倪 楠，徐德敏

（西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，西安 710122）

新中國(guó)食品安全法制建設(shè)的歷史演進(jìn)及其啟示

倪 楠，徐德敏

（西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，西安 710122）

回顧新中國(guó)建立60多年來(lái)食品安全法制建設(shè)的歷史進(jìn)程，我國(guó)食品安全立法共經(jīng)過(guò)了三個(gè)基本發(fā)展階段?？傮w看來(lái)，各階段的發(fā)展都有其時(shí)代特征和現(xiàn)實(shí)要求。為了更好地解決食品安全領(lǐng)域的突出問(wèn)題，保障公民身體健康和生命安全，我國(guó)現(xiàn)有食品安全立法應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，加強(qiáng)科學(xué)立法，增強(qiáng)食品安全的監(jiān)督效能、責(zé)任意識(shí)。

食品安全；單項(xiàng)規(guī)章；管理?xiàng)l例；法制建設(shè)

一、我國(guó)食品安全法制建設(shè)的歷史演進(jìn)

隨著我國(guó)食品工業(yè)的高速發(fā)展，人們物質(zhì)生活水平的不斷提高，我國(guó)已從溫飽型社會(huì)走向享受和發(fā)展型社會(huì)，人們開(kāi)始普遍關(guān)注食品安全問(wèn)題。進(jìn)入21世紀(jì)后隨著經(jīng)濟(jì)全球化和國(guó)際食品貿(mào)易的日益擴(kuò)大，危及人體健康、生命安全的重大食品安全事件屢屢發(fā)生，為了更好地解決食品安全領(lǐng)域的突出問(wèn)題，保障公眾身體健康和生命安全，我國(guó)開(kāi)始持續(xù)推動(dòng)食品安全領(lǐng)域的大量立法工作，不斷完善食品安全立法?；仡櫺轮袊?guó)建立60多年來(lái)我國(guó)食品安全法制建設(shè)的歷史進(jìn)程，大致可將其劃分為以下三個(gè)階段：

