□ 王永香，李景平，劉曉蓉

（西安交通大學(xué)，陜西 西安 710049）

我國城市社區(qū)民主自治研究綜述

□ 王永香，李景平，劉曉蓉

（西安交通大學(xué)，陜西 西安 710049）

近年來，城市社區(qū)民主自治問題已迅速成為國內(nèi)學(xué)界的研究熱點(diǎn)，特別是研究的重點(diǎn)不斷拓寬，呈現(xiàn)出了全方位、多層次、寬領(lǐng)域的特點(diǎn)，但仍在諸多方面存在不足?？v觀學(xué)界研究現(xiàn)狀，可以為進(jìn)一步推進(jìn)我國城市社區(qū)民主自治研究提供某種啟示。

城市社區(qū)；民主自治；研究綜述

城市社區(qū)民主自治建設(shè)是我國實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，保證人民充分行使管理國家和社會(huì)的民主權(quán)利的重要實(shí)踐。我國對城市社區(qū)民主自治的研究始于20世紀(jì)90年代初。雖然20世紀(jì)30年代社區(qū)理論就引入了我國，但當(dāng)時(shí)的研究主要集中在對鄉(xiāng)村社區(qū)的研究，沒有涉及城市社區(qū)問題，并且在解放后的很長一段時(shí)間，社區(qū)研究一直處于停滯階段。改革開放以后，特別是20世紀(jì)90年代以來，黨和政府逐步認(rèn)識到社區(qū)建設(shè)不僅僅是一項(xiàng)社會(huì)工作，而且社區(qū)的發(fā)展必然要求重構(gòu)城市管理的微觀社會(huì)基礎(chǔ)和改革傳統(tǒng)的城市行政化管理體制。在這種情況下，社區(qū)自治的理念及行動(dòng)方案才被人們了解和認(rèn)識。本文從社區(qū)自治的內(nèi)涵、定位及標(biāo)志、城市社區(qū)民主自治的理論基礎(chǔ)、我國城市社區(qū)民主自治建設(shè)面臨的困境及對策、我國城市社區(qū)民主自治的研究方法等幾個(gè)方面總結(jié)了學(xué)者們的研究成果，并在此基礎(chǔ)上提出了自己的看法，以期為進(jìn)一步研究我國城市社區(qū)民主自治提供理論參考。

一、社區(qū)自治的內(nèi)涵、定位及標(biāo)志

⒈社區(qū)自治的內(nèi)涵。國內(nèi)對社區(qū)自治概念有三種不同的界定。⑴社區(qū)自治是政府管理之外的社會(huì)自治，“社區(qū)居民自己管理自己生活在其中的社區(qū)事務(wù)”。［1］⑵社區(qū)自治就是地方自治，主張?jiān)诮值阑蚍贿@樣的法定社區(qū)由居民直接選舉產(chǎn)生社區(qū)政府和社區(qū)議會(huì)。［2］⑶社區(qū)自治是政府、社區(qū)組織、居民合作治理社區(qū)公共事務(wù)的過程。不需要外部力量的強(qiáng)制性干預(yù)，社區(qū)各種利益相關(guān)者習(xí)慣于通過民主協(xié)商來合作處理社區(qū)公共事務(wù)，并使社區(qū)進(jìn)入自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束的過程。［3］（p56）

⒉社區(qū)自治的定位。關(guān)于社區(qū)自治的定位，學(xué)界主要有三種觀點(diǎn)：⑴社區(qū)自治應(yīng)定位在新興住宅小區(qū)上。新興住宅小區(qū)已經(jīng)階層化或正在走向階層化，同質(zhì)性強(qiáng)，用費(fèi)孝通的話講是熟人社會(huì)，容易培養(yǎng)認(rèn)同感、歸屬感。［4］⑵社區(qū)自治應(yīng)定位在小于街道辦事處大于居委會(huì)轄區(qū)的規(guī)模上，在這一范圍內(nèi)便于資源整合。［5］（p78）⑶社區(qū)自治應(yīng)定位在街道辦事處層面上，空間太小難以形成有規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施，不利于人們的交往，無法形成社區(qū)認(rèn)同感。［6］

