[廈門大學(xué) 廈門 361005]

環(huán)境規(guī)制中的公民參與

□墨紹山[廈門大學(xué) 廈門 361005]

公民參與環(huán)境規(guī)制是其表達環(huán)境利益的必備途徑，特別是在制衡傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)制工具理性缺陷、規(guī)制俘虜風(fēng)險以及重拾環(huán)境規(guī)制價值理性的進路中，公民參與對于建構(gòu)政府回應(yīng)性、開放性和公開透明性具有極為重要的民主行政價值和多元治理意義。而在實踐中，由于體制可參與性、公民理性參與能力和水平、政府網(wǎng)絡(luò)治理水平以及公民參與意愿缺陷使之陷入了公民可參與性及公民參與性困境，極大地制約了這一途徑的演進。完善公民參與制度中的激勵機制設(shè)計，并基于我國基層自治組織分布特性，舍棄泛公民社會及社群主義意義上的相對虛無，構(gòu)建有限范圍的利益相關(guān)者比較真實參與路徑成為了具有特定可操作性的公民參與機制選擇。

環(huán)境規(guī)制；公民參與；機制改進

一、環(huán)境規(guī)制及其困境

不論是在科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、和諧發(fā)展乃至國際話語中的綠色發(fā)展（Green development）等各種發(fā)展語境，保護生態(tài)及管制和監(jiān)督環(huán)境污染（Regulatory and monitoring of pollution）都是公共治理的題中應(yīng)有之義。特別是自上世紀(jì)中后期，隨著全球工業(yè)化進程的快速推進（特別是在第三世界國家），全球變暖（Global warming）①、臭氧空洞（Ozone depletion）②、水體污染、土地破壞以及核污染、重金屬環(huán)境污染等現(xiàn)象日益嚴(yán)重，環(huán)境規(guī)制成為了全球治理（Global governance）中最為重大議題之一③。我國是環(huán)境污染較為嚴(yán)重的國家之一，在過去的30多年中，改革開放帶來了經(jīng)濟社會巨大發(fā)展的同時，也產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。為此，我國于上世紀(jì)后期開始建立健全相關(guān)制度：一是完善環(huán)境法制，出臺《中華人民共和國環(huán)境保護法》（1989年12月26日中華人民共和國主席令第22號發(fā)布）、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（2002年10月28日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過）等環(huán)保法律法規(guī)；二是建立健全環(huán)境治理機構(gòu)，“2010年，全國環(huán)保系統(tǒng)機構(gòu)總數(shù)12849個。其中，國家級機構(gòu)43個，省級機構(gòu)371個，地市級環(huán)保機構(gòu)1937個，縣級環(huán)保機構(gòu)8606個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)1892個。各級環(huán)保行政機構(gòu)3175個，各級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)3060個，各級環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)2587個”，特別是借鑒發(fā)達國家的作法引入了環(huán)境影響評估（Environmental Impact Assessment, EIA）技術(shù)，成立專職的環(huán)境影響評價司負責(zé)環(huán)境測評，“2010年，建設(shè)項目環(huán)境影響評價執(zhí)行率99.9%。審批環(huán)境影響評價的項目39.02萬個，其中，編制環(huán)境影響報告書、填報環(huán)境影響報告表和填報環(huán)境影響登記表的分別占6.1%、43.5%和50.3%。申報環(huán)境影響評價項目的環(huán)保投資7779.4億元，占申請環(huán)境影響評價項目投資總額的3.0%”；三是研發(fā)環(huán)境保護技術(shù)，“2010年，全國各地共完成課題研究1133項，課題研究總經(jīng)費達4.5億元，比上年減少48.0%；56項課題研究榮獲省部級以上科學(xué)技術(shù)獎勵。其中，有1項獲得國家級獎勵”；四是建立健全環(huán)境監(jiān)測制度，“2010年，全國環(huán)境空氣監(jiān)測點位4468個，酸雨監(jiān)測點位1612個，沙塵暴監(jiān)測點位數(shù)117個，地表水水質(zhì)監(jiān)測斷面11349個，近岸海域監(jiān)測點位836個，開展污染源監(jiān)督性監(jiān)測的重點企業(yè)48024個”；以及建立健全自然生態(tài)保護制度等④?？傮w而言，我國在環(huán)境規(guī)制方面作出了巨大努力，取得了顯著成效。

但是，由于體制機制的不健全，各類嚴(yán)重的環(huán)境污染事件卻依然時有發(fā)生。特別是近年，隨著工業(yè)化步伐的進一步加快，環(huán)境污染事件在下降的總體趨勢中呈現(xiàn)出進展困難，難以繼續(xù)深化的趨勢，每年由此造成的經(jīng)濟損失達到了一個極為龐大的數(shù)額。