1.萌芽時(shí)期（1949—1963年）。這一階段，是新中國(guó)食品安全法制建設(shè)的萌芽時(shí)期，也是我國(guó)食品安全監(jiān)管工作的起步階段。這一時(shí)期新中國(guó)剛剛成立，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力和食品供應(yīng)都非常有限，當(dāng)時(shí)的社會(huì)生產(chǎn)力根本不足以解決全社會(huì)的溫飽問(wèn)題。同時(shí)在這一階段我國(guó)的立法理論、制度和技術(shù)，都處于非常落后的狀態(tài)，該階段立法的主要任務(wù)都集中于為建設(shè)新政權(quán)而提供基本的國(guó)家制度，因此食品安全方面的法制建設(shè)不是立法的重點(diǎn)。期間，國(guó)家對(duì)食品安全的監(jiān)管工作主要集中在國(guó)務(wù)院衛(wèi)生部和有關(guān)部門通過(guò)發(fā)布一些單項(xiàng)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)有關(guān)食品衛(wèi)生和食品中毒的突出問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督管理上。其可細(xì)分為兩個(gè)階段：（1）1949—1953年從新中國(guó)建國(guó)到政務(wù)院第一次機(jī)構(gòu)重組時(shí)期。當(dāng)時(shí)全國(guó)食品衛(wèi)生管理主要由衛(wèi)生部承擔(dān)。1950年中央政府為了應(yīng)對(duì)大量的食品衛(wèi)生和食品中毒事件在衛(wèi)生部下設(shè)了我國(guó)第一個(gè)食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)——藥品食品檢驗(yàn)所，開(kāi)始正式對(duì)食品進(jìn)行化驗(yàn)和制定食品標(biāo)準(zhǔn)。1953年衛(wèi)生部頒布了《關(guān)于統(tǒng)一調(diào)味粉含麩酸鈉標(biāo)準(zhǔn)的通知》和《清涼飲食物管理暫行辦法》，該《辦法》是我國(guó)建國(guó)后第一部食品衛(wèi)生規(guī)章，目的就是為了扭轉(zhuǎn)因冷飲不衛(wèi)生而引起的食物中毒和腸道疾病頻繁暴發(fā)的狀況。[1]同年經(jīng)國(guó)務(wù)院167次會(huì)議批準(zhǔn)在全國(guó)建立各省、市、自治區(qū)直到縣級(jí)的衛(wèi)生防疫站，開(kāi)展了食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗(yàn)和管理工作，至此衛(wèi)生防疫站作為我國(guó)地方食品衛(wèi)生主管部門被確立。同時(shí)輕工、商業(yè)等食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)部門和單位也建立了一些保證自身產(chǎn)品合格出廠銷售的食品衛(wèi)生檢驗(yàn)和管理機(jī)構(gòu)。由于從中央到地方食品衛(wèi)生管理部門的建立，衛(wèi)生部開(kāi)始通過(guò)部門規(guī)章對(duì)食品衛(wèi)生工作進(jìn)行管理，如1954年衛(wèi)生部下發(fā)了《關(guān)于食品中使用糖精含量的規(guī)定》、1957年又下發(fā)了《關(guān)于醬油中使用防腐劑問(wèn)題》。[2]（2）1954—1956年我國(guó)第二次政府機(jī)構(gòu)改革時(shí)期。該階段由于政府部門職責(zé)和業(yè)務(wù)范圍進(jìn)一步得到明確，1956年后衛(wèi)生部按照職權(quán)劃分開(kāi)始聯(lián)合相關(guān)部門管理涉及多部門分管的食品問(wèn)題。在食品安全法制建設(shè)的萌芽階段，當(dāng)時(shí)人們對(duì)現(xiàn)代意義上的食品安全還沒(méi)有明顯的需求，再加上計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國(guó)有企業(yè)并非以盈利為唯一目的，在政府的直接指揮和監(jiān)督下，食品假冒仿冒問(wèn)題十分少見(jiàn)，政府部門也只是對(duì)由食品衛(wèi)生問(wèn)題引發(fā)的疾病進(jìn)行管理。因此我國(guó)并沒(méi)形成對(duì)食品安全的監(jiān)管體系，對(duì)食品安全的監(jiān)督管理也比較簡(jiǎn)單。

2.發(fā)展時(shí)期（1964—1979年）。這是新中國(guó)食品安全法制建設(shè)的發(fā)展階段，與前一階段相比我國(guó)食品衛(wèi)生管理工作正在逐步走向正規(guī)化。這一階段也是我國(guó)食品安全管理工作邁向法制化的前期準(zhǔn)備階段，同時(shí)也是由萌芽階段的單向管理、單一渠道管理向全面管理、多渠道管理的過(guò)渡。這一時(shí)期我國(guó)食品供應(yīng)和糧食生產(chǎn)主要經(jīng)歷了1963—1965年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期、1966—1970年的十年“文革”時(shí)期和1976—1978年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)恢復(fù)階段。[3]

