長期以來，同檢察機(jī)關(guān)自偵部門、刑檢部門強(qiáng)調(diào)部門工作的一體化建設(shè)相比，刑事申訴檢察部門的一體化建設(shè)工作沒有得到應(yīng)有的重視。刑事申訴檢察工作需要不需要一體化建設(shè)？如何進(jìn)行一體化的規(guī)范性建設(shè)？這些都是刑事申訴檢察工作面臨的現(xiàn)實問題。
　　 一、刑申檢察工作一體化的必要性
　　 與主動性質(zhì)的追訴權(quán)相比較，監(jiān)督權(quán)的行使或多或少都有一些被動性的成分存在。在司法實踐中，刑事申訴檢察權(quán)的被動性主要表現(xiàn)為以下三個方面：（一）刑事申訴程序的啟動，以刑事訴訟程序的終結(jié)為依據(jù)，即只有刑事訴訟程序已經(jīng)依法終結(jié)的案件，方可以進(jìn)入刑事申訴程序；（二）刑事申訴程序的啟動，以申訴人依法行使刑事申訴權(quán)為前提，只有在極其特殊的情況下，刑事申訴檢察部門方可以主動行使職權(quán)啟動刑事申訴程序；（三）上級刑事申訴檢察部門通常是在申訴人不服下級刑事申訴檢察部門已經(jīng)作出復(fù)查決定并提出申訴的情況下，方啟動刑事申訴程序?qū)Π讣M(jìn)行再次復(fù)查。
　　 由此可見，刑事申訴檢察權(quán)的被動性雖然與其制度設(shè)置本身密切相關(guān)，但是在嚴(yán)格執(zhí)法的前提下，仍然存在改進(jìn)的余地。改進(jìn)的核心就在于：最大限度地變被動為主動，加強(qiáng)上下級刑事申訴部門的工作聯(lián)系，全面落實首辦責(zé)任制，將案件解決在基層、解決在首辦環(huán)節(jié)，達(dá)到既節(jié)約司法成本，又減輕當(dāng)事人訴累，從源頭上逐漸改變刑事申訴案件呈倒三角分布狀況的目的。
　　 刑事申訴檢察部門開展一體化建設(shè)工作應(yīng)當(dāng)遵循以下三個方面的原則：（一）上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的原則，這是刑事申訴檢察工作實行一體化建設(shè)的法律依據(jù)。對于辦案部門而言，這種領(lǐng)導(dǎo)集中體現(xiàn)為對具體業(yè)務(wù)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，一體化建設(shè)的核心就是要實現(xiàn)指導(dǎo)和監(jiān)督工作由事后型轉(zhuǎn)變?yōu)橥叫?；（二）各級檢察機(jī)關(guān)依法獨立辦案的原則，這是刑事申訴檢察工作實行一體化建設(shè)必須遵循的權(quán)限原則。一體化機(jī)制的建設(shè)，并不是要求上級院刑申部門直接或者間接代替下級院刑申部門對具體個案作出處理決定，而是既要強(qiáng)化上級院對下級院的工作指導(dǎo)和監(jiān)督，又要尊重下級院依照法律程序獨立對個案作出司法決定的權(quán)力；（三）各司法機(jī)關(guān)、各檢察部門互相配合、互相制約的原則，這是刑事申訴檢察工作實行一體化建設(shè)必須遵循的分工原則。刑事申訴檢察權(quán)屬于事后監(jiān)督權(quán)，行使對外監(jiān)督、對內(nèi)制約的職責(zé)，工作中既要注重與其他司法機(jī)關(guān)、其他檢察部門工作的互相配合、互相制約，又要遵守分工原則，杜絕和防止越權(quán)行為的發(fā)生。因此，同主動型色彩鮮明的自偵部門、刑檢部門的一體化建設(shè)相比，刑事申訴檢察部門的一體化建設(shè)也有自己的獨特之處。
