不是過去那種完全命令式的服從?！岸嘞胂霝辄h和人民事業(yè)而犧牲的英烈們，多想想那些至今衣食住行仍然有不少困難的群眾，多比比那些為黨和人民任勞任怨辛勤工作的模范人物，……努力實踐共產(chǎn)黨人高尚的人生價值。”〔3〕這既彰顯了利益觀的理性科學(xué)化，也利于被權(quán)力形式主體內(nèi)化。

二、政治社會化:提出了構(gòu)建反腐倡廉“大宣教”工作格局和建設(shè)學(xué)習(xí)型政黨的目標(biāo)，以筑牢拒腐防變的思想道德防線

十六大以來無論市場經(jīng)濟的“劣”的屬性，還是本土文化和外來文化中所潛伏的一些腐朽性思想觀念，都從思想文化層面對黨的權(quán)力異化產(chǎn)生著誘惑。這些決定了從權(quán)力運行內(nèi)環(huán)境中筑牢拒腐防變的思想道德防線顯得尤為重要。拒腐防變的思想道德防線的筑牢，既有賴于政黨文化的與時俱進，更離不開政黨文化的內(nèi)化。為此，以胡錦濤為總書記的黨中央在政黨文化的政治社會化方面進行了深度調(diào)構(gòu)。

第一，在政治社會化的方式上，不是將廉政文化教育與其他內(nèi)容相混雜，而是單獨抽出來以實施。新階段每年中紀委工作報告，基本上都明確將“廉政教育”單列一類進行闡述，以充分彰顯其在思想層面預(yù)防、遏制腐敗的基礎(chǔ)性作用。而不僅僅于此，在2005、2008年先后印發(fā)的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》，以及《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系二00八——二0一二年工作規(guī)劃》中，更是提出并具體闡述了構(gòu)建反腐倡廉“大宣教”工作格局的設(shè)想。以后者為例，在“大宣教”的內(nèi)容上，要求開展反腐倡廉的基本理論、工作經(jīng)驗和先進典型的宣傳;在構(gòu)建“大宣教”的舉措上，提出了定期開展專題教育、列入各級黨組織的年度學(xué)習(xí)計劃、建立相關(guān)部門聯(lián)席會議制度、建設(shè)反腐倡廉教育基地以及開展反腐倡廉網(wǎng)上宣傳和熱點問題引導(dǎo)等建設(shè)性意見。從反腐敗視域看，構(gòu)建反腐倡廉“大宣教”工作格局，不但要在黨內(nèi)營造健康向上的思想氛圍，而且要從思想源頭上鏟盡滋生腐敗的思想劣變生態(tài)因子。

第二，在政治社會化目標(biāo)上，不是將“學(xué)習(xí)”作為一時的手段，而是作為一個目標(biāo)來進行。這點可以通過2009年十七屆四中全會所通過的《關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，以及同年底中辦下發(fā)的《關(guān)于推進學(xué)習(xí)型黨組織建設(shè)的意見》獲得充分體現(xiàn)。如前者明確提出建設(shè)馬克思主義學(xué)習(xí)型政黨”，以“提高全黨思想政治水平”;后者則在將學(xué)習(xí)型黨組織建設(shè)視為基礎(chǔ)性工程，指出它是“提高黨的執(zhí)政能力、保持和發(fā)展黨的先進性的緊迫任務(wù)”〔4〕。從反腐敗視域看，提出建設(shè)學(xué)習(xí)型政黨的目標(biāo)，就是使常態(tài)化的“學(xué)習(xí)”在全黨“形成制度、形成風(fēng)氣”〔5〕，從而通過與時俱進的先進世界觀、人生觀和價值觀的武裝，來抵御因生態(tài)環(huán)境變遷而滋生的錯誤世界觀、人生觀和價值觀的侵襲。