受萌芽階段和發(fā)展階段我國(guó)食品供應(yīng)的現(xiàn)實(shí)情況決定，前后兩個(gè)階段我國(guó)針對(duì)食品衛(wèi)生工作需要解決的問(wèn)題雖沒(méi)有實(shí)質(zhì)改變，都是集中在防止食物中毒和腸道傳染病上，但與其前一階段相比所表現(xiàn)出的立法層次、立法內(nèi)容卻發(fā)生了很大改變，主要集中在以下幾個(gè)方面：（1）由單項(xiàng)管理到全面管理。1964年國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了衛(wèi)生部、商業(yè)部等五部委發(fā)布的《食品衛(wèi)生管理試行條例》。該條例的發(fā)布標(biāo)志著我國(guó)食品衛(wèi)生管理進(jìn)入到了全面管理階段,其明確規(guī)定食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)包括生產(chǎn)、加工、采購(gòu)、貯存、運(yùn)輸、銷售等各環(huán)節(jié)，將監(jiān)管范圍、層次進(jìn)行了擴(kuò)大。[4]該《條例》初步確定了我國(guó)早期食品管理的主要內(nèi)容，對(duì)食品生產(chǎn)者經(jīng)營(yíng)者及主管單位的食品安全工作提出了明確要求，初步構(gòu)建了我國(guó)食品衛(wèi)生管理的模式，第一次確立了衛(wèi)生部在食品管理中的地位，明確了其管理職責(zé)及與相關(guān)各部門的關(guān)系。特別需要指出，該條例首次提出在我國(guó)要建立食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和確定懲罰責(zé)任和辦法，這標(biāo)志著食品衛(wèi)生管理從單項(xiàng)行政管理向法制化管理的邁進(jìn)。到1979年，國(guó)務(wù)院正式頒布了《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，同時(shí)衛(wèi)生部與全國(guó)工商行政管理局聯(lián)合頒發(fā)《農(nóng)村集市貿(mào)易食品衛(wèi)生管理試行辦法》。新條例是對(duì)1964年《食品衛(wèi)生管理試行條例》的補(bǔ)充和完善，表明我國(guó)在不斷加強(qiáng)食品衛(wèi)生法制化管理的力度。（2）各部委大量推出食品標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)方法。由于1964年《食品衛(wèi)生管理試行條例》明確指出衛(wèi)生部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要，逐步研究制定各種主要食品、食品原料、食品附加劑、食品包裝材料（包括容器）的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)（包括檢驗(yàn)方法），同時(shí)規(guī)定制訂食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)事先與有關(guān)主管部門協(xié)商一致。故衛(wèi)生部及相關(guān)部門大量推出食品標(biāo)準(zhǔn)和食品檢驗(yàn)方法，使得我國(guó)這一時(shí)期在食品衛(wèi)生管理方面有了相當(dāng)數(shù)量的依據(jù)，食品生產(chǎn)也有所遵循，這對(duì)提高食品衛(wèi)生質(zhì)量，保障人民身體健康起到了重要的作用。特別是1979年，國(guó)務(wù)院頒布了《標(biāo)準(zhǔn)化管理?xiàng)l例》，標(biāo)志著我國(guó)食品管理法制建設(shè)邁上了新臺(tái)階。

3.走向成熟時(shí)期（1981—2009年）。這一時(shí)期我國(guó)食品安全法制建設(shè)趨向成熟，主要表現(xiàn)為從《食品衛(wèi)生法（試行）》到《食品衛(wèi)生法》的頒布，再到對(duì)《食品衛(wèi)生法》的不斷修改和完善，最終制定《食品安全法》，總共經(jīng)歷了兩個(gè)不同的發(fā)展階段。