表1 2005～2010年環(huán)境突發(fā)事件數(shù)

可以看出，2005年的環(huán)境突發(fā)事件數(shù)達到了驚人的1406次，2006、2007年由于控制得當(dāng)，出現(xiàn)了大幅下降，2008、2009、2010年卻再也難以在2006和2007年的基礎(chǔ)上出現(xiàn)大的突破。而帶來的經(jīng)濟損失2005年在未計入松花江污染事故的情況下達到了10515.0萬元，2006、2008年皆突破了億元大關(guān)，2009年居然達到了43354.4萬元，幾乎相當(dāng)于一個西部縣一財年的收入⑥。

而與公民參與相關(guān)的是，據(jù)中國社會科學(xué)院統(tǒng)計，單2009年一年內(nèi)我國就發(fā)生了6起較大的、因環(huán)保問題引起的公民群體性事件，而在過去十年中，同規(guī)模的環(huán)保問題群體性事件僅為10起⑦。另外還有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)“因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件以年均29%的速度遞增，已成為引發(fā)社會矛盾，影響經(jīng)濟，制約社會，涉及政治的重大問題”[1]。而在公民參與成本更為低廉的環(huán)境信訪方面，總量達到了一個極為龐大的地步，并呈現(xiàn)出了穩(wěn)步增加的趨勢。

表2 2001～2010年全國環(huán)保系統(tǒng)接待信訪數(shù)⑧

這些數(shù)據(jù)和事實說明，我們的環(huán)境規(guī)制制度仍面臨著巨大的挑戰(zhàn)和困境，“不斷發(fā)生的環(huán)境群體性事件說明了地方政府傳統(tǒng)的環(huán)境管理模式需要創(chuàng)新?！盵2]

但是，公民參與是否就可以天然的起到促進環(huán)境規(guī)制、減少環(huán)境污染的作用呢？事實證明，環(huán)境規(guī)制公民參與在具有極大應(yīng)然性的同時，也面臨著巨大的操作化困境。

二、環(huán)境規(guī)制公民參與的意義

公民參與（Civic Engagement）在政治發(fā)展史的經(jīng)典敘事里面，它是政治利益表達和聚集的核心環(huán)節(jié)，是政治合法性的基礎(chǔ)。在近現(xiàn)代，隨著價值理性地位的日漸回歸及民主行政范式的興起和治理話語的發(fā)軔，公民參與同時也成為了政府行政合法性的根本來源。而在新公共行政、新公共管理和治理改革中，公民參與同時具有了構(gòu)建具有多元化、回應(yīng)性乃至績效行政的價值關(guān)照和意義，因此被現(xiàn)代民主國家政府所普遍重視。

（一）環(huán)境利益表達及其政府合法性

公共行政實踐對公民參與的重視，源于政治領(lǐng)域強調(diào)自由、平等、民主等政治核心價值的歷史傳統(tǒng)價值在其中的回歸和加強政府合法性的需要。在政治生活領(lǐng)域，公民參與往往被作為自由、平等特別是民主的核心標(biāo)志。因此，在19世紀(jì)以托克維爾（Alexis de Tocqueville）等人為首的古典自由主義話語里，公民參與被作為民主的實踐范式進行論述。而在20世紀(jì)的政治學(xué)者阿爾蒙德（Gabriel Almond）、維巴（Sidney Verba）等人的政治系統(tǒng)和過程里面，公民參與則具有了更具操作性的實證功利和哲學(xué)意蘊，成為了利益表達和聚集、民主秩序以及政治文化的關(guān)鍵且核心的部分。

因此，隨著上世紀(jì)中后期新公共行政運動和上世紀(jì)末新公共管理運動、新公共服務(wù)運動，以及以多中心、網(wǎng)絡(luò)化為核心特征的治理革命的興起和對傳統(tǒng)政治行政二分官僚管理范式的不斷反思，公民參與成為了傳統(tǒng)官僚制行政向混合制行政、民主制行政發(fā)展演化時所具有的核心元素，以及映射現(xiàn)代公共行政回應(yīng)性、多元性以及平等合作、民主共治理念的實質(zhì)和具體的物象，成為了量度政府公共行政合理性和合法性的特定符號。弗雷德里克森在其闡述現(xiàn)代公共行政精神時重點指出，“公共管理者（筆者注：指美國政府）有責(zé)任構(gòu)建組織與公共間的良好關(guān)系，為了組織也為了公眾，促進公共利益這一不斷變化著的觀念的發(fā)展，選舉、立法機關(guān)決議、公共政策的執(zhí)行、法院的判決以及公共官員與公眾之間的各種相互作用方式，這些都應(yīng)該表達公共偏好。我們必須培育和保護這些互動的方式，盡可能地實現(xiàn)創(chuàng)造公共、了解公共的意愿，弘揚公共行政的精神”[3]，“相比較而言，當(dāng)代公共行政則主張小政府，更直接的公民參與”[3]。文森特·奧斯特羅姆認(rèn)為當(dāng)代治理即是一種“包括了參與公共活動的各種類型的組織和機構(gòu)”[4]的行政范式，他說“人們也使用治理一詞說明當(dāng)代的多元主義和超多元主義”[4]。因此，在現(xiàn)代公共行政話語中，公民參與不僅延續(xù)了傳統(tǒng)的政治合法性意義，且同時成為了體現(xiàn)現(xiàn)代公共行政公共性、回應(yīng)性以及合法性的核心標(biāo)志。

