【摘要】在城市化加速發(fā)展的社會背景下，完善我國的土地征收制度應堅持充分發(fā)揮市場對土地資源配置的基礎性作用、切實加強對農(nóng)地和農(nóng)業(yè)的保護、有效保障農(nóng)民的正當利益等幾項原則，以提高土地資源的利用效率，加速瓦解我國的二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　【關鍵詞】城市化 土地征收 充分補償
　　土地征收制度是連接城市與農(nóng)村的紐帶，是我國現(xiàn)階段實現(xiàn)土地城市化的唯一法律途徑。而現(xiàn)行的土地征收制度不利于城市化的健康發(fā)展，需要加以改革和完善，以提高土地資源的利用效率，減弱土地資源短缺對城市化的制約，加速瓦解我國的二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。在城市化加速發(fā)展的社會大背景下，完善我國的土地征收制度應堅持以下三項原則。
　　一 充分發(fā)揮市場對土地資源配置的基礎性作用
　　加速城市化進程中必需充分發(fā)揮市場對土地資源配置的基礎性作用。土地資源的稀缺性和異質(zhì)性決定了它不可能按需在工農(nóng)業(yè)之間進行分配。因此，在20世紀50年代開始的工業(yè)化階段，土地按權(quán)力的需求分配，政府采取了以農(nóng)業(yè)促進工業(yè)發(fā)展的政策來加速工業(yè)化進程，以土地征收這一行政手段來滿足經(jīng)濟發(fā)展對建設用地的需求。在此階段，雖然我國工業(yè)總產(chǎn)值的增長速度很高，但是國民生產(chǎn)總值量化到單位面積土地上的增長率卻很低。目前，我國工業(yè)的投資率又處于高位，傳統(tǒng)的依靠大量消耗資源的粗放式發(fā)展經(jīng)濟的方式的缺陷業(yè)已充分顯現(xiàn)，必須及時轉(zhuǎn)變國民經(jīng)濟增長方式?，F(xiàn)階段政府對土地資源配置的干預嚴重過度，致使這種干預更多地服務于特殊利益而不是公共利益，并且這種干預往往基于錯誤的信息、錯誤的預期或者錯誤的政策，導致凈經(jīng)濟收益的下降。因而，在加速城市化的過程中，必需充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎性作用，以抵制來自信息不對稱情況下的政府決策失誤、來自“時滯”和“理性預期”情況下的政府政策失效和政府的“尋租”等不正當行為，既使城市發(fā)展及時獲得充足的土地供應，又使土地資源的利用達到盡可能高的效率。
　　基于市場原則，應允許集體所有土地使用權(quán)直接進入經(jīng)營性建設用地一級市場流轉(zhuǎn)。依照現(xiàn)行土地制度，對于集體所有土地的使用權(quán)只允許直接進入農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)市場，而禁止直接進入建設用地的一級市場，國家通過土地征收制度對建設用地一級市場實行完全壟斷。對這種制度應予以改革，除了因“公共利益”必須征收的土地外，對于城市化過程中的經(jīng)營性建設用地，應允許其在一級土地市場直接流轉(zhuǎn)。首先，城市化的過程是農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用過程，但農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用過程并不必須是集體所有土地的國有化過程。在我國現(xiàn)行的土地所有制度中，土地全民所有和土地集體所有均是土地公有制的兩種平等的實現(xiàn)形式，集體土地被征收的唯一正當理由就是公共利益的需要。其次，計劃經(jīng)濟體制強調(diào)必須考慮國家征地時的支付能力和城市經(jīng)濟的發(fā)展成本，土地征收政策必須為工業(yè)化提供成本較低的土地的價值取向已經(jīng)與我國建立社會主義市場經(jīng)濟、城市化加速發(fā)展的時代潮流相背離。城市化是我國社會發(fā)展的重要動力，而城市化一個重要的方面就是農(nóng)村的城市化，犧牲農(nóng)民的利益來促進工業(yè)化的方式不可能全面實現(xiàn)城市化。再次，我國政府通過劃撥和出讓土地使用權(quán)的方式來滿足城市化進程中對經(jīng)營性和公共性建設用地的需求，國家壟斷土地使用權(quán)市場，沒有真正的市場競爭，不可能真正形成土地的市場價格。讓集體所有土地的使用權(quán)能在符合國家土地管理制度和土地利用規(guī)劃的前提下自由流入市場，形成土地的市場價格，是完善土地征收補償制度的先決條件。最后，從土地征收行為的性質(zhì)和后果來看，土地征收產(chǎn)生了集體土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)移和使用權(quán)轉(zhuǎn)移雙重法律后果，土地所有權(quán)由集體轉(zhuǎn)為國家，土地的使用權(quán)經(jīng)國家的劃撥或出讓由農(nóng)民集體再經(jīng)由國家轉(zhuǎn)為建設單位。對于基于非公共利益的建設用地單位來說，只有獲得土地的使用權(quán)，至于是從國家手中還是從農(nóng)民集體手中獲得土地使用權(quán)，對于建