⒊社區(qū)自治的標(biāo)志。社區(qū)自治的標(biāo)志，即根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)來衡量社區(qū)自治走向成熟，學(xué)界主要有兩種看法：⑴從社區(qū)結(jié)構(gòu)要素的發(fā)育狀況來判斷社區(qū)成熟程度，標(biāo)志性的尺度可歸納為五個(gè)要點(diǎn)：一是人們在社區(qū)中有無自己的物質(zhì)利益存在，如房屋的權(quán)屬關(guān)系、社會(huì)福利關(guān)系、社會(huì)保障的涵蓋面等；二是有無多樣化的、以維護(hù)居民利益和權(quán)屬為己任的社區(qū)自治組織的存在及發(fā)展；三是有無幫助弱勢群體的志愿者團(tuán)體的存在；四是有無專業(yè)化的社會(huì)服務(wù)組織和社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的存在；五是居民參與社區(qū)各項(xiàng)活動(dòng)和管理的主動(dòng)性與能動(dòng)性實(shí)現(xiàn)的狀況。［7］⑵將社區(qū)居民和社區(qū)組織的自主權(quán)作為社區(qū)自治的標(biāo)志，主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是社區(qū)居民委員會(huì)組織由居民選舉產(chǎn)生；二是社區(qū)居民自行管理社區(qū)的事務(wù)，社區(qū)成員代表大會(huì)或社區(qū)居民代表大會(huì)是社區(qū)組織的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，有權(quán)決定社區(qū)內(nèi)的重大事宜；三是居委會(huì)自行管理社區(qū)財(cái)務(wù)，并按照國家有關(guān)規(guī)定，建立賬簿，公開管理，接受社區(qū)成員的民主監(jiān)督；四是自行開展社區(qū)服務(wù)和其他各種社區(qū)活動(dòng)等等。［8］

二、我國城市社區(qū)民主自治的理論基礎(chǔ)

⒈馬克思主義民主自治理論。趙永春概述了馬克思、恩格斯自治思想的發(fā)展過程及其在中國的進(jìn)一步發(fā)展，初步形成了中國特色社會(huì)主義的基層群眾城鄉(xiāng)社區(qū)自治思想；［9］張昌林介紹了列寧的民主自治思想，即吸收民眾參與到管理中，重視加強(qiáng)群眾的監(jiān)督，提升民主參與能力等；［10］劉洋總結(jié)概括了由新民主主義社會(huì)向社會(huì)主義社會(huì)過渡時(shí)期，毛澤東的民主思想發(fā)展歷程及變化；［11］雷志松認(rèn)為，不斷實(shí)踐和創(chuàng)新是鄧小平農(nóng)村基層民主建設(shè)思想的發(fā)展邏輯；［12］王永慶總結(jié)了江澤民的農(nóng)村基層民主建設(shè)思想；［13］張書林概括了胡錦濤的社區(qū)黨建思想，包括社區(qū)黨建工作指導(dǎo)方針與社區(qū)黨組織功能。［14］

⒉“單位理論”?！皢挝焕碚摗睘樯鐓^(qū)自治提供了理論緣起。路風(fēng)首次將“單位理論”引入城市社會(huì)管理和社會(huì)整合的研究中，將“單位”視為城市社會(huì)組織形式，認(rèn)為“單位組織”構(gòu)成了當(dāng)代中國城市社區(qū)的基本結(jié)構(gòu)。［15］