（1）1981—2001年食品衛(wèi)生法階段。該階段我國(guó)食品工業(yè)基本由過(guò)去的供不應(yīng)求、憑票供應(yīng),發(fā)展為供求狀況大致平衡。特別是20世紀(jì)90年代后,食品工業(yè)穩(wěn)定快速地增長(zhǎng)。伴隨著食品工業(yè)的高速發(fā)展，為了更有效地對(duì)食品問(wèn)題進(jìn)行管理，該階段成為我國(guó)最終確立食品監(jiān)管法制化的重要時(shí)期。這一階段的主要立法工作表現(xiàn)為：第一，大量食品衛(wèi)生及相關(guān)法律誕生。首先，1982年第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第25次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法（試行）》，標(biāo)志著我國(guó)食品衛(wèi)生管理全面步入法制化、規(guī)范化的軌道。這是在總結(jié)我國(guó)食品衛(wèi)生管理前兩階段工作經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上制定的一部比較完整的食品衛(wèi)生法律，作為國(guó)家頒布的正式法律，其以主動(dòng)防止食品污染和有害因素對(duì)人體的危害為目標(biāo)，規(guī)范了食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的制定，使食品執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)步入正規(guī)化，強(qiáng)化了法律責(zé)任，同時(shí)在附則中明確了與食品有關(guān)的相關(guān)概念。其次，到1995年《食品衛(wèi)生法》正式頒布，新中國(guó)誕生了第一部衛(wèi)生法律，從而形成了由食品衛(wèi)生法律、行政規(guī)章、地方性法規(guī)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)以及其他規(guī)范性文件有機(jī)聯(lián)系的食品衛(wèi)生法律制度體系。經(jīng)過(guò)13年的總結(jié)和積累，1995年頒布的《食品衛(wèi)生法》改變了執(zhí)法主體，理順了監(jiān)管體系，行政處罰規(guī)定更加明確具體，也加重了處罰力度，同時(shí)增加了對(duì)保健食品的規(guī)定。這一時(shí)期為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要國(guó)家還頒布了大量涉及食品安全的相關(guān)法律。第二，食品標(biāo)準(zhǔn)制定更加科學(xué)、規(guī)范。1980年國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)局組建食品添加劑標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)委員會(huì)。1981年衛(wèi)生部成立了我國(guó)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)委員會(huì)，同年食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)分委員會(huì)也相繼成立。繼《食品衛(wèi)生法（試行）》規(guī)范了衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的制定后，所有國(guó)家食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)逐步走上了法制管理的軌道。至1998年底我國(guó)已制定并頒布的食品衛(wèi)生國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)236項(xiàng)，和標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的檢驗(yàn)方法227項(xiàng)，合計(jì)463項(xiàng)，還包括行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)18項(xiàng)，其中食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)類別標(biāo)準(zhǔn)涵蓋面約占90%以上。[5]

（2）對(duì)《食品衛(wèi)生法》進(jìn)行修改階段。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國(guó)食品安全工作出現(xiàn)了新情況、新問(wèn)題。2009年第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》）完成了對(duì)《食品衛(wèi)生法》的修改。這一階段的主要立法工作包括：第一，全面修改《食品衛(wèi)生法》，將食品問(wèn)題上升到安全角度，擴(kuò)大其保護(hù)范圍，法律適用主體進(jìn)一步擴(kuò)大，監(jiān)管模式變被動(dòng)事后監(jiān)管為主動(dòng)全程監(jiān)管，統(tǒng)一食品安全標(biāo)準(zhǔn)，解決了此前食品標(biāo)準(zhǔn)太多太亂、重復(fù)交叉層次不清的問(wèn)題，同時(shí)首次建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。第二，健全相關(guān)管理機(jī)構(gòu)。1978年9月中央工商行政管理局重新恢復(fù)，改稱為中華人民共和國(guó)國(guó)家工商行政管理局。到2001年4月國(guó)家工商行政管理局升為國(guó)家工商行政管理總局，開(kāi)始對(duì)生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域的食品質(zhì)量進(jìn)行管理。1998年，國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局更名為國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，并開(kāi)始介入食品安全領(lǐng)域。同時(shí)國(guó)務(wù)院決定將原國(guó)家商檢局、原國(guó)家動(dòng)植物檢疫局，和國(guó)家衛(wèi)生檢疫局合并組成國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫局，統(tǒng)一管理全國(guó)進(jìn)出口食品工作。2001年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)將原國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局和國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫局合并，成立國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫局，至此我國(guó)食品安全的監(jiān)管部門按職能合并完成，我國(guó)食品安全監(jiān)管體系正式形成。[6]

二、我國(guó)食品安全法歷史演進(jìn)的啟示

綜上所述，新中國(guó)成立至今食品安全法共經(jīng)過(guò)了三個(gè)基本發(fā)展時(shí)期，每個(gè)時(shí)期的發(fā)展規(guī)劃都是根據(jù)時(shí)代的要求而制定的，旨在解決該階段表現(xiàn)出的食品安全突出問(wèn)題，而后經(jīng)過(guò)科學(xué)技術(shù)和食品工業(yè)的發(fā)展，食品安全法律制度表現(xiàn)出一定的滯后性，進(jìn)而食品安全法律制度進(jìn)入新一輪的完善過(guò)程，總體看來(lái)各階段的發(fā)展都符合當(dāng)時(shí)的時(shí)代要求。但進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著食品工業(yè)的迅猛發(fā)展，新產(chǎn)品的層出不窮，食品安全問(wèn)題已成為當(dāng)前在全球范圍內(nèi)受到高度重視的公共安全問(wèn)題。特別是我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，食品安全監(jiān)管形勢(shì)尤為嚴(yán)峻，食品安全事件頻發(fā)，因此對(duì)于食品安全法律制度的研究無(wú)疑是一個(gè)十分重要的方面?；厮菘偨Y(jié)我國(guó)60多年食品安全法制建設(shè)的歷程，我們認(rèn)為未來(lái)完善食品安全法制建設(shè)應(yīng)做好以下幾個(gè)方面工作：

