張 宇

公民政策參與的理?yè)?jù)：一種基于民主理論的溯源

張 宇

當(dāng)代中國(guó)公民政策參與問(wèn)題研究

主持人：張 宇

公民政策參與已經(jīng)成為中國(guó)公共政策活動(dòng)中的一種必需和必然。為了使公民政策參與的行為、實(shí)踐路徑和制度設(shè)計(jì)建立在規(guī)范性的理論基礎(chǔ)上，尋求公民政策參與的理?yè)?jù)是非常必要的。關(guān)于參與的理論總是與民主理論的演進(jìn)伴生而行，從民主理論的發(fā)展中尋找關(guān)于參與思想的脈絡(luò)無(wú)疑能夠使公民政策參與行動(dòng)獲得穩(wěn)定的基石，同時(shí)為未來(lái)的公民政策行動(dòng)規(guī)范性設(shè)計(jì)和實(shí)踐路徑探索提供借鑒和指引。

公民政策參與;協(xié)調(diào)民主;直接民主;間接民主;公民參與

一、引言

公民政策參與 (Citizens’Policy Participation)主要指公民就公共政策議題通過(guò)不同途徑參與公共政策的整個(gè)過(guò)程，表達(dá)自己的政策偏好和政策建議，力圖影響公共政策并推動(dòng)公共利益的實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。自上世紀(jì)末開(kāi)始的新公民參與運(yùn)動(dòng)隨著全球化的浪潮席卷世界，公民能動(dòng)主義的觀念逐步加強(qiáng)，公眾在政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中不斷運(yùn)用憲法賦予的公民權(quán)力，努力采取各種行動(dòng)，促使自己的意見(jiàn)在未來(lái)能夠有計(jì)劃地被列入考慮〔1〕。公民政策參與是在新的時(shí)代背景下公共治理過(guò)程中無(wú)可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，理應(yīng)成為公共政策活動(dòng)中必要的程序構(gòu)成。積極的公民參與到公共政策的過(guò)程中總是能夠推動(dòng)政策產(chǎn)品更符合公眾的偏好，資源配置更趨向于公共利益，進(jìn)而使政策制定建立在全體社會(huì)公眾滿意的基礎(chǔ)上。此外，公民政策參與能夠增強(qiáng)公共政策活動(dòng)的合法性。在這樣一個(gè)時(shí)代里，如果沒(méi)有公眾的積極參與，政府很難使其行動(dòng)合法化〔2〕，“擁有合法性的行政國(guó)家必須要植根于積極的公民參與文化環(huán)境中”?！?〕因此，公民政策參與的必要性已經(jīng)成為一種共識(shí)，但是，如何在中國(guó)本土語(yǔ)境中使公民參與途徑選擇、范圍控制、約束性條件以及有效性方面達(dá)成耦合，需要進(jìn)一步思考并形成本土化的理論體系來(lái)指導(dǎo)公民參與的實(shí)踐。本文力圖在這些方面進(jìn)行一些思考，以探索中國(guó)式公民參與的理?yè)?jù)。

二、公民政策參與思想的緣起：直接與間接民主范式的參與觀

在民主理想的傳統(tǒng)中，參與是居于核心地位的?！?〕但不同的民主理論賦予參與的內(nèi)涵是不一樣的。公民政策參與強(qiáng)調(diào)每一個(gè)社會(huì)成員都需要表達(dá)自己的利益訴求和政策偏好，因此，其理?yè)?jù)可以追溯到古希臘時(shí)期的直接民主制。盡管古希臘人關(guān)于民主的假定和實(shí)踐與當(dāng)代的民主截然不同，沒(méi)有涉及現(xiàn)代民主概念中所蘊(yùn)含的個(gè)人權(quán)利，而僅將參與的權(quán)利賦予城邦中少數(shù)的成年公民，且僅就有關(guān)的問(wèn)題進(jìn)行直接投票，但是如果只看那些享受民主的人們的權(quán)力與特權(quán)，那么一切時(shí)代沒(méi)有一個(gè)國(guó)家的參與比它的程度更高〔6〕。他們的參與理想在梭倫、克里斯提尼和厄菲阿爾特等人的民主制度設(shè)計(jì)中是顯而易見(jiàn)的。而柏拉圖更是在《理想國(guó)》中指出，城邦的存在是為了表達(dá)和保證公民的利益。〔7〕這與現(xiàn)代民主社會(huì)中政策參與行為的正義性相契合，也為公民政策參與的程序設(shè)計(jì)提供了參考。