三、政治制度:繼續(xù)推進體制機制制度創(chuàng)新，以為從源頭上預(yù)防和遏制腐敗提供有效的制度保障

在政治制度建設(shè)上，十六大以來最顯著特征在于密切結(jié)合環(huán)境變遷進行了相關(guān)制度改革創(chuàng)新，以全面實踐制度的源頭預(yù)防、遏制腐敗功能。到目前為止，已初步形成了比較健全的從源頭上預(yù)防和遏制腐敗的法規(guī)制度體系。

第一，對黨的根本制度民主集中制的改革創(chuàng)新，即重點圍繞黨內(nèi)民主而形成了系列的具體制度。這些制度成果充分體現(xiàn)在組織結(jié)構(gòu)和運作形態(tài)兩個方面，前者表現(xiàn)在黨代會常任制、全委會制和常委會制等基本制度方面的完善上;后者表現(xiàn)在黨員權(quán)利的保護、黨內(nèi)選舉、集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負責(zé)、黨務(wù)公開、述職述廉、民主生活會、詢問和質(zhì)詢等具體制度方面的健全上。如以黨代會常任制建設(shè)為例，十六大之后它的試點工作在全國的一些縣市全面展開，其中所獲的黨代表任期制這一成果被十七大黨章、2008年的《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫性條例》固化下來;以黨的全委會制建設(shè)為例，自十六屆三中全會后常委會向全委會作報告在全黨逐漸推行;以黨員權(quán)利的保障制度建設(shè)為例，2004年的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》替代了之前的試行條例;以黨內(nèi)選舉制度建設(shè)為例，在十七大報告所提出的“改進候選人提名制度和選舉方式”思想指導(dǎo)下，公推直選成為近年來黨內(nèi)基層民主發(fā)展的重大制度創(chuàng)新;以黨務(wù)公開制度建設(shè)為例，自十六屆四中全會后逐漸向科學(xué)規(guī)范化發(fā)展，出臺和制定了《關(guān)于黨的基層組織實行黨務(wù)公開的意見》、《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運行試點工作的意見》等文件。從反腐敗視域看，新階段就如何貫徹和落實黨內(nèi)民主而形成的系列化制度，實質(zhì)為實踐權(quán)利監(jiān)督權(quán)力模式提供了堅固的制度保障。正如胡錦濤總書記所指出的黨內(nèi)民主是“搞好黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的根本途徑”〔6〕。

第二，對黨內(nèi)監(jiān)督專項性制度的改革創(chuàng)新。這可以通過十六大以來干部人事制度以及黨的紀檢機構(gòu)體制兩個方面深入化的建設(shè)成果獲得充分體現(xiàn)。

對干部人事制度的深入化改革。具體來說，在干部選拔任用方面，構(gòu)建了一個有機的監(jiān)督體系。繼2003年重新修訂和頒布實施了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》之后，于2004、2006和2010年先后集中出臺和制定了系列文件，如2004年初出臺了《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》、 《黨政機關(guān)競爭上崗工作暫行規(guī)定》等，2006年制定了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》等，2010年又推出了《市縣委書記履行干部選拔任用工作職責(zé)離任檢查辦法(試行)》等?？梢姡鲜鑫募褪且诟刹窟x拔任用過程中乃至選拔任用前以及任職結(jié)束后等方面給予明確規(guī)定，以堅決防治選人用人上的不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象。另外，干部的管理方面也構(gòu)建了一個有機的監(jiān)督體系。如繼2006年制定《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》之后，于2009又出臺了《關(guān)于建立促進科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價機制的意見》以及三個試行辦法，致使一個較為科學(xué)的干部考核評價體系得以初步建立;黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)，自2003年開始啟動，伴隨2009年《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》的下發(fā)，標(biāo)志其進入到正式制度化的實施時期。