1.不斷推出配套法律法規(guī)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國(guó)食品安全工作出現(xiàn)了新情況、新問(wèn)題：假冒劣質(zhì)、有毒有害食品大量充斥著市場(chǎng)；超量使用食品添加劑、濫用非食品用化學(xué)添加物；食品污染問(wèn)題復(fù)雜、危害嚴(yán)重；轉(zhuǎn)基因食品安全問(wèn)題日益顯現(xiàn)；食源性危害壓力日益增加，食品安全事件屢屢引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)食品安全的恐慌，給國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展造成巨大沖擊，也正因?yàn)槿绱藰O大地催生了我國(guó)食品安全法制建設(shè)的成熟與完善。[7]由于《食品安全法》在保護(hù)食品安全和廣大人民群眾身體健康過(guò)程中的重要作用，使得該法的實(shí)施和落實(shí)涉及到憲法、行政法、刑法、民商法、經(jīng)濟(jì)法等多個(gè)學(xué)科。但受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，食品安全監(jiān)管工作無(wú)論在什么監(jiān)管模式下都形成了由各部門分別管理的體制，因而出現(xiàn)了大量重復(fù)的行政法規(guī)、部門規(guī)章以及規(guī)范性文件。因此《食品安全法》應(yīng)進(jìn)一步規(guī)定由專門的部門統(tǒng)一整理和制定食品安全領(lǐng)域的法律法規(guī)，廢除已經(jīng)被淘汰的各種規(guī)章和規(guī)范性文件，使各個(gè)行政部門在進(jìn)行監(jiān)管時(shí)做到有法可依，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)相一致。同時(shí)針對(duì)食品安全領(lǐng)域分段監(jiān)管所必然出現(xiàn)的監(jiān)管縫隙，還應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)食品安全領(lǐng)域的配套法律法規(guī)建設(shè)，使現(xiàn)有的法律法規(guī)更科學(xué)、更協(xié)調(diào)，并不斷填補(bǔ)空白領(lǐng)域的法制建設(shè)，如有關(guān)對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊、對(duì)轉(zhuǎn)基因食品、對(duì)食品安全信息等各方面的配套法律法規(guī)。