近代以降，盧梭和密爾、托克維爾等民主理論家認(rèn)為“參與”是公民實(shí)現(xiàn)自我和發(fā)展自我的良好途徑，政治參與本身就應(yīng)具有民主追求的目的，不能因?yàn)槊褚庠诶硇苑矫嬗兴啡本拖拗乒妳⑴c政治過(guò)程〔8〕。他們對(duì)人性及人之理性持有樂(lè)觀的看法，相信人可以根據(jù)自身的利益做出最佳的判斷，且人性可以通過(guò)教育和適當(dāng)?shù)恼闻c社會(huì)變遷得以改進(jìn)。其中，盧梭可以被視為公民政策參與方面最卓越的理論家。他所論述的參與直指對(duì)決策過(guò)程的直接參與，與古希臘的參與理念一脈相承。他認(rèn)為人們應(yīng)該由他們自己所創(chuàng)造的政治形勢(shì)的運(yùn)作邏輯來(lái)統(tǒng)治，“一旦公共服務(wù)不再成為公民的重要事情，并且公民寧愿掏自己的口袋而不愿本人親身來(lái)服務(wù)的時(shí)候，國(guó)家就已經(jīng)是瀕臨毀滅了”?！?〕同時(shí)強(qiáng)調(diào)參與能夠起到保護(hù)私人利益和確保好政府的雙重功效，提出了應(yīng)該將政府的合法性與“公意”緊密相連，“公意永遠(yuǎn)是正確的，而且永遠(yuǎn)以公共利益為依歸”。〔10〕在投票原則方面，他為多數(shù)原則設(shè)立了一個(gè)前提，即全體人民都積極地參與投票，并自由地表達(dá)公意，從而使人民成為真正的主權(quán)者，他認(rèn)為只有全體公民積極主動(dòng)地參與國(guó)家政治過(guò)程，才能產(chǎn)生公意?？梢?jiàn)，盧梭的理想制度旨在通過(guò)參與過(guò)程的作用推動(dòng)每個(gè)人的負(fù)責(zé)任的社會(huì)行動(dòng)和政治行動(dòng)，在這一過(guò)程中，個(gè)人會(huì)發(fā)現(xiàn)，如果要想得到其他人的合作，他就不得不考慮比他自己眼前的私人利益更為寬泛的事務(wù)，從而將個(gè)人利益與公共利益結(jié)合在一起。除此之外，盧梭承認(rèn)潛在的協(xié)會(huì)或團(tuán)體的存在，但他心目中更為青睞的是公民對(duì)決策過(guò)程的個(gè)體參與;如果實(shí)在不能避免團(tuán)體和協(xié)會(huì)的參與，則應(yīng)在數(shù)量上盡可能多地安排協(xié)會(huì)和團(tuán)體，從而使他們呈現(xiàn)出分權(quán)的態(tài)勢(shì)，以帶來(lái)結(jié)果上盡可能的平等。在他看來(lái)，參與不僅僅是一套民治制度安排中的保護(hù)性附屬物，而且是作為參與者的公民的一種心理效應(yīng)，公民彼此之間互相獨(dú)立和平等，不依賴其他人的觀點(diǎn)進(jìn)行投票?！?1〕此外，參與實(shí)踐能夠起到政治社會(huì)化的作用，培育出公民參與所需要的特定品質(zhì)和素養(yǎng)。