對黨的紀檢機構(gòu)體制的深入化改革。紀檢機構(gòu)建設(shè)上，2003年底《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例 (試行)》，正式第一次明確各級紀委為黨內(nèi)監(jiān)督的專門機關(guān);就加強地方縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)的建設(shè)，2009年中紀委監(jiān)察部下發(fā)了《關(guān)于加強地方縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)建設(shè)的若干意見》、《關(guān)于縣級紀檢監(jiān)察機關(guān)辦公辦案裝備配置標(biāo)準和實施辦法的通知》等法規(guī)。紀檢體制建設(shè)上，在“塊塊”上實行“巡視”以及“條條”上試點“直管”，以改變“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制實施下所帶來的監(jiān)督權(quán)弱于監(jiān)督對象權(quán)這一狀況，促進了黨內(nèi)監(jiān)督更加經(jīng)常、及時、有效。

第三，對行政監(jiān)督專項性制度的改革創(chuàng)新。主要表現(xiàn)在將預(yù)防和遏制腐敗納入到行政權(quán)力運作中的遵循法律制度以及財物管理等各環(huán)節(jié)的制度創(chuàng)新上。

深化制度改革，以強化對行政權(quán)力運作中遵循法律情況的監(jiān)督。從政府權(quán)力的運行系統(tǒng)內(nèi)部來看，這種監(jiān)督主要由人大監(jiān)督、司法監(jiān)督和政府專門機關(guān)監(jiān)督三種構(gòu)成。而新階段以胡錦濤為總書記的黨中央，在這三種監(jiān)督制度的構(gòu)建中明確將預(yù)防和遏制腐敗給納入進去。具體來說，一是在人大監(jiān)督方面，注重建立健全代表依法履行職責(zé)的各項具體制度和突出常委會自身的制度建設(shè)。如對于前者，2005年全國人大常委會黨組所制定的《關(guān)于進一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設(shè)的若干意見》，就如何有效保障人大代表的知情權(quán)，改進代表議案工作，及時處理代表建議、批評和意見，以及增強代表在大會閉會期間的活動效果等方面給予了具體制度規(guī)定;2010年又對《選舉法》、《代表法》進行了與時俱進的修訂，如提出選舉公開、城鄉(xiāng)同比、適當(dāng)預(yù)留基層代表名額、明確代表非職業(yè)化等措施，以擴大代表的群眾基礎(chǔ)性。對于后者，為促進全國人大常委會工作的制度化、法制化、規(guī)范化，《關(guān)于進一步發(fā)揮全國人大代表作用，加強全國人大常委會制度建設(shè)的若干意見》提出了著力建立和完善會議制度、信訪工作制度、人大代表的系統(tǒng)培訓(xùn)制度等具體工作制度;2006年全國人大常委會所通過的《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，更是以專門法形式就常委會的監(jiān)督工作進行了制度規(guī)定，其中創(chuàng)設(shè)了常委會聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告制度、建立了委托執(zhí)法檢查制度、確立了對下級常委會和同級政府的立法監(jiān)督制度、建立了對司法機關(guān)的違法審查機制以及常委會行使監(jiān)督權(quán)的公開制度等。二是在司法監(jiān)督方面，堅持和保障司法獨立的前提下，就如何加強司法機關(guān)對行政權(quán)力的依法行政情況的監(jiān)督，提出并實踐了一些制度性設(shè)想。如2005年《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》，明確要求健全公安、審判、檢察機關(guān)相互配合和制約的工作機制，加大懲治和預(yù)防職務(wù)犯罪力度。2006年《關(guān)于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》中，主張以公正執(zhí)法為核心，以專業(yè)化建設(shè)為方向，不斷提高廣大法官和檢察官的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德素質(zhì)。三是在政府專門機關(guān)監(jiān)督方面，除繼續(xù)保障監(jiān)察機關(guān)依法行使監(jiān)察職能外，最顯著的成就就是在2007年成立了直屬國務(wù)院的國家預(yù)防腐敗局，以專門負責(zé)全國預(yù)防腐敗工作的組織協(xié)調(diào)、綜合規(guī)劃、政策制定、檢查指導(dǎo)等。