有學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)建設(shè)的直接原因是單位制的解體。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，城市社會(huì)管理實(shí)際存在“兩個(gè)板塊”，一是縱向的“單位制”管理，二是橫向的地區(qū)管理——“街道居委會(huì)管理制”?！敖值谰游瘯?huì)管理制”相對于“單位制”管理來說，所管理的是邊緣社會(huì)，體制改革要求社會(huì)管理逐步從以“單位制”為重心轉(zhuǎn)向“街道居委會(huì)管理制”，這是社區(qū)建設(shè)的直接原因。［16］徐勇認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)改革使城市社會(huì)由“單位社會(huì)”轉(zhuǎn)向“非單位社會(huì)”，國有企業(yè)在職人員從“單位人”變成“市場人”，下崗職工變成“脫單位人”，非公有制企業(yè)職工和進(jìn)城的農(nóng)民工成為“非單位人”，成千上萬的社會(huì)弱者無單位依靠，這些都改變了國家管理的微觀基礎(chǔ)，國家已經(jīng)不可能再通過自己所控制的“單位”將社會(huì)成員整合在國家體系中，因此，需要通過社區(qū)建設(shè)將自主但分散的社會(huì)成員重新組織起來，使“單位制”社會(huì)轉(zhuǎn)向“社區(qū)制”社會(huì)。［17］

⒊“治理理論”。皮埃爾·德·塞納克倫斯認(rèn)為，治理反映的是這樣一種觀念：各國政府并不完全壟斷一切合法的權(quán)利，政府之外，社會(huì)上還有一些其他機(jī)構(gòu)和單位負(fù)責(zé)維持秩序，參加經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的調(diào)節(jié)。這種管理和控制公共事務(wù)的機(jī)制，在地方、全國和區(qū)域?qū)哟紊希ㄒ惶讖?fù)雜的科層結(jié)構(gòu)、具有不同程度等級制的政治權(quán)力、企業(yè)單位、私人集團(tuán)以及各種社會(huì)運(yùn)動(dòng)。各國政府不能壟斷智慧和仲裁的政治職能。現(xiàn)在行使這些職能的是多種多樣的政府性、非政府性組織、私人企業(yè)和社會(huì)運(yùn)動(dòng)，他們結(jié)合在一起構(gòu)成本國的和國際的某種政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)調(diào)節(jié)形式。治理理論的主要思想包括：一是自下而上的公民參與；二是小政府、大社會(huì)的國家模式；三是自組織的多中心治理模式。

社區(qū)發(fā)展的動(dòng)力既可來自政府也可來自社會(huì)，還可來自政府和社會(huì)的合作。圍繞這三種取向，學(xué)界提出了政府主導(dǎo)型、合作型、自治型三種治理模式，在實(shí)踐中亦相應(yīng)形成了上海模式、江漢模式、沈陽模式。于燕燕認(rèn)為上海市是最早探索社區(qū)管理體制改革的城市。先是建立“兩級政府、三級管理”的城市管理體制，之后又創(chuàng)建了“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”，進(jìn)而形成了以“權(quán)力下放、重心下移”為目的的以行政推動(dòng)為特色的“上海模式”。［18］（p142）潘小娟認(rèn)為，“江漢模式”是合作型社區(qū)治理模式，把政府行政性的管理與居民自治性的管理結(jié)合起來。［19］（p67）劉小康以沈陽社區(qū)自治模式為例，從政府與社會(huì)互動(dòng)的角度提出中國城市社區(qū)自治存在過度行政化問題，應(yīng)盡早修訂已不適應(yīng)新形勢要求的《居委會(huì)組織法》，盡快明確社區(qū)組織體系的法律地位。［20］

⒋“公民社會(huì)理論”。何增科認(rèn)為，公民社會(huì)是處于國家和家庭之間的大眾組織，它獨(dú)立于國家、享有對于國家的自主性，它由眾多旨在保護(hù)和促進(jìn)自身利益或價(jià)值的社會(huì)成員自愿結(jié)合而成，以保護(hù)或促進(jìn)他們的利益或價(jià)值。學(xué)者一方面把“公民社會(huì)理論”作為一種解釋模式來分析當(dāng)前社區(qū)建設(shè)，特別是分析上海社區(qū)建設(shè)中所存在的主要問題：街道政府組織包攬公共事務(wù)過多，導(dǎo)致行政效率下降并延緩了社區(qū)發(fā)育，結(jié)果是成本過高而收益有限。另一方面，他們又將“公民社會(huì)理論”作為一種建構(gòu)模式，為上海市社區(qū)建設(shè)的發(fā)展提供政策建議。如盧漢龍通過對“上海模式”與“沈陽模式”的比較，提出上海市社區(qū)建設(shè)的方向應(yīng)該是從黨政管理轉(zhuǎn)向社區(qū)管理，但并不認(rèn)為城市社區(qū)的建設(shè)能脫離政府的指導(dǎo)以及政府作為公共資源的最大擁有者能對社區(qū)提供支持。