密爾將參與民主的理念從盧梭的成熟國(guó)家背景推進(jìn)了一個(gè)現(xiàn)代政治體系。他認(rèn)為以個(gè)人參與為基礎(chǔ)的民主只有在一定條件下才是可能的;如果這些條件不存在，那么代議制民主就是唯一的可能的形式〔12〕。代議制民主以選舉制度為基石，選派代表通過(guò)立法來(lái)進(jìn)行具備程序正義的政治決策，在一定程度上克服了直接民主的局限性，又不失民主的基本原則，還能夠促進(jìn)較好品質(zhì)的和較高層次的民族性格的發(fā)展?！凹热辉诿娣e和人口超過(guò)一個(gè)小市鎮(zhèn)的社會(huì)里除公共事務(wù)的某些極次要的部分外，所有人親自參加公共事務(wù)是不可能的，從而可以得出結(jié)論說(shuō)，一個(gè)完善政府的理想類型一定是代議制政府了?！薄?3〕密爾不贊成社會(huì)公眾的參與必須以理性為基礎(chǔ)的觀點(diǎn)，他認(rèn)為，公民們沒(méi)有必要進(jìn)行邏輯的和理性的計(jì)算，因?yàn)橐坏┤藗儏⑴c公共事務(wù)，他們就會(huì)被迫擴(kuò)展自己的視野而考慮公共利益，個(gè)人必須“看重不屬于他自己的利益，在遇到各種沖突的要求時(shí)，接受超越于他私人特殊性的另一個(gè)法則的引導(dǎo);在每一個(gè)環(huán)節(jié)，按照公共善的目標(biāo)運(yùn)用各種理性的原則和公理”?！?4〕他認(rèn)為教育和參與本身能夠推動(dòng)人們對(duì)公共利益的關(guān)注，只有在一個(gè)大眾的、參與制度背景下才看到了一種積極的、具有公共精神的性格得到培養(yǎng);同時(shí)將精英統(tǒng)治限定在對(duì)大多數(shù)人負(fù)責(zé)的層面上。顯然，密爾的“參與”的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵不同于盧梭的政治平等，而是主張參與活動(dòng)僅僅是通過(guò)討論同意或反對(duì)由君主任命的一個(gè)特別委員會(huì)提出的法案;〔15〕其目的也不是為了安排擴(kuò)大公民參與的方式，而在于為精英統(tǒng)治尋找一種合法性基礎(chǔ)、一種理想的政府形式。但是，代議制民主是一種有限的和間接的民主形式，它不是人民對(duì)國(guó)家公共政策的直接參與，因而局限性非常明顯，如多數(shù)原則隱患重重，可能存在“多數(shù)人的暴政”，從而將政體走向?qū)Ｖ?選舉制度的不同設(shè)計(jì)可能導(dǎo)致真正民意代理人無(wú)法脫穎而出，從而可能使公共利益發(fā)生偏離，導(dǎo)致社會(huì)對(duì)“主權(quán)在民”這一命題的疑惑，進(jìn)而影響公民政策參與的可能與效果。應(yīng)該說(shuō)，密爾的代議制政府理論只是一種調(diào)和型的產(chǎn)物，在打破了早期西方民主國(guó)家以精英統(tǒng)治為核心的格局的同時(shí)，仍試圖將大眾參與與精英統(tǒng)治相結(jié)合，這種思想與公民政策參與的真正民主命題相去甚遠(yuǎn)，缺少公民政策參與賴以生存的大眾根基，難以對(duì)今天的公民政策參與提供指導(dǎo)，因?yàn)橹挥袔椭鐣?huì)大眾尋找一種保護(hù)個(gè)人利益免遭國(guó)家侵害的機(jī)制或安排，才能使公民政策參與獲得理論和實(shí)踐上的正當(dāng)性。

18世紀(jì)的美國(guó)聯(lián)邦黨人在總結(jié)洛克、孟德斯鳩的分權(quán)制衡學(xué)說(shuō)的基礎(chǔ)上在民主實(shí)踐中建構(gòu)了三權(quán)分立的體系，推行憲政民主，托克維爾通過(guò)深度觀察，將民主作為一種社會(huì)意義進(jìn)行了詮釋，他將民主理解為社會(huì)的各個(gè)方面走向平等的趨勢(shì)的同義語(yǔ)?！?6〕托克維爾認(rèn)為每個(gè)人都是自己利益的最好看護(hù)者，因此對(duì)于涉及某些人利益的事務(wù)，應(yīng)當(dāng)允許和鼓勵(lì)這些人的參與，廣泛參與是他們的利益能夠得以有效增進(jìn)的保證。托克維爾認(rèn)為當(dāng)公民不僅關(guān)心自身的利益而且關(guān)于思考自身的利益時(shí)，公民的集體力量永遠(yuǎn)會(huì)比政府的權(quán)力創(chuàng)造出更大的社會(huì)福利。〔17〕我們可以看到民主理論家們彌補(bǔ)代議制民主中多數(shù)專制困境并推動(dòng)公民個(gè)體參與的可能的努力。