深化制度改革，以強化對行政權(quán)力運作中形式主體自身建設(shè)的監(jiān)督。十六大以來、以胡錦濤為總書記的黨中央就公務(wù)員隊伍建設(shè)特別是在制度層面進行了大膽改革創(chuàng)新。如2005年頒布的《公務(wù)員法》就公務(wù)員的范圍、管理原則、職務(wù)級別制度、職位聘任制度等進行了新的明確規(guī)定;2008年為配合《公務(wù)員法》的實行，制定了諸如《公務(wù)員考核規(guī)定〈試行〉》、 《公務(wù)員獎勵規(guī)定〈試行〉》、《公務(wù)員調(diào)任規(guī)定〈試行〉》、 《公務(wù)員申訴規(guī)定〈試行〉》、《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定〈試行〉》等，使公務(wù)員的管理進一步朝規(guī)范化方向發(fā)展;2008年還成立了國家公務(wù)員局，統(tǒng)籌全國公務(wù)員的管理事宜。

深化制度改革，以強化對行政權(quán)力運作中財物管理情況的監(jiān)督。在財政管理體制方面，繼續(xù)深化1998年以來有關(guān)部門預(yù)算公開、國庫集中支付、 “收支兩條線”管理、政府采購、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付等方面的改革，初步建立起適合國情的部門預(yù)算基本框架，以及初步實現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌使用、“一個部門一本預(yù)算”的改革目標(biāo)。

第四，初步建成了內(nèi)容科學(xué)、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐敗和廉政建設(shè)的法規(guī)體系。十六大以來，以胡錦濤為總書記的黨中央高度重視有關(guān)反腐的具體法規(guī)建設(shè)。在建設(shè)中堅持以憲法和黨章為依據(jù)，采取了諸如對原有法律法規(guī)制度與時俱進的修訂、完善，以及針對新情況新問題適時出臺新法律法規(guī)制度等措施和方法，到目前為止基本實現(xiàn)了2003年全國紀檢監(jiān)察法規(guī)工作會議所提出的到2010年前建立起中國特色的黨風(fēng)廉政和反腐敗法規(guī)制度體系目標(biāo)。從現(xiàn)有的反腐敗和廉政建設(shè)的法規(guī)成果來看，總體來說分為三大法律制度規(guī)范 (即直接或間接關(guān)于廉政建設(shè)和反腐敗的國家法律法規(guī)和規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范，以及各級黨的組織、行政機關(guān)和其他單位所制定的有關(guān)反腐倡廉的制度規(guī)范)和十個法規(guī)制度門類 (主要包括黨風(fēng)廉政和反腐敗法規(guī)制度總類;有關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔行為規(guī)范方面的法規(guī)制度;查辦違犯黨紀政紀的程序性法規(guī)制度;處理違犯黨紀政紀的黨員和國家公務(wù)員方面的法規(guī)制度;糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)工作方面的法規(guī)制度;從源頭上預(yù)防、治理腐敗的法規(guī)制度;反腐倡廉宣教工作方面的法規(guī)制度;紀檢監(jiān)察職能、組織機構(gòu)建設(shè)、內(nèi)部監(jiān)督方面的法規(guī)制度;就反腐敗方面開展國際合作的法規(guī)制度;中央和國家機關(guān)各部門以及地方各級黨組織、行政機關(guān)的有關(guān)法規(guī)制度等)〔7〕?？梢姡ㄒ?guī)體系的成果既體現(xiàn)了當(dāng)前我國預(yù)防和遏制腐敗的法制化水平和能力，也為現(xiàn)實中有效地預(yù)防、遏制腐敗提供了一個基本的制度供給，解決了“無法可依”的尷尬困境。

四、政治關(guān)系:堅持“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則進行深度調(diào)構(gòu)，促進黨的權(quán)力運行方式的科學(xué)民主化和法治化

十六大以來以胡錦濤為總書記的黨中央，對黨的權(quán)力運行系統(tǒng)在政治關(guān)系層面進行了深度調(diào)構(gòu)，其中最顯著特征為堅持“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則促進權(quán)力運行方式的科學(xué)民主化和法治化，即力求科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的“合一”。