在世界各國的環(huán)境規(guī)制實踐中，特別是歐美諸國對公民參與和利益表達給予了極大的重視，在環(huán)境立法乃至環(huán)境行政決策上都有正式制度和機制保障，公民參與成為了環(huán)境規(guī)制體系最為核心的內(nèi)容和環(huán)節(jié)之一。完善的信息公開與自由獲取制度、公益訴訟制度、公眾參與決策制度等制度安排，使公民可以便利地通過成立或參與NGO、參與咨詢委員會、參加聽證會、座談會等公民會議、提起環(huán)境訴訟等方式，表達自己的環(huán)境利益訴求[2]。

（二）環(huán)境規(guī)制的工具理性、制約失衡困境與公民參與的現(xiàn)實意義

忽視公平價值，片面強調(diào)效率的工具理性（Instrumental rationality）和技術(shù)理性（Technical rationality）被認(rèn)為是現(xiàn)代公共行政管理的一大特征和缺陷，以及當(dāng)代公共行政危機的來源[5]，公民參與成為了體現(xiàn)政府價值理性的客觀需求。特別是隨著上世紀(jì)后期治理話語的興起，公民參與、公私合作和網(wǎng)絡(luò)協(xié)同共治成為了公共行政中最為主流的改革趨勢之一。學(xué)者們紛紛提出了民主制行政、公民社會、治理與“善治”等新路徑，以此作為重拾公共行政價值理性的路徑。

環(huán)境規(guī)制的根據(jù)理性缺陷由于特定的利益性、技術(shù)性、專業(yè)性以及“政府被企業(yè)俘虜”可能性的存在而顯現(xiàn)得尤為突出，斯蒂格勒（Stigler, G.J.）甚至認(rèn)為規(guī)制本身就是政府被企業(yè)俘虜（Regulatory Capture）的結(jié)果[6]。因此如果規(guī)制俘虜?shù)膯栴}無法解決，那不論是傳統(tǒng)的環(huán)境規(guī)制工具：禁止、限制和基準(zhǔn)制定、資格限制、信息披露或標(biāo)準(zhǔn)制定等[7]，還是新規(guī)制經(jīng)濟學(xué)學(xué)者基于可競爭市場（Contestable Market）提出的激勵性規(guī)制（Incentive Regulation）、稅收和排污權(quán)交易（Emission Taxes and Emissions Trading）等何種技術(shù)上高度緊密的環(huán)境規(guī)制工具[8]，都將無法走出失去工具理性困境——“在工具理性的邏輯里，人們無法打破永無休止的手段——目的鏈而在個人生活及其意義的更廣闊背景下質(zhì)疑目標(biāo)本身的有效性”[5]。這一問題在我國“經(jīng)濟中心”主義和GDP主義盛行的時代有著較為具體的體現(xiàn)，地方政府出于地方經(jīng)濟發(fā)展的利益驅(qū)動往往會在環(huán)境規(guī)制上為企業(yè)開綠燈，在一些特殊的情景下甚至有政府官員持有企業(yè)股份。

如何規(guī)制“規(guī)制者”被提上了議程，公民參與制衡和政治權(quán)力制衡被同時作為一種路徑選擇開始出現(xiàn)在規(guī)制領(lǐng)域，植草益于上世紀(jì)90年代提出加大公民監(jiān)督的“規(guī)制規(guī)制者”（Regulation of the regulator）改進建議[7]。穆雷·霍恩也以委托-代理關(guān)系（Principal-agent）的角度提出立法機構(gòu)通過保障私人參與權(quán)等制度工具來對政府規(guī)制機構(gòu)進行監(jiān)督控制。而在實踐層面，環(huán)境規(guī)制更是因其巨大的個體危害性而往往被強制性地將公民參與作為了環(huán)境影響評估環(huán)節(jié)不可或缺的關(guān)鍵部分。在歐美諸國的環(huán)境規(guī)制中，更是有發(fā)達的環(huán)境NGO、環(huán)境咨詢委員會等專業(yè)組織參與政府治理，而在公民參與平臺上更是有聽證會、座談會等途徑可供選擇，在個人環(huán)境權(quán)利受到侵犯的時候甚至還可求助于發(fā)達的環(huán)境訴訟制度。