三、我國城市社區(qū)民主自治建設(shè)面臨的困境及對策

⒈我國城市社區(qū)民主自治建設(shè)面臨的困境。有學(xué)者指出，我國轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)自治建設(shè)的最大瓶頸是社區(qū)居民參與不足，主要表現(xiàn)在：⑴社區(qū)參與的制度化環(huán)境不夠完善，缺乏參與的渠道；⑵社區(qū)管理體制不利于居民的社區(qū)參與；⑶社區(qū)居民自治觀念淡薄，社區(qū)意識與歸屬感欠缺；⑷社區(qū)工作者隊(duì)伍素質(zhì)偏低，工作方法老化。［21］

⒉我國城市社區(qū)民主自治建設(shè)的對策。⑴理順政府管理與社區(qū)自治的關(guān)系。陳偉東和唐亞林提出，在社區(qū)治理的問題上應(yīng)劃清政府與社區(qū)的權(quán)力界限，把屬于社區(qū)自治的權(quán)力歸還給社區(qū)，政府職權(quán)不能在社區(qū)中延伸。而在公共事務(wù)治理上，可以采取建立政府、社區(qū)組織、社區(qū)成員集體合作的機(jī)制來共同治理社區(qū)事務(wù)。⑵理順黨組織與社區(qū)自治組織的關(guān)系。陳偉東認(rèn)為，城市社區(qū)黨組織和居委會(huì)的關(guān)系既不同于農(nóng)村的黨支部和村委會(huì)的關(guān)系，更不同于街道黨工委與街道辦事處之間的關(guān)系。在許多社區(qū)，居委會(huì)主任和黨支部書記是交叉任職的，二者之間不存在誰大誰小的權(quán)力矛盾，都是圍繞居民區(qū)群眾性工作而開展合作。⑶從社區(qū)自治體制創(chuàng)新入手，將原來的委員會(huì)體制變?yōu)樽h事會(huì)體制。［22］⑷創(chuàng)新黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，處理好政府、市場、社區(qū)、黨組織四大組織的關(guān)系。［23］⑸改革社區(qū)居民自治的組織架構(gòu)，構(gòu)建由社區(qū)自治組織、政府管理機(jī)關(guān)和非政府組織這三方面構(gòu)成的議行分設(shè)的組織架構(gòu)。［24］⑹保障社區(qū)自治組織的自治地位和自治權(quán)利；擴(kuò)大行政管理體制改革范圍，為社區(qū)自治的發(fā)育提供可靠的體制環(huán)境。［25］⑺吸引社區(qū)精英、優(yōu)秀社會(huì)工作者加盟社區(qū)自治，提高社區(qū)自治組織的自我管理、自我服務(wù)能力；要樹立“自治為民”的意識，對社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)自治中所扮演的角色進(jìn)行重新定位。［26］