第一，堅持“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則對黨政關(guān)系的深度調(diào)構(gòu)。即著力在承認黨的權(quán)力體系兩部分有各自獨立的運行規(guī)律前提下，通過民主的制度和程序以及堅持以法為軌，使這些規(guī)律在黨的權(quán)力運行實踐中充分體現(xiàn)出來，以既保證黨的權(quán)力體系兩部分在實際運行中彼此能遵循各自規(guī)律規(guī)范有序，從而避免兩種權(quán)力異化現(xiàn)象和行為的發(fā)生;也在于促進黨的組織權(quán)力在對政府權(quán)力運行體系給予領(lǐng)導(dǎo)和支持下更加科學(xué)民主化和法治化。一是在黨與國家權(quán)力機關(guān)關(guān)系調(diào)構(gòu)上:一方面強調(diào)兩種權(quán)力體系有各自的運行規(guī)律，不能以黨代政、以黨侵政。具體來說，黨對權(quán)力機關(guān)的關(guān)系方面，所實施的領(lǐng)導(dǎo)主要是“政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)”〔8〕，而不是領(lǐng)導(dǎo)或包辦一切;權(quán)力機關(guān)對黨的關(guān)系方面，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，而決不能削弱或脫離或放棄黨的領(lǐng)導(dǎo)，以搞西方那種所謂的“多黨制”、“議會制”。另外一個方面就是注重推進黨對權(quán)力機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)政方式的科學(xué)民主和法制化。具體來說，通過制定大政方針、提出立法建議、推薦重要干部、進行思想宣傳、發(fā)揮黨組織和黨員的作用等措施，實現(xiàn)黨對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。二是在黨與國家行政機關(guān)關(guān)系調(diào)構(gòu)上:根據(jù)兩者性質(zhì)和職能的不同，明確提出要按照“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則給予規(guī)范，即一方面，黨委要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，集中精力抓好大事;另一方面又要積極支持政府履行法定職能，依法行政。另外，在之前黨政職能分工探索成果的基礎(chǔ)上，又針對現(xiàn)實中黨政之間在有些職能方面具有相似或重疊性，強調(diào)要積極通過規(guī)范黨政機構(gòu)設(shè)置特別是完善黨委常委會的組成結(jié)構(gòu)給予破解。如《關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》以及十七大報告，明確主張適當(dāng)擴大黨政領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。這種思路在實踐中逐漸形成了“一正二副”的領(lǐng)導(dǎo)模式，既不同于黨政分開，也不是黨政合一，體現(xiàn)了新階段黨政關(guān)系調(diào)構(gòu)更趨深度化。

第二，堅持“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則對黨企關(guān)系深度調(diào)構(gòu)。一是就新條件下黨組織如何在企業(yè)中特別是在有關(guān)重大問題的決策中發(fā)揮政治核心作用，進行了體制機制的探索。如2004年《關(guān)于加強和改進中央企業(yè)黨建工作的意見》中，明確提出了“堅持和完善‘雙向進入、交叉任職’的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制”〔9〕，并就未建立法人治理結(jié)構(gòu)的國有獨資和國有控股公司、已經(jīng)建立法人治理結(jié)構(gòu)的國有獨資和國有控股公司，分別在設(shè)置董事會和未設(shè)置董事會情況下如何具體實施這種“雙向進入、交叉任職”的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制進行了具體化闡述。二是就如何加強對國有資產(chǎn)的監(jiān)管以及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的廉潔自律行為從制度體制層面進行探索。如對國有資產(chǎn)的監(jiān)管方面，除強調(diào)政府職能部門和外派監(jiān)事會給予監(jiān)督外，提出并實踐了國資委管理體制和國有資本經(jīng)營預(yù)算制度;同時制定和出臺了諸如《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》、《國有企業(yè)清產(chǎn)核資辦法》、 《關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)改制工作的意見》、《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》、《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)向管理層轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》、《企業(yè)國有資產(chǎn)評估管理暫行辦法》等法規(guī)，以有效地預(yù)防和遏制國企改革和國資管理領(lǐng)域中的腐敗行為。而就企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的廉潔自律行為，除實踐集體決策制、企業(yè)職代會民主評議企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員、財務(wù)審計制度外，加強了黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制以及建立和完善了薪酬管理制、職務(wù)消費制、股權(quán)激勵制、業(yè)績考核制等;特別是經(jīng)過近5年的試行，《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》于2009年正式出臺，此文件對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)行為作了明確化規(guī)定。