（三）我國環(huán)境規(guī)制公民參與

在制度安排上，我國已經(jīng)初步建立了公民參與環(huán)境規(guī)制的制度設(shè)計?！吨腥A人民共和國環(huán)境影響評價法》（2002年10月28日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過）第五條規(guī)定“國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價”，第二十一條規(guī)定“除國家規(guī)定需要保密的情形外，對環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見”⑨。中華人民共和國環(huán)境保護部《環(huán)境行政復(fù)議辦法》（2008年11月21日環(huán)境保護部2008年第二次部務(wù)會議通過）第二條規(guī)定“公民、法人或者其他組織認(rèn)為地方環(huán)境保護行政主管部門的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以向該部門的本級人民政府申請行政復(fù)議，也可以向上一級環(huán)境保護行政主管部門申請行政復(fù)議。認(rèn)為國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，向國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門提起行政復(fù)議”⑩。中華人民共和國環(huán)境保護部《環(huán)保舉報熱線工作管理辦法》（環(huán)境保護部2010年第二次部務(wù)會議于2010年11月5日審議通過）第十九條規(guī)定“各級環(huán)境保護主管部門應(yīng)當(dāng)通過電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體宣傳環(huán)保舉報熱線，提高公眾的參與意識和監(jiān)督意識”??！董h(huán)境信息公開辦法（試行）》(2007年2月8日經(jīng)國家環(huán)境保護總局2007年第一次局務(wù)會議通過)第五條規(guī)定“公民、法人和其他組織可以向環(huán)保部門申請獲取政府環(huán)境信息”?。《環(huán)境信訪辦法》第三條規(guī)定“各級環(huán)境保護行政主管部門應(yīng)當(dāng)暢通信訪渠道，認(rèn)真傾聽人民群眾的建議、意見和要求，為信訪人采用本辦法規(guī)定的形式反映情況，提出建議、意見或者投訴請求提供便利條件”?。

可以看出，在制度層面，我國已經(jīng)有了較為系統(tǒng)的公民參與制度設(shè)計，但是，不斷發(fā)生的環(huán)境污染事件以及眾多的環(huán)境群體抗?fàn)幨录终f明，我們的公民參與制度和機制仍然存在著較大的缺陷。

三、環(huán)境規(guī)制公民參與的困境

公民參與在實踐中曾一度充滿矛盾和悖論?？陀^上看，政府和公民都不是唯一和完美的公共治理選擇，政府和公民不一定誰就比誰更為理性或者更不理性，換言之，“行使政府專有權(quán)的人與其同胞公民一樣，前者不見得比后者更可能腐敗或者更不可能腐敗”[4]。政府行政需要公民參與加以制衡的同時，公民參與治理也同樣需要制衡機制加以制約、彌補和糾正。學(xué)者們早就意識到了這一點，“對于行善是必要的權(quán)力，即政治權(quán)威的行使，會被某些人所簽用，他們抓住機會，利用這樣的權(quán)力來謀求私利，損害他人，除非政治權(quán)威是分立的，不同的權(quán)威組織得可以相互制約和控制”[4]。

公民參與既是公共管理政治合法性的基礎(chǔ)，同時兼具促進政府治理的現(xiàn)實意義，理應(yīng)在行政實踐中得到關(guān)注。因此，公民參與一度成為了公共行政治理與善治及民主行政的核心標(biāo)識，對世界各國的行政發(fā)展與改革而言，公民參與的公共治理基本上已經(jīng)成為了現(xiàn)代公共行政的根本特征。但是，公民參與治理在實踐中存在的諸多挑戰(zhàn)和困境，往往使公民參與異化為了一種獲取合法性的政治工具，而不再具有真實層面的功利。特別是在我國的環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域，公民參與可以說是舉步維艱、乏善可陳，環(huán)境影響評價中的民意調(diào)查和公民參與往往流于形式，信訪、舉報甚至公民請愿等群體抗?fàn)幨絽⑴c也往往不盡有效，環(huán)境訴訟更是沒有完善的制度保障。簡言之，公民參與環(huán)境治理的真實實現(xiàn)面臨著巨大的困境。從理論層面看，公民參與的局限來自于以下四個層面的不確定性風(fēng)險：

其一是可參與性的不確定性，即無論何種政府，規(guī)則和機制由政府既定，而信息總是偏在于政府一方，與高度組織化的行政官僚機構(gòu)相比，公民則通常是無組織化和無效率的，也即是說公民參與往往是在一種逆向選擇的情境中利益表達，在此意義上，公民參與往往只是一種被精心誘致的行為過程，因此，參與意義如何保證直接影響到了可參與性是否能得到最大化的保障的問題；