三、公民政策參與主體的論辯：全民參與、精英參與或多元參與

20世紀(jì)初期，關(guān)于公民政策參與的民主理論基本分化為共和主義和自由主義兩種取向。前者繼續(xù)主張公民直接參與到具體的公共事務(wù)和公共決策中，并幾乎變成了一種單純的理論思辨或假說(shuō)。查爾斯·梅里亞姆 (Charles Merriam)、杜威(John Dewey)、林德賽 (Lindsay)等人支持社會(huì)公眾廣泛參與的共和主義觀點(diǎn)。而自由主義倡導(dǎo)的是由經(jīng)選舉產(chǎn)生的“官員”在嚴(yán)格界定的地域內(nèi)行使權(quán)力以“代表”公民的利益或主張并堅(jiān)持“法治”，如李普賽特 (S.M.Lipset)、阿爾蒙德(Gabriel Abraham A lmond)、達(dá) 爾、施 密 特(W ihelm Schm idt)、韋伯 (Marks Weber)、拉斯韋爾 (Harlod D.Lasswell)、熊彼特 (Joseph Schumpeter)等。達(dá)爾認(rèn)為自由主義民主包含一系列有助于國(guó)家成功運(yùn)轉(zhuǎn)的規(guī)則和制度：一是以憲法的形式確定了對(duì)民選官員制定政府政策的控制;二是建立了在經(jīng)常的、公正和自由的選舉中選擇并和平更迭選舉官員的機(jī)制;三是在選舉中，每個(gè)成年人 (除精神病患者和罪犯外)都享有投票權(quán);四是競(jìng)選公職的權(quán)利;五是每個(gè)公民都擁有言論自由的充分權(quán)利，包括對(duì)政府行為及其社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的批評(píng);六是公民擁有建立和加入社團(tuán)的權(quán)利?！?8〕但其精英主義取向明顯，它把民主政治的重心從公民 (或人民)轉(zhuǎn)向了政治家，或者說(shuō)從公民參與轉(zhuǎn)向了選舉競(jìng)爭(zhēng)事實(shí)上。精英民主理論從本質(zhì)上來(lái)講與公民參與公共政策過(guò)程是背道而馳的。精英主義民主理論是民主進(jìn)程的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折，它把民主只看作是一種選擇政治精英的機(jī)制，雖然也重視公民通過(guò)選舉進(jìn)行參與，但精英主義論者所指的公民是經(jīng)過(guò)挑選的社會(huì)精英，他們懷疑社會(huì)公眾的政治參與能力這就在事實(shí)上造成了公民政策參與的代表性欠缺，難以體現(xiàn)每一個(gè)人的利益訴求都需得到保障的問(wèn)題，也會(huì)帶來(lái)多數(shù)人和少數(shù)人間利益取舍的悖論，因此是一種很淺表層的認(rèn)識(shí)，非常不全面，使公民政策參與失去了必要前提。

20世紀(jì)各種政治事件和利益集團(tuán)活躍的活動(dòng)導(dǎo)致了多元民主論的興起，其代表人物達(dá)爾期盼將直接民主和間接民主相結(jié)合的努力是增強(qiáng)公民政策參與的廣度和深度的具體表現(xiàn)。他運(yùn)用多元民主理論解釋西方民主運(yùn)行的實(shí)際情況，如“多重少數(shù)人的統(tǒng)治”、多元社會(huì)組織的功能以及民主與市場(chǎng)之間密不可分的關(guān)系，提出了有效控制社會(huì)的政治資源和所有組織的政治資源、經(jīng)濟(jì)民主化等完善西方民主制度的一些主張，并主張有效參與、平等投票和知情權(quán)充分等民主過(guò)程的標(biāo)準(zhǔn)。多元論者設(shè)想在一個(gè)民主社會(huì)的體系中存在多樣化的社會(huì)團(tuán)體，他們相互獨(dú)立并能夠有效參與公共政策過(guò)程。但是多元主義理論終究沒(méi)有超越代議制民主的范式和追求程序正義的局限性，只是將推動(dòng)了個(gè)人尋求團(tuán)體的庇護(hù)，還將國(guó)家權(quán)力分散化了，甚至主觀否認(rèn)國(guó)家主權(quán)，就連達(dá)爾自己在為多元民主辯護(hù)時(shí)也承認(rèn)了其局限在于使政治不平等固化、造成公民意識(shí)扭曲、影響公共決策的公正性、人民代表可能喪失對(duì)公共議事日程的控制力等方面〔19〕。這些因素可能造成公民政策參與的困境。但是，多元論者關(guān)于相互獨(dú)立的社會(huì)團(tuán)體作為政策參與主體的思想為解決民主社會(huì)中原子化的個(gè)體在政策參與過(guò)程中力量單薄且政策意見(jiàn)碎片化等問(wèn)題提供了參考路徑，并與公民社會(huì)的崛起相呼應(yīng)。

四、公民政策參與思想的復(fù)興：參與民主及強(qiáng)勢(shì)民主的理論架構(gòu)

參與民主理論不是什么新型的理論范式，而是對(duì)古典民主理論的一種復(fù)興。它的主要思想就是擴(kuò)大并實(shí)現(xiàn)參與以彌補(bǔ)代議制民主理論之缺陷。