第三，堅持“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則對黨際關(guān)系的深度調(diào)構(gòu)。一是在基本理論問題層面就黨如何通過政協(xié)實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的原則以及新階段民主黨派的職能等給予了新闡述。如對黨的領(lǐng)導(dǎo)原則上，著力解決了長期就如何通過政協(xié)這一組織形式實現(xiàn)黨對民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)方面所存在的一些疑惑。此方面探索成果表現(xiàn)為2006年下發(fā)了《關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》，提出了諸如善于運用人民政協(xié)為實現(xiàn)黨的總?cè)蝿?wù)、總目標(biāo)服務(wù);要把政協(xié)工作納入重要議事日程;黨委和政府負責(zé)同志在政協(xié)全體會議期間參加討論、共商國是和在政協(xié)常委會議期間通報情況、聽取意見;可邀請不是同級黨委常委的地方政協(xié)黨員主席或黨組書記，列席黨委常委會議和其他有關(guān)重要會議等七項基本要求〔10〕。而在民主黨派的政治職能特別是對黨的權(quán)力運行中所發(fā)揮的功能和作用上，專門通過文件的形式給予集中式的明確，如2005、2006年先后制定和下發(fā)的《關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》、《關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》就是典型。這兩個文件都對政治協(xié)商的內(nèi)容、形式和程序;參政議政的基本點和相關(guān)制度安排;民主監(jiān)督的作用、內(nèi)容、形式和機制等作了具體化的闡述。二是在實踐操作層面進行了深度調(diào)構(gòu)，以鞏固和實現(xiàn)監(jiān)督的優(yōu)質(zhì)性。如在政治協(xié)商職能的發(fā)揮方面，最明顯特征就是要求把政治協(xié)商納入決策程序，即就重大問題“在決策之前和決策執(zhí)行過程中進行協(xié)商”〔11〕;參政議政職能的發(fā)揮方面，最突出的成就為就民主黨派成員和無黨派人士擔(dān)任國家和政府領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)提出了具體的規(guī)定，以及強化了對政府同民主黨派的聯(lián)系制度、民主黨派負責(zé)人參加重要內(nèi)外事活動制度、民主黨派考察調(diào)研制度等系列制度的健全和完善;而民主監(jiān)督職能的發(fā)揮方面，重點在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)上建立健全制度，以完善民主監(jiān)督機制。