其二是公民的理性參與能力和水平的不確定性，即作為非專業(yè)的政治表達個體，公民在治理上具有極大的非專業(yè)性，兼之道德風(fēng)險、機會主義和有限理性風(fēng)險的存在，個體理性常常導(dǎo)致集體無理性；

其三是政府網(wǎng)絡(luò)治理水平的不確定性，在多數(shù)國家，治理還是一個較為新興的事物，傳統(tǒng)官員在官僚制下有完全的能力勝任其職務(wù)，而在治理范式下，分權(quán)、合作、自主治理等，對政府官員的治理能力提出了更高的要求，特別是對政府官員協(xié)同的治理目標(biāo)的構(gòu)建能力、治理網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建能力、溝通協(xié)調(diào)能力等能力提出了更高的要求，在此話語下，制度慣性的克服以及新治理范式的適應(yīng)都有極大的不確定性，難以確保治理語境下的公民參與平臺（Platform）能得到有效建構(gòu)；

其四是公民參與意愿的不確定性，即理性的公民往往不愿意支付參與成本，關(guān)注公共選擇的學(xué)者們（如前布坎南等人）早就發(fā)現(xiàn)公民對非直接相關(guān)的公共利益的冷漠和選擇判斷上往往較為短視，無法形成有效的公民參與?！芭c私人或個人化選擇中的行為相比，集體選擇中的個人行為所反映的時間視野更為短淺”[9]，因此，“現(xiàn)代政治中的短視所導(dǎo)致的結(jié)果可能是‘帕累托最劣’”[9]，所以，現(xiàn)代民主政治往往導(dǎo)致“政治過程中所形成的社會貼現(xiàn)率要高于競爭性市場之運作形成的貼現(xiàn)率”[9]。

可參與性、公民理性參與能力和水平、政府網(wǎng)絡(luò)治理水平以及公民參與意愿缺陷，成為了制約公民參與的四大瓶頸，它們構(gòu)成了制約公民參與的公民可參與性和公民參與性缺陷。公民可參與性可以通過政府自身的開放性改革加以實現(xiàn)，而公民的參與性則似乎成為了一個無解的難題。

在環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域，公民的參與性、參與能力和水平更是受到了極大的限制。植草益在選擇規(guī)制政府路徑且訴諸于公民參與的同時，就發(fā)現(xiàn)規(guī)制治理中的公民在客觀上其實很難實現(xiàn)有效的參與和監(jiān)督[7]。因此，在環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域，“政府”制約“政府”在客觀上的不可能性和“公民實質(zhì)參與”的缺乏成為了公民制約政府、防止規(guī)制俘虜及協(xié)同政府合作治理環(huán)境的一大瓶頸。如何克服泛公民參與中層面參與性的缺失成為了環(huán)境規(guī)制公民參與問題中最為關(guān)鍵、實質(zhì)和核心的問題[10]。

四、環(huán)境規(guī)制公民參與的機制改進

在政府開放性和回應(yīng)性日趨增強、公民參與制度日益推進的大背景下，公民的參與性缺陷問題是導(dǎo)致公民參與困境的根本原因。一方面是現(xiàn)代市場經(jīng)濟對人的異化較為嚴(yán)重，另一方面是群體社會關(guān)聯(lián)的日趨削弱和政治冷漠，使“有社會責(zé)任感的公民”（Good Corporate Citizen）泛在出現(xiàn)了普遍的缺失，弗雷德里克森在闡述公共行政公共理論的構(gòu)成要件時即指出“公共行政的公共的第二個要件是，這種理論必須建立在得到強化了的公民精神的理念的基礎(chǔ)上；……，人們把這種理論一直稱為‘品德崇高的公民’理論。人們認(rèn)為，一個好政府必須有一群它所代表的好公民”。“首先，公民要能夠理解立國的重要文件，能夠‘實踐道德的哲學(xué)’，即能夠?qū)δ切┐龠M公民一邊利益和特殊利益的公共政策，以及和憲法相一致的公共政策進行判斷。公民應(yīng)該過著這樣一種生活，即做出哲學(xué)的判斷是其生活的重要組成部分”[3]。加之政府相關(guān)參與制度設(shè)計的無效，產(chǎn)生了難以克服公民的參與性缺陷問題。因此，即使是民主行政發(fā)達如美國，參與政治活動的青年群體也比幾十年前出現(xiàn)了大幅度的下降[11]。普遍的公民參與對于公民個體較高的素質(zhì)要求成為了制約公民參與的關(guān)鍵因素。