1960年，阿諾德·考夫曼 (Arnold Calfman)首次提出“參與民主”的概念，隨即廣泛運(yùn)用于社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，但此時(shí)并沒(méi)有上升到政治生活和國(guó)家層面。1970年，卡羅爾·佩特曼的《參與和民主理論》的出版標(biāo)志著參與民主理論的正式出現(xiàn)。佩特曼在總結(jié)了盧梭、密爾和科爾的觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上提出：真正的民主應(yīng)該是所有的公民的直接的、充分參與公共事務(wù)的決策的民主，從政策議程的設(shè)定到政策的執(zhí)行，都應(yīng)該有公民的參與。只有在大眾普遍參與的氛圍中，才有可能實(shí)踐民主所欲實(shí)現(xiàn)的基本價(jià)值如負(fù)責(zé)、妥協(xié)、個(gè)體的自由發(fā)展、人類的平等。〔20〕她也沒(méi)有忽視參與的教育功能，認(rèn)為參與可以發(fā)展和培育出這種制度本身需要的品質(zhì)，參與的實(shí)踐是可以增強(qiáng)公民的參與能力的。而且，佩特曼沒(méi)有將公民參與僅僅看成一件宏觀層面上的事情，而是汲取了科爾參與理論中關(guān)于工作場(chǎng)所的參與的觀點(diǎn)，把公民參與公共事務(wù)管理的最恰當(dāng)?shù)膱?chǎng)域定位在與人們生活息息相關(guān)的社區(qū)或工作場(chǎng)所之中，而這里正是人們熟悉并感興趣的地方，能夠增加公民政策參與行為的發(fā)生。

佩特曼的參與民主理論一經(jīng)提出就在西方政治理論界產(chǎn)生了巨大的反響，許多學(xué)者在同期出版了一系列相關(guān)的成果，如諾曼·H.尼 (Norman H.Nie)和西德尼·伏巴 (Sidney Verba)合著的《政治參與》、蒲島由紀(jì)夫的《政治參與》以及奈斯比特的共同參與民主論等。這些理論成果對(duì)參與民主的概念、政治參與的方式和政治參與的作用等做出了不同程度、不同范圍的解釋。〔21〕在其他諸多的參與民主理論作家中，對(duì)我國(guó)公民政策參與研究有較強(qiáng)借鑒意義的有麥克弗森 (S.MacPherson)、哈貝馬斯和本杰明·巴伯(B.Barber)。麥克弗森的主要觀點(diǎn)是人們通過(guò)民主參與以最大限度地發(fā)展個(gè)人能力，“公民只有不斷直接參與社會(huì)和國(guó)家的管理，自由和個(gè)人發(fā)展才能充分實(shí)現(xiàn)”〔22〕;同時(shí)主張將競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度與可能實(shí)行直接民主的組織結(jié)合起來(lái)，并按照直接民主制的原則及程序使政黨民主化，從而使參與性民主獲得堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。哈貝馬斯以公共領(lǐng)域和社會(huì)交往行為為研究的切入點(diǎn)把社會(huì)公眾的民主訴求與自由主義憲政相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)公共領(lǐng)域中公民的自由商談。他認(rèn)為，凡涉及重大的公共政策，在政策實(shí)施之間都應(yīng)該經(jīng)過(guò)討論和爭(zhēng)辯，通過(guò)不同意見(jiàn)的對(duì)話，最終達(dá)成妥協(xié)和共識(shí);在公共意見(jiàn)的表達(dá)上，公眾是不可以被替代的，代議制民主僅適用于公職人員的選舉。在哈貝馬斯看來(lái)，公共決策的合法性來(lái)自于所有人的一致同意，雖然受到類形式主義的質(zhì)疑，但其程序民主的思想引導(dǎo)人們不僅關(guān)注決策行為的合法性，還關(guān)心元政策的合法性。當(dāng)然，哈貝馬斯關(guān)于“只要信息的流動(dòng)及對(duì)信息的處理不受阻礙，所有商議都可以得到合理的或公平的結(jié)果”這一假定命題是存在一定的問(wèn)題的，但這并不妨礙其思想為公民參與公共政策過(guò)程表達(dá)自己的意見(jiàn)和建議提供借鑒。