第四，堅持“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的原則對黨群關(guān)系的深度調(diào)構(gòu)。從黨的權(quán)力運行來看，黨的權(quán)力重要委托源之一就是群眾組織及其所代表的民眾的授予和委托，這就決定群眾組織自然也是黨的權(quán)力運行的重要的外部監(jiān)督群，同時也是民眾參與黨的權(quán)力運行的重要的組織介體。十六大以來，以胡錦濤為總書記的中央重點從如何促進群眾組織自身發(fā)展，以為黨的權(quán)力運行提供強有力的外部監(jiān)督群;以及如何加強對群眾組織的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固它們與黨和政府這一大政治共同體的同質(zhì)性兩個方面給予了深度調(diào)構(gòu)。對于前者，無論是十六大乃至十七大政治報告中，都明確提出黨在堅持領(lǐng)導(dǎo)的前提下積極支持群眾組織依照法律和各自章程開展工作;2008年《關(guān)于市縣政府依法行政的決定》也特別強調(diào)對群眾組織自治范圍的事，政府及其部門要嚴禁干預(yù)，“不得要求群眾自治組織承擔(dān)依法應(yīng)當(dāng)由政府及其部門履行的職責(zé)”〔12〕。同時針對一些領(lǐng)域黨的權(quán)力與群眾自治組織的權(quán)力之間關(guān)系比較錯綜復(fù)雜，就如何理順進行了有益探索。如以農(nóng)村的黨支部和村委會之間關(guān)系為例，各地進行了嘗試性實踐，出現(xiàn)了諸如將黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員推薦為村委會成員候選人、提倡黨員作為村民小組長和村民代表的候選人;將擬推薦的黨支部書記作為村主任候選人，如不能當(dāng)選即取消擬推薦的黨支部書記資格;提倡村委會成員中的黨員積極參加黨支部委員的選舉;等等〔13〕。而對于后者，從黨的層面來看有兩個較為突出的做法:一是擴大基層黨組織覆蓋面，如實施了五年實現(xiàn)“雙達標(biāo)”(即新經(jīng)濟組織，如有100人以上則要有黨組織，50人以上要有黨員;新社會組織，如有50人以上則要有黨組織，20人以上要有黨員)和規(guī)模以上 (即從業(yè)人員在50人以上，并且年營業(yè)額在500萬以上)非公企業(yè)建立黨組織的計劃，以充分發(fā)揮黨組織的政治核心和黨員的先鋒模范作用;十七屆四中全會通過的《關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》，強調(diào)要以黨的基層組織建設(shè)“帶動其他各類基層組織建設(shè)，活躍基層，打牢基礎(chǔ)”，并就黨組織在社會組織中的功能地位給予了明確，其中就包含“引導(dǎo)和監(jiān)督遵守國家法律法規(guī)”〔14〕的職能。二是充分發(fā)揮黨內(nèi)基層民主的示范和榜樣作用。如以城市社區(qū)自治組織建設(shè)為例，積極通過推廣黨員和群眾公開推薦基層黨組織班子成員、黨員代表議事制度等基層民主形式來帶動社區(qū)居民民主。

五、政治行為:深化從規(guī)律層面把握推進社會主義初級階段反腐敗工作和凸顯群眾參與反腐權(quán)利保障的制度化建設(shè)

第一，深化了反腐敗工作的規(guī)律化認識，提出并實踐教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系。這一體系最大特征就是突出了“預(yù)防”，并通過系列前瞻性的認識和創(chuàng)新性的實踐，將它貫穿于教育、制度和監(jiān)督并重的環(huán)節(jié)中，標(biāo)志著我國反腐倡廉工作進入了新的發(fā)展階段〔15〕。具體來說，在教育方面，提出并實踐了廉政文化建設(shè)以及構(gòu)建了反腐倡廉宣教工作大格局;在制度方面，針對易于發(fā)生腐敗的部位和環(huán)節(jié)通過深化改革、創(chuàng)新體制，不斷拓寬從源頭上預(yù)防和治理腐敗的力度，如將行政審批制度、財政管理體制、投資體制和干部人事制度等“四項制度”改革，以及推進政務(wù)、廠務(wù)和村務(wù)公開即所謂的“三公開”制度建設(shè)，視為源頭上防治腐敗的關(guān)鍵性領(lǐng)域;在監(jiān)督方面，加強了對重點權(quán)力形式主體、重點權(quán)力運行環(huán)節(jié)和領(lǐng)域的監(jiān)督，要求多種監(jiān)督形式密切配合以發(fā)揮整體合力和功效。即使在“懲治”方面，也蘊含了“預(yù)防”意味，如《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》中就明確要求“重視和發(fā)揮查辦案件的治本功能”〔16〕，即根據(jù)所查辦的案件暴露出的體制機制制度等方面的弊端，及時建章立制以鏟除滋生腐敗的土壤。