公民參與的現(xiàn)實困境使學(xué)界產(chǎn)生了兩種截然不同的政府改革論斷。其一是提倡對傳統(tǒng)官僚層級制的重溯與回歸，認(rèn)為在公共行政績效層面，集權(quán)體制和封閉官僚體制要絕對優(yōu)于混合制、民主制行政和網(wǎng)絡(luò)化治理。從韋伯時代開始的諸多研究也證明，官僚制將復(fù)雜的行政管理問題細分為可重復(fù)處理的任務(wù)，從而“提高了運作的精確性和成本效益”[12]，因此官僚制因其層級制、連續(xù)性、非人格性和專業(yè)化優(yōu)勢而在專門性服務(wù)方面的生產(chǎn)效率要高于其它類型的組織[13]，所以學(xué)者們提出官僚制就像是機械化生產(chǎn)一樣，雖然面臨著較高的成本，但是也可以產(chǎn)生較高的效率——“內(nèi)燃機也許是浪費能源的，但它卻遠遠優(yōu)越于馬車”[12]。在規(guī)制經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，植草益等學(xué)者更是轉(zhuǎn)而將視角放回政府內(nèi)部尋求改良之道。而許多國家的實踐也證明，他們在遇到規(guī)制制約失衡困境和規(guī)制無效困境時，對政府內(nèi)部環(huán)境規(guī)制機制的制度改進的重視和依賴要遠遠勝于對開放式公民參與路徑建設(shè)的依賴。但是這一路徑在可以獲得一定效率的同時，它在意味著社會失去對政府行政權(quán)力的限制制衡，在環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域更是使諸多環(huán)境污染受害者面臨著合法權(quán)益失去利益表達渠道和保障的危險，特別是在我國，這一根源往往成為了環(huán)境群體抗?fàn)幨录恼T因，因此受到了諸多批評。尼斯坎南和諸多學(xué)者即認(rèn)為官僚機構(gòu)具有一種預(yù)算最大的動機來擴展其服務(wù)領(lǐng)域，甚至官僚制還有其預(yù)算保障動機，來擴展其服務(wù)界限，以防止出現(xiàn)需求和成本狀況的不確定性，從而會導(dǎo)致成本的增加[13]。

其二是寄望于作為長效機制的公民社會（Civil Society）發(fā)育以及混合制、多元主義和多中心治理范式的成熟。它的內(nèi)容主要涉及民間社會公民精神的自我完善成長以及公民組織機構(gòu)（主要是各類NGO的成立）的形成發(fā)育。而在具體的治理制度安排層面，它極力主張建立更為科學(xué)可行的開放式公共治理平臺、制度和規(guī)范，形成覆蓋更為完善和整體的公共治理網(wǎng)絡(luò)，建構(gòu)更為透明及協(xié)商博弈機制；在制度選擇層面則強調(diào)公私伙伴關(guān)系、民營化、自主供給等多元治理范式及多中心治理模式的構(gòu)建。歐美發(fā)達國家在這一方面有較為成熟的作法。英國的政治參與意識和素質(zhì)從一個人的兒童時期便開始進行培育，美國有諸多的公民參與服務(wù)中心（Civic Engagement Center）從事公民參與宣傳、教育和組織志愿服務(wù)，并有極為完善的公民手冊（The Citizen's Handbook）可供參考。而在環(huán)境保護領(lǐng)域，眾多的環(huán)境保護組織機構(gòu)更是為環(huán)境規(guī)制提供了極大的助力。美國僅國內(nèi)就有41磅組織（41 Pounds.org）、美國黑人環(huán)保協(xié)會（African American Environmentalist Association）、美國信天翁基金會（Albatross Foundation USA）等數(shù)十家規(guī)模全國性的環(huán)境保護組織，英國也是如此。但是，由于普遍“品德高尚”以及能夠?qū)彩聞?wù)作出“哲學(xué)判斷”的公民的養(yǎng)成以及公民社會的發(fā)育和成熟需要一個漫長的過程，因此我國的環(huán)境保護非政府組織的發(fā)育水平較低，改革開放30多年來，在960萬平方公里的土地上影響較大的就僅有自然之友（Friends of Nature）和綠駝鈴（Green Camel Bell）等屈指可數(shù)的11家全國性的環(huán)保NGO?。因此，作為國際上較為成熟的路徑選擇，卻因可參與性及參與性的雙重不足而失去了實踐意義。