四、總體評述及研究展望

⒈總體評述。從總體上看，學(xué)術(shù)界關(guān)于我國城市社區(qū)民主自治的內(nèi)涵、定位及標(biāo)志、我國城市社區(qū)民主自治的理論基礎(chǔ)、面臨的困境及對策、研究方法等方面的研究是卓有成效的，其深化了對我國城市社區(qū)民主自治理論價(jià)值與實(shí)踐價(jià)值的認(rèn)識，為今后的研究奠定了深厚的基礎(chǔ)。但也應(yīng)該看到，已有的研究還存在不足。⑴從研究的視角看，多學(xué)科、多領(lǐng)域的綜合研究較少。城市社區(qū)民主自治問題是一個(gè)綜合性很強(qiáng)的課題，如果單純從某一學(xué)科入手，而不是綜合運(yùn)用系統(tǒng)科學(xué)的理論與方法，很可能導(dǎo)致研究成果的不全面。⑵從研究的內(nèi)容看，當(dāng)前，關(guān)于城市社區(qū)民主自治的研究，大體上可以分為兩個(gè)方面：一是“舶來研究”，即引入和運(yùn)用西方社區(qū)理論來研究我國城市社區(qū)發(fā)展問題。主要表現(xiàn)在社區(qū)概念的表述、社區(qū)發(fā)展理論的援引以及社區(qū)建設(shè)理想目標(biāo)的描述等方面，因此理論描述性探討居多，在理論深度上有待作出更深刻的分析。二是“本土研究”，即面向?qū)嵺`、面向社區(qū)建設(shè)中的實(shí)際問題，從解決問題的角度開展研究。這類研究大多觸及制度、體制層面，但也存在一些不足：在已有研究成果中較少看到將城市社區(qū)自治建設(shè)的宏觀目標(biāo)與微觀的社區(qū)管理體制、運(yùn)行機(jī)制充分地結(jié)合起來，具體說來就是透視城市社區(qū)自治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)整體轉(zhuǎn)型和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)在聯(lián)系，以及政府、社區(qū)和居民三者之間的互動(dòng)關(guān)系的論述不夠充分；在已有研究中側(cè)重提出抽象的對策及建議，而可操作的具體政策、措施、辦法相對有限；大多數(shù)研究都是以社區(qū)居委會(huì)的改革和發(fā)展為核心，忽視了對其他因素的研究；對西方社區(qū)民主自治建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)借鑒不足。⑶從研究的方法看，一是已有的研究重視經(jīng)驗(yàn)分析，但又往往停留在經(jīng)驗(yàn)的層面，從而造成對經(jīng)驗(yàn)描述多，對規(guī)律和共性的把握不足，因而不能很好地提升城市社區(qū)建設(shè)研究的理論價(jià)值和學(xué)術(shù)內(nèi)涵的局面。二是采用實(shí)證研究不足，大多采取個(gè)案研究，個(gè)案選取代表性不足，以特定區(qū)域?yàn)閷ο?，探討?shí)驗(yàn)區(qū)環(huán)境下的社區(qū)組織發(fā)展體制，由于地理環(huán)境的特殊性和實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)政策的傾向性，不可避免地影響了研究結(jié)果的普遍性和推廣性。