2.不斷完善監(jiān)管主體的監(jiān)管能力?，F(xiàn)階段可以將參與我國(guó)食品安全監(jiān)督管理的主體分為國(guó)家監(jiān)管主體和社會(huì)監(jiān)管主體。食品安全監(jiān)督管理是關(guān)系到廣大百姓生活的頭等大事，單靠任何一個(gè)部門或任意一個(gè)主體監(jiān)管都不會(huì)起到徹底遏制食品安全事件的效果，因此應(yīng)發(fā)揮各主體全面監(jiān)管的作用，不斷完善監(jiān)管主體的監(jiān)管能力。（1）重新定位國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)。2012年2月國(guó)務(wù)院決定設(shè)立國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，作為國(guó)務(wù)院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但由于該綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，在省級(jí)和市級(jí)行政序列中沒(méi)有固定的編制，其協(xié)調(diào)職能往往成為政策上的一句空話，因此自成立以來(lái)該委員會(huì)一直存在著定位不清的問(wèn)題?，F(xiàn)階段應(yīng)重新定位國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，確立食品安全委員會(huì)在行政序列中的地位，賦予其行政職權(quán)，以解決自成立以來(lái)該委員會(huì)一直面對(duì)著的定位不清的問(wèn)題。[8]（2）統(tǒng)一監(jiān)管模式?！妒称钒踩ā奉C布后，分段監(jiān)管下形成了多頭管理、分散管理格局，監(jiān)管職能經(jīng)常出現(xiàn)重復(fù)或空白現(xiàn)象，這在一定程度上造成了行政資源的浪費(fèi)。因此應(yīng)改革分段監(jiān)管原則，將原先分段監(jiān)管為主、食品監(jiān)管為輔變?yōu)榻y(tǒng)一的監(jiān)管模式，設(shè)立統(tǒng)一的食品監(jiān)管處罰主體，以解決現(xiàn)階段監(jiān)管機(jī)構(gòu)過(guò)于龐雜，機(jī)構(gòu)之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制的突出問(wèn)題。（3）發(fā)揮食品行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管功能。從現(xiàn)今食品安全事件的處理過(guò)程來(lái)看，我國(guó)的食品行業(yè)協(xié)會(huì)的總體力量還很薄弱，自律監(jiān)管質(zhì)量還有待提高。行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)食品安全的管理能力不僅與理論上關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)自治機(jī)制所應(yīng)有的功能存在很大的背離，也與社會(huì)民眾對(duì)其的期望相差較遠(yuǎn)。因此應(yīng)充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的自律性監(jiān)管功能，加強(qiáng)有效監(jiān)管，賦予行業(yè)協(xié)會(huì)新的職能，建立行業(yè)通報(bào)平臺(tái)，維護(hù)整個(gè)行業(yè)形象，充分引導(dǎo)發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在企業(yè)間的協(xié)調(diào)機(jī)制。（4）加大社會(huì)監(jiān)管力度。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，社會(huì)監(jiān)管作為食品安全監(jiān)管主體的一部分，應(yīng)越來(lái)越多地承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，最終形成全社會(huì)共同監(jiān)督的新格局?！妒称钒踩ā窇?yīng)建立制度保障，使食品安全監(jiān)管部門為廣大社會(huì)參與監(jiān)督主體提供更加便捷的服務(wù)和更加規(guī)范的服務(wù)機(jī)制，使公眾、社會(huì)團(tuán)體、消費(fèi)者和媒體更加有意愿，更加便捷地參與到食品安全監(jiān)督上來(lái)。

3.不斷推動(dòng)監(jiān)督管理制度改革?，F(xiàn)階段我國(guó)食品安全監(jiān)督管理制度包括：食品安全風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品召回、食品安全事故應(yīng)急四大基本制度。食品安全監(jiān)督管理制度是食品安全監(jiān)督管理工作的基礎(chǔ)，其優(yōu)劣直接關(guān)系到食品安全執(zhí)法質(zhì)量的好壞，因此我們要不斷推進(jìn)各項(xiàng)監(jiān)督管理制度的改革。（1）食品安全風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)制度?！妒称钒踩ā分惺称钒踩L(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估制度的規(guī)定，標(biāo)志著我國(guó)食品安全監(jiān)管從經(jīng)驗(yàn)監(jiān)管向科學(xué)監(jiān)管、從傳統(tǒng)監(jiān)管向現(xiàn)代監(jiān)管逐步邁進(jìn)。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果作為制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)和政策的科學(xué)依據(jù)，其測(cè)試結(jié)果應(yīng)具有較高的準(zhǔn)確性，避免不確定性。為達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的準(zhǔn)確性，我們要不斷進(jìn)行食品安全領(lǐng)域的科技創(chuàng)新，不斷完善風(fēng)險(xiǎn)檢測(cè)程序，增加其公開(kāi)性和透明度，不斷加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估檢測(cè)水平。[9]（2）食品安全標(biāo)準(zhǔn)制度。長(zhǎng)久以來(lái)由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)一直表現(xiàn)出重疊和技術(shù)水平不高的特征。因此需要構(gòu)建統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)，在制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)不僅要考慮其是否能適應(yīng)食品生產(chǎn)技術(shù)發(fā)展的需要，還要參照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織及國(guó)外有關(guān)國(guó)家、區(qū)域組織已有的食品標(biāo)準(zhǔn)，盡可能和國(guó)際接軌，確保我國(guó)食品質(zhì)量安全法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和世界先進(jìn)的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)同步。[10]（3）食品召回制度，該制度起源于國(guó)外的缺陷產(chǎn)品召回制度，是隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和消費(fèi)者利益保護(hù)的加強(qiáng)逐漸發(fā)展起來(lái)的，它是現(xiàn)代市場(chǎng)法制進(jìn)步的重要標(biāo)志。我國(guó)在實(shí)行食品召回中，未來(lái)應(yīng)注意樹(shù)立企業(yè)自主召回的責(zé)任意識(shí)，并實(shí)行制度改革充分保障企業(yè)自主招回的積極性，同時(shí)應(yīng)完善政府強(qiáng)行召回的程序和填補(bǔ)找回過(guò)程中賠償制度的空白。[11]（4）食品安全事故應(yīng)急制度。不斷加強(qiáng)食品安全事故應(yīng)急體系建設(shè)，要建立各級(jí)政府、各級(jí)單位的食品應(yīng)急預(yù)案體系，做到預(yù)案完備詳實(shí)。同時(shí)要建立健全食品應(yīng)急管理組織體系，建立一支統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、相互協(xié)作、跨部門的應(yīng)急團(tuán)隊(duì)，真正做到資源共享、信息共享。