　　設單位來說沒有實質(zhì)性區(qū)別，土地所有權(quán)由集體轉(zhuǎn)為國家的征收過程不具有任何經(jīng)濟效益。城市化過程中的土地城市化是指土地由農(nóng)用地不斷轉(zhuǎn)換為建設用地，并不是指集體土地不斷被征收轉(zhuǎn)化為國家所有，經(jīng)營性建設單位完全可以借助于土地使用權(quán)一級市場取得集體土地的使用權(quán)。
　　但是，市場也有失靈的時候，政府的宏觀調(diào)控在很大的程度上能夠彌補和糾正市場的缺陷，城市化過程是市場這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”共同參與的過程。由社會經(jīng)濟發(fā)展、工業(yè)化發(fā)展所帶動的城市化并不能必然導致土地資源的優(yōu)化配置，若完全由市場機制決定土地資源的配置，必然會導致犧牲農(nóng)用地、犧牲生存環(huán)境的后果。因而城市化加速發(fā)展過程中更應加強政府對土地資源優(yōu)化配置的宏觀調(diào)控作用。政府的合理引導的主要手段就是行政規(guī)劃。目前，我國涉及到土地利用的行政規(guī)劃由不同的部門組織編制和實施，容易造成對同一對象編制多個規(guī)劃并由多個部門操作的現(xiàn)象，難以避免在規(guī)劃實施中削弱政府在優(yōu)化土地資源配置中的作用，必須通過政府的自身改革與完善予以糾正。
　　二 切實加強對農(nóng)地和農(nóng)業(yè)的保護
　　在城市化的過程中，還必需充分加強對農(nóng)地、農(nóng)業(yè)的保護。我國人口眾多，土地資源十分稀缺，人均耕地占有量尤其不足。僅是世界人均耕地的47%。聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出人均耕地低于0.053h㎡為生存空間警戒線，中國2800多個縣（含縣級市）中，人均耕地低于警戒線的有666個，占總數(shù)的23.7%。近年來隨著城市化的加速，土地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)速度驚人，由于土地征收制度不健全，“征而不用、早征晚用、多征少用、亂征亂用“的現(xiàn)象嚴重存在，城市用地規(guī)模過度膨脹，不僅侵占了大量耕地，更為嚴重的是城市拓展占用的城市邊緣區(qū)的耕地經(jīng)常是質(zhì)量最為優(yōu)良的耕地，給我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展帶來了十分不利的影響。正確處理城市化與土地資源配置問題是關系到我國經(jīng)濟能否健康發(fā)展的問題。在城市化的進程中必需認真貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策。將農(nóng)地保護作為一項重要的政府行動，用城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃來控制城鄉(xiāng)土地的使用，使城鄉(xiāng)發(fā)展相互銜接，這樣就能從根本上防止城市無限制地占土地，保護農(nóng)業(yè)的發(fā)展，從而盡可能地避免城市過度膨脹所帶來的城市病。
　　農(nóng)業(yè)除了解決人們的吃飯問題以外，還有保持和改善生態(tài)平衡、創(chuàng)造良好的生活環(huán)境等功能，是人類生存和發(fā)展必不可少的行業(yè)。但是由于城市的聚集效應，可以創(chuàng)造很高的勞動生產(chǎn)率及很強的擴大再生產(chǎn)的能力，在市場經(jīng)濟的作用下，有著不斷向外擴張的沖動。而農(nóng)村即使已經(jīng)實現(xiàn)了高度機械化、電氣化、現(xiàn)代化，與城市現(xiàn)代化相比仍然擺脫不了相對分散經(jīng)營的特點，而且與房地產(chǎn)開發(fā)獲得的高額利潤相比，經(jīng)營農(nóng)業(yè)所獲得的利潤是極其有限的，這就使得農(nóng)業(yè)在城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展中處于相對弱勢，若不加以保護，就會出現(xiàn)缺乏活力，甚至萎縮的狀況。加入WTO后，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展將更處劣勢，農(nóng)地經(jīng)濟效益將更加低下。在比較利益的驅(qū)動下，若不嚴格控制，農(nóng)地非農(nóng)化趨勢將不可遏止，將給我國糧食安全、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護帶來難以估量的損害，因此應對農(nóng)業(yè)的發(fā)展給予特別的關注。目前我國城市化發(fā)展水平還不高，但已經(jīng)出現(xiàn)濫占耕地，城郊開發(fā)熱導致農(nóng)業(yè)衰退，城市擴展侵占農(nóng)地致使環(huán)境惡化、生態(tài)失衡等問題。在城市化的過程中，改革和完善土地制度要特別注意保護農(nóng)業(yè)的發(fā)展，使之能夠發(fā)揮生產(chǎn)、生態(tài)、休閑、教育等多種功能，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。
　　三 有效保障農(nóng)民的正當利益