20世紀(jì)后期，本杰明·巴伯在審思各種民主理論的前提下將民主理論劃分為“強(qiáng)勢(shì)民主”與“弱勢(shì)民主”，并以強(qiáng)勢(shì)民主理論作為工具性的、代議制的和自由主義民主的一種相關(guān)的替代模式〔23〕?！皬?qiáng)勢(shì)民主”是現(xiàn)代形式的一種“參與民主”，對(duì)古典式的直接民主進(jìn)行了符合現(xiàn)代社會(huì)龐大規(guī)模的改良。巴伯認(rèn)為，根據(jù)純粹的民主原則，政治系統(tǒng)中的所有公民，應(yīng)該自我作主、自行治理所有公共事務(wù)，而不應(yīng)委托他人，方才符合“民主”旨意。強(qiáng)勢(shì)民主理論的基本預(yù)設(shè)是公民能夠做出有意義的自主選擇，它依賴于一種自治的公民共同體的理念，認(rèn)為使公民聯(lián)合起來(lái)的不是同質(zhì)的利益而是公民教育，使公民的共同目標(biāo)和互助行為成為可能的不是他們的利他主義和其他美好的性格，而是他們的公民態(tài)度和參與制度。它強(qiáng)調(diào)公民行動(dòng)為首要美德，包含參與、委托和服務(wù)，包括共同審議、共同決策和共同工作等特征?！耙环N強(qiáng)勢(shì)民主模式應(yīng)該促進(jìn)和造就強(qiáng)勁的公民資格和強(qiáng)有力的公民社會(huì)，它賦予公民更多、更好的參與自主管理的機(jī)會(huì)，可以促使政府組織從以自身為中心的決策項(xiàng)目安排專項(xiàng)尋求公民支持和授權(quán)公民管理的決策安排。同理，不斷拓展的公民參與機(jī)會(huì)，能夠保證政府的行動(dòng)鑲嵌于社會(huì)之中，而不是強(qiáng)加給社會(huì)和公民，這樣就能夠更好地發(fā)揮和強(qiáng)化社會(huì)的作用?！薄?4〕與其他民主理論相比，強(qiáng)勢(shì)民主理論更關(guān)注在操作層面將公眾組織起來(lái)，并通過(guò)一定的方式調(diào)節(jié)不同個(gè)體之間的差異。它努力地想要設(shè)計(jì)一系列能夠經(jīng)得起生存能力、實(shí)用性以及理論連貫性的考驗(yàn)的制度，如鄰里集會(huì)、全國(guó)性的公民創(chuàng)制權(quán)和公民復(fù)決程序、電子投票、抽簽輪值制度、票券制度等，使公民參與公共政策過(guò)程的討論、判斷和公共觀察成為可能，在一定程度上防止了由于代言人或代言機(jī)構(gòu)而造成的民意流失，使公民顯現(xiàn)出其政治人格參與政策過(guò)程。它呼喚公民社會(huì)發(fā)揮自我治理的功效，但也強(qiáng)調(diào)政府在制度設(shè)計(jì)上發(fā)揮的主導(dǎo)作用。雖然強(qiáng)勢(shì)民主理論的前提預(yù)設(shè)引發(fā)了學(xué)界的爭(zhēng)論，但強(qiáng)勢(shì)民主的理論和制度選擇強(qiáng)調(diào)公民群體廣泛而持續(xù)地參與討論是構(gòu)成現(xiàn)代民主社會(huì)必不可少的條件，也是公共政策民主化孜孜以求的目標(biāo)。

強(qiáng)勢(shì)民主理論與正在興起的協(xié)商民主理論一道給民主政治帶來(lái)了新的契機(jī)，以往公共政策制定過(guò)程中公民參與不足的困境也有了新的解決思路，社會(huì)公眾表達(dá)自己的政策意見(jiàn)和建議的途徑增加，民主的實(shí)踐意義超越了其象征意義。

五、公民政策參與路徑的現(xiàn)代指向：協(xié)商民主理論

20世紀(jì)后期，由自由和平等的公民通過(guò)公共協(xié)商進(jìn)行決策的協(xié)商民主的理念代表了民主理論的一個(gè)極為重要的發(fā)展?！?5〕這種新的民主理論范式主要致力于為公民提供公共對(duì)話和協(xié)商的可能，同樣可以追溯到古希臘的民主實(shí)踐，且超越了代議制民主的局限。協(xié)商民主意味著政治共同體中自由、平等的公民，通過(guò)參與政治過(guò)程、提出自身觀點(diǎn)并充分考慮其他人的偏好，根據(jù)條件修正自己的理由，實(shí)現(xiàn)偏好轉(zhuǎn)換，批判性地審視各種政策建議，從而賦予立法和決策以合法性?！?6〕。

1980年，畢賽特在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文中首次在學(xué)術(shù)意義上使用“協(xié)商民主”一詞，只是當(dāng)時(shí)他主要從最流行的參與民主的視角提出此概念，主張公民參與而反對(duì)精英理論，因而并沒(méi)有引起足夠的重視。真正賦予協(xié)商民主生命力的是伯納德·曼寧 (Bernard Manin)和喬舒亞·科恩 (Joshua Cohen)。曼寧的《論合法性與政治協(xié)商》和科恩的《協(xié)商與民主合法性》使協(xié)商民主理論引起了更多學(xué)者的關(guān)注〔27〕，到20世紀(jì)90年代后期，羅爾斯和哈貝馬斯也將自己視為協(xié)商民主論者，著力闡發(fā)了協(xié)商民主理論的要義，以推動(dòng)公民更多參與到公共政策活動(dòng)之中。由此，協(xié)商民主理論思潮日盛，且內(nèi)涵各有側(cè)重。