4.不斷加強(qiáng)食品安全法律責(zé)任體系建設(shè)。在食品安全問(wèn)題上，我國(guó)長(zhǎng)期存在著“違法成本過(guò)低，維權(quán)成本畸高”的問(wèn)題。正是由于這種問(wèn)題的長(zhǎng)期存在，致使《食品安全法》很難達(dá)到充分維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，促使食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的目的。特別是《食品安全法》第96條規(guī)定的10倍賠償制度，對(duì)于一般食品、低價(jià)食品或免費(fèi)食品的安全，所起到的懲罰和教育作用非常有限。因此我們應(yīng)不斷加大食品安全法律責(zé)任體系建設(shè)，充分發(fā)揮其作用，凈化食品市場(chǎng)，更好地保障廣大人民群眾身體健康。（1）在刑事領(lǐng)域要完善食品安全犯罪罪狀，將食品安全犯罪主體擴(kuò)大到生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者。要完善食品安全犯罪刑罰設(shè)置，要逐步提高食品安全犯罪的主刑，完善食品安全犯罪的罰金刑，增設(shè)食品安全犯罪的資格刑。[12]（2）在民事領(lǐng)域要賦予普通公民食品安全公益訴訟原告資格，賦予社會(huì)組織提起公益訴訟的資格，明確檢查機(jī)關(guān)提起公益訴訟的民事訴訟主體資格，建立對(duì)食品安全公益訴訟的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。[13](3）行政領(lǐng)域要嚴(yán)格準(zhǔn)入條件，嚴(yán)把準(zhǔn)入資格。不斷豐富監(jiān)管手段，加大監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)備建設(shè)，建立統(tǒng)一的實(shí)驗(yàn)室，避免出現(xiàn)質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、糧食、檢驗(yàn)檢疫等不同部門實(shí)驗(yàn)室重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，解決多個(gè)實(shí)驗(yàn)室開(kāi)展相同品種和項(xiàng)目的檢測(cè)工作，導(dǎo)致檢品來(lái)源不足，相當(dāng)部分檢驗(yàn)儀器和人員閑置的雙向矛盾。

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D922.290.4

A

1002-7408（2012）011-0103-03

陜西省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（12E024）及陜西省社科界2012年重大理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題研究項(xiàng)目（2012Z064）的研究成果。

倪楠 （1981-），男，山西孝義人，西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向：經(jīng)濟(jì)法；徐德敏（1941-），男，陜西長(zhǎng)安人，西北政法大學(xué)教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

[責(zé)任編輯：張亞茹]