　　在城市化進程中，必需處理好城市建設與農(nóng)民利益之間的關系，注意保護好農(nóng)民的利益，使工農(nóng)差別擴大的趨勢能夠得到基本扭轉(zhuǎn)。從歷史上看，我國國民經(jīng)濟發(fā)展在相當長時期內(nèi)實行以農(nóng)業(yè)支援工業(yè)的戰(zhàn)略，有很大一部分農(nóng)民的應得利益通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差重新分配到其他部門，形成了我國現(xiàn)階段的二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)?；嵯禂?shù)是判斷收入分配公平程度的指標，用來綜合考察居民內(nèi)部收入分配差異。1978年我國基尼系數(shù)是0.16，2009年，我國的基尼系數(shù)就已經(jīng)高達0.47，接近拉丁美洲和非洲國家水平。而當一個國家的基尼系數(shù)超過0.4的警戒線時，國際公認這個國家的收入差距已經(jīng)很大。我國基尼系數(shù)超過國際警戒線，其中一個重要原因即在于農(nóng)民在土地征收過程中的權(quán)益未得到充分保障。據(jù)估算，在土地征收過程中，農(nóng)民可能只得到了1/20左右的補償，25年的工業(yè)化和城市化，國家和城市工商業(yè)從農(nóng)村集體土地低價格中轉(zhuǎn)移和積累了9萬多億資產(chǎn)。本來就在經(jīng)濟地位上處于劣勢的農(nóng)民，在城市化過程中遭受了巨大的利益損失。為有效保障土地征收過程中農(nóng)民的正當權(quán)益，需要從以下三個方面進行改革。
　　第一，對被征用土地予以充分補償。根據(jù)《憲法》第十條的規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家對集體所有的土地基于公共利益目的進行征收，實質(zhì)上就是對集體土地的強制購買。既然是購買，就應支付對價，就應按照市場價格交易，不能以不合理的價格低買高賣。
　　第二，理順土地征收費用的受益主體。我國的土地征收補償由土地補償費、安置補助費和附著物及青苗補償費等三部分構(gòu)成。雖然法律規(guī)定土地補償費屬于農(nóng)民集體所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗所有者所有，安置補助費必須專款專用，不得挪作他用 。法律雖然規(guī)定了侵占、挪用土地補償費的法律責任及其舉報機制，但沒有規(guī)定處分土地補償費的規(guī)則，土地補償費極易被少數(shù)管理者所控制、侵吞。因而必須完全清晰土地補償費的受益主體，界定農(nóng)民集體的法律內(nèi)涵和土地補償費在農(nóng)民集體與農(nóng)民間的劃分比例。農(nóng)民集體是由具備一定關系的農(nóng)民所構(gòu)成，農(nóng)民集體作為受益主體應該最終落實了該集體組織中的農(nóng)民個體。再則，現(xiàn)代社會土地的所有權(quán)集中于土地的使用權(quán)和收益權(quán)，我國集體所有土地由農(nóng)民長期承包使用并獲得收益，對集體土地的征收也構(gòu)成對農(nóng)民的承包使用權(quán)的征收。所以土地補償費絕大部分應該由農(nóng)民直接支配，在加強集體經(jīng)濟組織民主建設和財務監(jiān)督的基礎上一小部分由集體經(jīng)濟組織支配用于農(nóng)村社區(qū)的公益事業(yè)和基礎設施建設。所留取的土地補償費的數(shù)額、分配和參加基本生活保障的對象要納入村務公開的內(nèi)容，要納入公積金管理，實行?？顚Ｓ茫糜诎l(fā)展生產(chǎn)和公益性建設。
　　第三，探索新的土地征收安置途徑。要建立農(nóng)村社會保障體系，使土地要素功能從社會保障功能中分離出來。對被征收土地后無法就業(yè)的農(nóng)民實行工作安置，拓寬就業(yè)門路，多形式、多渠道安置被征地農(nóng)民。加強對被征地農(nóng)民的勞動技能培訓，以提高被征地農(nóng)民的就業(yè)競爭能力。要支持被征地農(nóng)民自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，鼓勵被征地農(nóng)民通過非全日制、臨時性、季節(jié)性工作等靈活多樣的方式實現(xiàn)就業(yè)。同時，要發(fā)展社會保險安置，建立農(nóng)村社會保障體系。所需資金按政府、集體、農(nóng)民各出一點的原則解決，市、縣政府承擔的費用可在土地出讓金收入中列支；集體承擔部分可從土地補償費中列支；個人承擔部分在征地安置補助費中抵交。將土地征收補償費中的一部分作為被征地農(nóng)民的社會保障基金，用于辦理該部分農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險。此外，還可以留用土地進行開發(fā)性安置，即在征收土地的同時按規(guī)劃要求劃定部分土地，給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織用于發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)。
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