米勒 (David Miller)認(rèn)為，當(dāng)一種民主體制的決策是通過(guò)公開(kāi)討論——每個(gè)參與者能夠自由表達(dá)，同樣愿意傾聽(tīng)并考慮相反的觀點(diǎn)——做出的，那么這種民主體制就是協(xié)商的。因此，這種決策不僅反映了參與者先前的利益和觀點(diǎn)，而且還反映了他們?cè)谒伎几鞣接^點(diǎn)之后做出的判斷，以及應(yīng)該用來(lái)解決分歧的原則和程序。〔28〕瓦拉德斯 (Jorge M.Valadez)等人則認(rèn)為協(xié)商民主是一種民主治理形式，平等、自由的公民以公共利益為取向，在對(duì)話和討論中達(dá)成共識(shí)，通過(guò)公共協(xié)商制定政策，而公共協(xié)商正是政治共同體的成員參與公共討論和批判性地審視具有集體約束力的公共政策的過(guò)程?！?9〕埃爾斯特 (Jon Elster)認(rèn)為，協(xié)商民主是自由平等公民通過(guò)討論做出決策的過(guò)程，具有合法性的政治選擇必須是自由、平等、理性的行為人之間協(xié)商的產(chǎn)物。〔30〕博曼和雷吉?jiǎng)t宣稱：“協(xié)商民主是這樣一種觀念，即合法的立法來(lái)自公民的公共協(xié)商，它代表基于公民實(shí)踐推理的政治自治理想。”〔31〕而科恩的觀點(diǎn)是：協(xié)商民主是一種事務(wù)受其成員的公共協(xié)商所支配的團(tuán)體，這種團(tuán)體將民主本身看成是基本的政治理想，而不只是將其看成是能夠根據(jù)公正和平等價(jià)值來(lái)解釋的協(xié)商理想?！?2〕他認(rèn)為民主政治包括“集中關(guān)注共同的善的公共協(xié)商，要求公民之間存在某種形式的明顯平等，并以促進(jìn)形成關(guān)于共同的善的公共概念的形式塑造公民認(rèn)同和利益”〔33〕?？贫髅枥L了一個(gè)理想的協(xié)商程序，即通過(guò)在平等公民間進(jìn)行公共討論得以證明其正當(dāng)性，并反過(guò)來(lái)成為一種協(xié)商機(jī)制的模式。而哈貝馬斯提供的民主協(xié)商模式則是一種內(nèi)部相互分離、由憲法組合而成的政治體系中的核心結(jié)構(gòu)，其關(guān)于協(xié)商政治的雙軌模式主要指立法和司法活動(dòng)中正式?jīng)Q策領(lǐng)域的協(xié)商程序，與公共領(lǐng)域中形成意見(jiàn)的非正式程序相互補(bǔ)充。

學(xué)界從不同的角度研究協(xié)商民主理論，將其作為一種理性的決策形式、一種組織形態(tài)、或是一種治理形式，其共性主要在于其包容性、理性和合法性。首先，協(xié)商民主的觀點(diǎn)建立在自由主義和批判理論之上，他們不滿于代議制民主的安排，認(rèn)為代議制民主體制并沒(méi)有試圖改變社會(huì)和經(jīng)濟(jì)權(quán)力難以平等分配的現(xiàn)狀，使社會(huì)分層加劇;而公共決策的形似趨于僵化和碎片化，無(wú)法深層次解決公共問(wèn)題。其次，協(xié)商民主以公共協(xié)商為形式，而其基石則是自由、平等的公民。公共協(xié)商本身既是民主的目標(biāo)也是實(shí)現(xiàn)民主的途徑，協(xié)商的過(guò)程能夠起到公民教育和匯聚共同體力量的作用。再次，協(xié)商民主的理想通常要通過(guò)具備理性的公民來(lái)實(shí)現(xiàn)，這種理性必須符合公共性的條件，以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，在多元主義文化中達(dá)成對(duì)話者之間的認(rèn)知共識(shí)。然后，協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)對(duì)話而不是獨(dú)白。他們認(rèn)為如果充分滿足協(xié)商的條件，則決策更具合法性，更為公正和包容。最后，協(xié)商民主重新強(qiáng)調(diào)公民的公共責(zé)任，激發(fā)公民重新審思民主之本質(zhì)，鼓勵(lì)其參與到公共決策的過(guò)程改變公共事務(wù)的治理模式。雖然協(xié)商民主理論尚不完善，難以回答誰(shuí)是公民需要負(fù)責(zé)的統(tǒng)一的政治共同體，模糊了道德框架和認(rèn)知的差異，也忽視了需要進(jìn)行合作的不同團(tuán)體之間的不平等狀態(tài)，但是，這種將民主決策視為平等公民之間理性討論的結(jié)果的理論無(wú)疑為公民政策參與提供了一種全新的視角。