因此，“有社會責(zé)任感公民”普遍參與的公共行政范式雖然理應(yīng)是未來公共行政的發(fā)展趨勢，但是在現(xiàn)實情境下卻具有一定的理想主義色彩，特別是在公民參與政治和行政的傳統(tǒng)以及公民參與理念社會化都較為缺失的國家，如果不考慮在更微觀的機制設(shè)計上進行可激勵公民參與的制度設(shè)計，那必然使公民參與的整體制度設(shè)置流于形式。所以，探索符合中國國情的、可構(gòu)建公民參與性且具有可行性的環(huán)境規(guī)制公民參與機制成為了必然的途徑。在這方面，已有諸多學(xué)者作出了卓有成效的探索。如對制度缺陷的制約則有學(xué)者提出了借鑒西方民間組織管理制度，構(gòu)建正式參與的制度設(shè)置[14]；完善信息公開責(zé)任[15]；建立組織化的公眾參與制度來克服公眾個體參與的無序性，配置公眾參與過程中的信息供給制度以夯實公眾參與基礎(chǔ)，確立公眾參與的政府回應(yīng)與司法救濟機制以提升公眾參與的有效性[16]等改革路徑，為環(huán)境規(guī)制公民參與制度的完善提出了有益的建議。但是，其中最為核心的關(guān)鍵問題卻未能得到關(guān)照和解決，即我們該如何建立能夠確保環(huán)境規(guī)制公民參與制度的可參與性與及可有效激勵公民參與的機制設(shè)計？

因此，必須從可參與性構(gòu)建及公民參與動力來源建構(gòu)思考環(huán)境規(guī)制公民參與的機制設(shè)計問題。即我們要在可操作層面考慮公民參與平臺構(gòu)建以及可激勵公民參與環(huán)境規(guī)制機制設(shè)計問題。而最為現(xiàn)實的，無疑是借助利益相關(guān)者的高參與動力特征進行相關(guān)制度構(gòu)建，即圍繞相關(guān)環(huán)境規(guī)制項目的影響范圍和人群構(gòu)建有限范圍的公民參與機制?，以此克服泛公民參與帶來的參與“冷漠”問題。這一可行性最為有力的證據(jù)即是環(huán)境群體抗?fàn)幨录目尚纬尚裕涸诶嫦嚓P(guān)者公民參與的意義上，環(huán)境群體抗?fàn)幨录稍谝欢ǔ潭壬险J(rèn)為是一種典型垃圾桶決策產(chǎn)生的、有限范圍的公民理性參與——在政府未供給足夠規(guī)范的利益表達途徑時，采取非理性的群體抗?fàn)幮袨橥蔀榱俗罹呃硇砸饬x的公民參與選擇。因此，在邏輯上，只要政府基于合法性依賴及對公民訴求的回應(yīng)著手建立具有實效的公民參與機制，便有可能基于有限的利益相關(guān)者范圍建立起具有實效的環(huán)境規(guī)制公民參與制度。而公民在民主法治的整體背景下，也極易在不斷的利益表達以及與政府、企業(yè)的博弈過程中形成日漸成熟的理性參與，從而實現(xiàn)對政府環(huán)境規(guī)制行為的制衡和對環(huán)境治理的雙重促進。

基于利益相關(guān)者構(gòu)建有限范圍的環(huán)境規(guī)制公民參與機制的可行性還在于中國的基層治理制度特點。中國的基層自治制度以及由此產(chǎn)生的農(nóng)村和社區(qū)自治組織在客觀上為環(huán)境規(guī)制公民參與公民社會的形成提供了較為成熟和有利的先決條件。政府在某種程度上可以依托現(xiàn)成的公民自治議事平臺解決公民參與最核心的公民環(huán)境利益訴求聚集問題。可以想見，在公民參與、開放式治理的話語下，身處有切身利益相關(guān)者構(gòu)成的、高度參與的、組織化的公民網(wǎng)絡(luò)中的產(chǎn)業(yè)組織和政府規(guī)制機構(gòu)，其環(huán)境規(guī)制信息能夠在多大程度上被全面收集，政府的環(huán)境治理作為和企業(yè)污染行為能夠受到何種無縫隙程度的監(jiān)督、規(guī)制和制衡。因此，解決環(huán)境規(guī)制及公民參與困境的途徑可在某種程度上由此簡化為政府是否愿意和既有的環(huán)境利益相關(guān)者群體分享環(huán)境規(guī)制權(quán)力的選擇問題，以及政府、企業(yè)和利益相關(guān)者公民合作治理行為規(guī)則的建立問題。

總之，環(huán)境規(guī)制的工具理性、制衡缺失以及治理困境使公民參與具有了強烈的必然性，但是政府內(nèi)部性卻使之缺乏在可操作層面建構(gòu)公民參與制度的動力，而公民參與自身的缺陷也使之對政府的有效制衡難以形成。特別是在公民參與機制已初步建立的現(xiàn)實條件下大范圍公民參與動力的不足，嚴(yán)重制約了環(huán)境公民參與治理機制的發(fā)展和推進。因此，公民參與需求以及利益相關(guān)者參與訴求與可實現(xiàn)性之間的矛盾一直制約著環(huán)境治理的科學(xué)發(fā)展，公民參與“共識”和公民參與“困境”成為了一對難以祛除的頑固的矛盾和悖論。而利益相關(guān)者、基層民主自治制度和既有的自治組織在某種程度上為克服公民參與動力不足的問題提供了有利條件。依托于此構(gòu)建公民參與機制、形成較為完善的環(huán)境規(guī)制制度和公民參與制度，或許可為我國環(huán)境規(guī)制和治理的發(fā)展提供有益的思路。