第二，加強了有關(guān)群眾權(quán)利的保障制度建設(shè)力度，以使民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)真正落到實處。主要表現(xiàn)在:一是通過具體法規(guī)推進黨的權(quán)力運行公開化。如在黨的組織權(quán)力運行方面，制定了《關(guān)于黨的基層組織實行黨務(wù)公開的意見》、《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運行試點工作的意見》等文件;在政府權(quán)力運行方面，出臺了《關(guān)于進一步推行政務(wù)公開的意見》;即使在對其直接讓渡給群眾自治組織所行使的社會管理權(quán)力，也力求公開化，如發(fā)布了《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》等。權(quán)力運行的公開化，就是要充分保障民眾的知情權(quán)，從而在此基礎(chǔ)上更好地實踐相關(guān)的參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二是在黨的權(quán)力運行中通過具體制度建設(shè)保障群眾權(quán)利。如在黨的組織權(quán)力運行中，正式通過《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》以保證黨員基本權(quán)利得到落實和堅決糾正侵犯黨員民主權(quán)利的一切錯誤現(xiàn)象，在黨內(nèi)選舉制度建設(shè)方面廣泛推行公推直選制。在政府權(quán)力運行方面，通過具體制度將民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)凸顯出來。三是在專門的群眾信訪舉報的制度建設(shè)方面也強化了對群眾權(quán)利的保障。如在2007年《關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》中，就明確提出建立健全人民建議征集制和大力推行領(lǐng)導(dǎo)干部接待群眾來訪制;重視對舉報網(wǎng)站受理機制及線索運用和反饋制度等方面的建立健全，以切實保障公民利用網(wǎng)絡(luò)行使監(jiān)督權(quán)等。

除上述之外，新階段在政治行為層面，針對國內(nèi)反腐態(tài)勢日益強勁下一些貪官外逃現(xiàn)象，在“平等互利、尊重差異、注重實效”〔17〕的原則指導(dǎo)下黨還注重開展國際合作，共同打擊腐敗現(xiàn)象和行為。如2003、2005年先后批準加入《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》、《聯(lián)合國反腐敗公約》;到2010年底已與68個國家和地區(qū)簽訂了106項各類司法協(xié)助條約，與35個國家締結(jié)了雙邊引渡條約，與世界100多個國家開展包括引渡在內(nèi)的國際司法合作。2011年廈門“遠華案”犯罪嫌疑人賴昌星被成功遣返，就是開展國際反腐合作的典型。

總之，十六大以來黨的權(quán)力運行中腐敗態(tài)勢獲得明顯的緩解，除與環(huán)境良性變遷而導(dǎo)致滋生腐敗的一些土壤部分地消解外，不可否認也與新階段黨對反腐敗工作進行理論創(chuàng)新和實踐發(fā)展密不可分。如果反腐敗工作按照上述軌跡特征繼續(xù)向前發(fā)展，再加上政治生態(tài)環(huán)境在2020年實現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟體制的完全建成，腐敗的遏制與反遏制所處的均勢狀態(tài)必將被打破，前者必將占據(jù)主導(dǎo)性地位，從而使腐敗處于低度滋生狀，直至徹底根除。

〔1〕〔4〕〔5〕〔14〕十七大以來重要文獻選編 (中)〔M〕.北京:中央文獻出版社，2011.304，236，257，155.

〔2〕〔8〕十六大以來重要文獻選編 (上)〔M〕.北京:中央文獻出版社，2005.729，26.

〔3〕〔12〕〔15〕十七大以來重要文獻選編 (上)〔M〕.北京:中央文獻出版社，2009.854，421，153.

〔6〕〔10〕〔11〕〔17〕十六大以來重要文獻選編 (下)〔M〕.北京:中央文獻出版社，2008.178，265，262，492.

〔7〕〔13〕上海社會科學(xué)院當(dāng)代中國政治研究中心編.中國政治發(fā)展進程2004年〔M〕.北京:時事出版社，2004. 182，267.

〔9〕中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編 (2001-2007)〔M〕.北京:法律出版社，2009.209.

〔16〕十六大以來重要文獻選編 (中)〔M〕.北京:中央文獻出版社，2006.548.

【責(zé)任編輯:劉 明】

D262.6

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1008-9187-(2012)05-0039-06

安徽省思政理論課課程教學(xué)團隊建設(shè)項目“毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系概論”(2011SZKJSGC8 -8)

朱慶躍，淮北師范大學(xué)政治與法律學(xué)院副教授，博士，安徽 淮北 235000。