六、結(jié)語(yǔ)

在現(xiàn)代民主社會(huì)，一個(gè)好的公共政策要實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)需要以政策的民主性和科學(xué)性作為基礎(chǔ)，以最大多數(shù)人的滿意為歸屬，若無(wú)規(guī)范性的理論來(lái)指導(dǎo)政策實(shí)踐，則可能偏離公共政策對(duì)社會(huì)利益的均衡分配和公共利益的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)一個(gè)政策議題浮現(xiàn)，要厘清社會(huì)群體中到底誰(shuí)來(lái)參與，參與的度如何把握，公民對(duì)政策議程的影響力事實(shí)上以及理應(yīng)有多大，公共討論和對(duì)話的覆蓋面廣度如何，政策制定主體的回應(yīng)行為如何保證以及公共政策產(chǎn)品是否真的體現(xiàn)了公民的意見(jiàn)和偏好等問(wèn)題，僅僅依靠自為性的實(shí)踐來(lái)探索是難以保證公民政策參與的有效性的。因而，從民主理論的演進(jìn)中尋找支撐公民政策參與的充足理?yè)?jù)能夠?qū)ξ磥?lái)的公民政策參與的應(yīng)然選擇提供借鑒和指南，同時(shí)對(duì)我國(guó)學(xué)界多從中國(guó)鏡像審思公民政策參與的問(wèn)題和路徑進(jìn)行的研究不失為一種補(bǔ)充。在理?yè)?jù)充分的基礎(chǔ)上，未來(lái)的公民政策參與的研究應(yīng)致力于形成本土化的規(guī)范性理論，以合法的程序保障對(duì)結(jié)果正義的追求，進(jìn)而使中國(guó)的公民政策參與能夠真正起到提升公共政策民主性的作用，使社會(huì)公眾成為整個(gè)公共政策活動(dòng)不可或缺的環(huán)節(jié)，進(jìn)一步鞏固公共政策合法性基礎(chǔ)。

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〔主持人語(yǔ)〕“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理新格局是中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆四中全會(huì)、十七大報(bào)告以及2011年政府工作報(bào)告中逐步形成的一種共識(shí)。其中，公眾參與是公眾從微觀層面表達(dá)利益訴求，謀求公共利益實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而參與社會(huì)管理的有效途徑。為了通過(guò)社會(huì)管理切實(shí)改善民生，公眾參與應(yīng)主要體現(xiàn)為公眾圍繞與民生相關(guān)議題的政策問(wèn)題的參與，即“公民政策參與”。目前，學(xué)界對(duì)于公眾參與的研究者眾多，但聚焦于公民政策參與的研究主要集中在2007年以來(lái)，尤其以2010年以來(lái)比較突出，內(nèi)容主要包括西方理論研究的借鑒、比較視野的公民政策參與研究、網(wǎng)絡(luò)或社區(qū)等不同途徑研究、典型案例分析以及功能或障礙等因素分析等。但是處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)，無(wú)論從公民政策參與的能力培育、路徑設(shè)計(jì)和制度建構(gòu)等方面都存在一定的阻滯因素，影響了公民利益訴求的表達(dá)、表達(dá)后的訴求自下而上地傳遞、訴求在公共政策中的體現(xiàn)等。在此，我們首先在參與民主理論溯源中為公民政策參與提供充足的理?yè)?jù);其次以公民教育為切入點(diǎn)解決公民政策參與可能存在的能力困境，進(jìn)而推進(jìn)公共政策與民意的契合度;最后選擇人大代表的政策參與路徑的分析引領(lǐng)未來(lái)所有公民政策參與的操作性研究。我們的研究為拋磚引玉之研究，以供學(xué)界同仁探討，對(duì)于系統(tǒng)化的公民政策參與研究來(lái)講才是個(gè)起步，希望未來(lái)能夠?qū)⒐穹譃榘ㄈ舜蟠碓趦?nèi)的不同群體詳細(xì)研究其政策參與的有效性，并進(jìn)一步探索如何聚合公民多元化的利益訴求，如何使之體現(xiàn)于公共政策產(chǎn)品，切實(shí)改善民生，實(shí)現(xiàn)公共利益。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系研究”(11＆ZD070)

張宇，揚(yáng)州大學(xué)商學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，博士，南京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士后，江蘇揚(yáng)州 225127。

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1008-9187-(2012)06-0019-07

劉 明】