⒉需進(jìn)一步研究的問題。筆者認(rèn)為，關(guān)于城市社區(qū)民主自治的研究仍然存在著很大的空間。⑴從多視角對改革開放以來我國城市社區(qū)民主自治在各個(gè)歷史階段形成的理論進(jìn)行全面系統(tǒng)的總結(jié)與梳理，構(gòu)建符合中國國情的城市社區(qū)民主自治理論和方法論體系，形成中國特色的城市社區(qū)民主理論。⑵深入研究我國城市社區(qū)民主自治建設(shè)的瓶頸所在、影響因素及其機(jī)制機(jī)理關(guān)系，促進(jìn)城市社區(qū)民主基礎(chǔ)要件（基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)環(huán)境、人員結(jié)構(gòu)）與制度措施（體制機(jī)制、規(guī)章制度、運(yùn)作程序、方式方法）的雙重構(gòu)建，從而提供“兩手抓”的雙軌并行建設(shè)。既要考慮文化、經(jīng)濟(jì)等要素，又要考慮民主自治本身的措施，從而為我國城市社區(qū)民主自治建設(shè)提供有效的路徑選擇。⑶探索“政府——社區(qū)”、“社區(qū)——居民”的雙層運(yùn)行機(jī)制，為我國城市社區(qū)民主自治建設(shè)提供符合中國國情的指導(dǎo)性框架和建設(shè)性意見。堅(jiān)持中國特色的基層民主制度，不可能脫離黨和政府，在研究中，要防止陷入西方公民社會(huì)的誤區(qū)，處理好“政府和社區(qū)”、“社區(qū)和居民”的雙層關(guān)系。⑷加強(qiáng)我國城市社區(qū)民主化程度評估指標(biāo)體系研究。分析和研究國外城市社區(qū)評估的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國國情借鑒其城市民主化程度評估的目標(biāo)、原則，建立多元化的評估主體及系統(tǒng)分析理論指導(dǎo)下的運(yùn)作模型。構(gòu)建民主選舉、民主決策、民主管理及民主監(jiān)督四個(gè)一級指標(biāo)及相應(yīng)的二級指標(biāo)，運(yùn)用層次分析法確定指標(biāo)的權(quán)重，運(yùn)用模糊綜合評估法設(shè)計(jì)評估流程。⑸加強(qiáng)我國城市社區(qū)民主自治建設(shè)的法律制度研究。結(jié)合國外城市社區(qū)自治法律制度的經(jīng)驗(yàn)，力求完善我國城市自治法律制度體系。比如在社區(qū)自治過程中要用法律來規(guī)范社區(qū)參與，規(guī)定社區(qū)居民參與的方式、內(nèi)容、程序等并建立各種參與機(jī)制；在法律條文中規(guī)定政府對社區(qū)中介組織的培育以及中介組織的權(quán)利義務(wù)和承擔(dān)的法律責(zé)任等。⑹對城市社區(qū)民主自治的研究不能僅僅停留在純理論的層面上，要與社會(huì)實(shí)踐相結(jié)合。這不僅需要從一般的學(xué)理性上對城市社區(qū)民主自治作理論分析，還要結(jié)合具體的實(shí)踐環(huán)境作實(shí)證性的對策性研究，把學(xué)理性的理論研究與對策性的實(shí)證研究密切結(jié)合起來，以理論研究指導(dǎo)和規(guī)范實(shí)證研究，以實(shí)證研究檢驗(yàn)和支持理論研究，使二者相互配合，相得益彰。由此，基礎(chǔ)理論研究因奠基于雄厚的事實(shí)基礎(chǔ)上而更加符合科學(xué)性的要求，對策性的實(shí)證研究因融合了深度的理論分析而提升了研究層次和學(xué)術(shù)價(jià)值，從而在理論與實(shí)踐的緊密結(jié)合中全面深化我國城市社區(qū)民主自治研究。

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［21］王愛冬，曹陽.試論轉(zhuǎn)型期我國社區(qū)自治的路徑選擇［J］.長沙航空職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（04）.

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［23］馬仲良.城市社區(qū)自治是社會(huì)主義新型民主的生長點(diǎn)［J］.北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2001，（01）.

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（責(zé)任編輯：高 靜）

Literature Review on National Democratic Self－government of Urban Community in China

Wang Yongxiang，Li Jingping，Liu Xiaorong

In recent years，research on democratic self－government of urban community has rapidly become a hot topic in academic circles.A series of gratifying achievements have been made.In particular，the focus of the study continues to broaden，showing comprehensive，multi－level and broad features.However，there are still some deficiencies in many aspects.Through summarizing the status quo of academic study，this paper attempts to provide some inspiration for further promoting research on democratic self－government of urban community in China.

urban community；democratic self－government；summarization

D638

A

1007－8207（2012）02－0006－04

2011－10－30

王永香（1985—），女，重慶人，西安交通大學(xué)人文學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)樯鐓^(qū)管理；李景平（1958—），男，陜西人，西安交通大學(xué)人文學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樾姓芾?；劉曉蓉?973—），女，陜西人，西安交通大學(xué)人文學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓芾怼?/p>

本文系中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目 “新一代管理創(chuàng)新理論與方法研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：skzd11001。