注 釋

① 全球變暖是指地球大氣和海洋平均溫度的不斷上升，它源于工業(yè)化、森林面積減少及溫室氣體排放，是工業(yè)文明的伴生物。20世紀(jì)以來，地球的平均表面溫度已上升了約0.8（1.4°F），而其中約三分之二的增幅自1980年以來發(fā)生的。

② 臭氧空洞來自對20世紀(jì)70年代末以來對地球臭氧層的觀察，科學(xué)家發(fā)現(xiàn)臭氧層正以每十年約4%左右的速度下降。

③ 相關(guān)標(biāo)志是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（United Nations Framework Convention on Climate Change,UNFCCC）、《蒙特利爾公約》( The Montreal Convention，全稱為《制止危害民用航空安全的非法行為的公約》The Convention for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Civil Aviation）等一系列國際性公約的制定以及政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change , IPCC）等國際環(huán)境保護政府間合作組織和其它國際非政府的建立。

④ 中華人民共和國環(huán)境保護部：《2010年環(huán)境統(tǒng)計年報：環(huán)境管理制度執(zhí)行情況》，中華人民共和國環(huán)境保護部網(wǎng)站，2012-01-18，見：http://zls.mep.gov.cn/hjtj/nb/2010tjnb/201201/t20120118_222718.htm。

⑤ 中華人民共和國環(huán)境保護部.2010年環(huán)境統(tǒng)計年報：環(huán)境管理制度執(zhí)行情況.中華人民共和國環(huán)境保護部網(wǎng)站，2012-01-18，見：http://www.mep.gov.cn/zwgk/hjtj/。

⑥ 我國西部的巍山縣2011年財政收入為31267萬元。

⑦ 中國網(wǎng)：《2010年＜社會藍皮書〉發(fā)布暨中國社會形勢報告會》，2009-12-21，見：http://www.china.com.cn/policy/txt/2009-12/21/content_19106356_2.htm。

⑧ 中華人民共和國環(huán)境保護部：《 2010年環(huán)境統(tǒng)計年報——環(huán)境管理制度執(zhí)行情況》，中華人民共和國環(huán)境保護部網(wǎng)站，2012-01-18，見：http://zls.mep.gov.cn/hjtj/nb/2010tjnb/201201/t20120118_222718.htm。

⑨《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》， 2002年10月28日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過。

⑩《環(huán)境行政復(fù)議辦法》， 2008年11月21日環(huán)境保護部2008年第二次部務(wù)會議通過。

?《環(huán)保舉報熱線工作管理辦法》，環(huán)境保護部2010年第二次部務(wù)會議于2010年11月5日審議通過。

?《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，2007年2月8日經(jīng)國家環(huán)境保護總局2007年第一次局務(wù)會議通過。

?《環(huán)境信訪辦法》，國家環(huán)境保護總局2006年第5次局務(wù)會議通過。

? 在國家民政局登記的有共有11個環(huán)保社會組織，業(yè)務(wù)主管單位為中國環(huán)境保護部的有中國環(huán)境新聞工作者協(xié)會、中國環(huán)境文化促進會、中華環(huán)保聯(lián)合會、中國環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)協(xié)會和中國生態(tài)文明研究與促進會等5家，其余6家分屬中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部和國家林業(yè)局分管。

? 這在歐美等環(huán)境影響評價制度（Environment Impact Assessment）較為成熟的國家中是一種不可或缺的制度設(shè)計，在環(huán)境影響較大的產(chǎn)業(yè)項目審批上，利益相關(guān)者的意見會受到最大的重視。

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Citizens Participation in Environment Regulation

MO Shao-shan
(Xiamen University Xiamen 361005 China)

Citizens participation in environment regulation is a necessary approach to expressing their benefits in environment.Especially, in the process of solving problems existing in the traditional environment regulation, citizens participation is of democratic importance for constructing a responsible, open, and transparent government..While in practice, due to the limit of system and difficulty in citizens participation, this approach is hampered to a large extent.Therefore, perfecting the encouragement design of citizens participation and constructing a comparatively true participation approach become a maneuverable choice of citizens participation.

environment regulation; citizens participation; system improvement

C935

A

1008-8105(2012)04-0001-08

2012-05-19

墨紹山（1972-）男，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院行政管理專業(yè)博士研究生.

編輯 范華麗