　　 從整體上講，刑事申訴檢察工作由四個方面的具體工作組成：（一）不服檢察機(jī)關(guān)決定的刑事申訴案件；（二）檢察機(jī)關(guān)管轄的國家賠償案件；（三）不服人民法院刑事裁判的申訴案件；（四）屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的被害人救助案件（包括涉檢重信重訪案件）。本文將從涉檢申訴工作的一體化建設(shè)、涉法申訴工作的一體化建設(shè)、涉檢案件息訴罷訪工作的一體化建設(shè)三個方面來進(jìn)行探討。
　　 二、涉檢申訴工作的一體化建設(shè)
　　 所謂涉檢申訴工作，是指當(dāng)事人不服檢察機(jī)關(guān)作出的刑事處理決定提出申訴、或者請求檢察機(jī)關(guān)給予國家賠償而產(chǎn)生的辦案工作的總稱。長期以來，各級檢察機(jī)關(guān)對于涉檢申訴工作都是依據(jù)《刑事訴訟法》、《國家賠償法》和檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的辦案分工規(guī)定，實行分級辦理，上級人民檢察院刑申部門通常不干預(yù)下級人民檢察院刑申部門案件的具體辦理工作。
　　 這種工作模式容易產(chǎn)生以下弊端：（一）上下級刑申部門之間的關(guān)系更接近于監(jiān)督關(guān)系，而不能真正體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；（二）極少數(shù)下級院刑申部門存在著在辦案過程中走程序、走過場的情況，沒有將首辦責(zé)任制真正落到實處；（三）上級院刑申部門對下級院刑申部門已經(jīng)復(fù)查完畢的案件進(jìn)行復(fù)查時，通常可能面臨或需要補(bǔ)充取證而喪失時機(jī)、或發(fā)現(xiàn)錯誤適用程序而要全部撤銷予以重新辦理、或認(rèn)定事實適用法律有誤而必須予以撤銷等問題。
　　 為了解決上述存在的問題，完全有必要建立涉檢申訴一體化的工作機(jī)制。這種工作機(jī)制的目的是：以上級院刑申部門提前介入為核心，全面落實首辦責(zé)任制，建立貫穿刑申工作全過程的以同步指導(dǎo)和監(jiān)督為主要內(nèi)容的新型工作關(guān)系。其具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：
　　 一是在受理案件階段，必須堅決貫徹最高人民檢察院對涉檢案件實行“百分百受理、百分百立案復(fù)查、百分百息訴罷訪”三個“百分百”的工作要求，對下級院依法應(yīng)予受理未予受理而出現(xiàn)的越級上訪案件，上級院應(yīng)當(dāng)發(fā)出交辦案件的通知，督促涉案單位嚴(yán)格遵守辦案時限、上報處理結(jié)果并切實做好當(dāng)事人的息訴罷訪工作。
　　 二是在立案辦理階段，對于屬于下列情形之一的案件，下級院刑申部門應(yīng)當(dāng)在立案后立即書面層報省級院刑申部門：①案件有涉外性質(zhì)或涉及外省的；②申訴人系省級以上人大代表或政協(xié)委員的；③案件性質(zhì)屬于危害國家安全或邪教性質(zhì)的；④要求退還扣押款物十萬元以上或請求賠償五萬元以上（不包括賠償間接性損失請求）的；⑤在本地區(qū)有重大影響，可能引發(fā)赴省進(jìn)京上訪或群體性上訪事件的。采取上述措施的目的是便于省、市級刑申部門全面、及時掌握這些熱點、難點案件，以便于同步開展指導(dǎo)。
　　 三是在辦案過程中，對于認(rèn)定事實、適用實體法律、運用程序存在爭議的案件，在下級院刑申部門請求幫助的情況下，上級院刑申部門應(yīng)當(dāng)就：①實體、程序法律的適用；②是否采用公開審查程序；③補(bǔ)充調(diào)查的范圍；④個案預(yù)警機(jī)制的建立；⑤息訴罷訪工作的預(yù)案等問題及時進(jìn)行指導(dǎo)，必要時可以匯同下級院刑申部門進(jìn)行討論、研究，提出處理的意見和建議，提供給下級院在作出決定時參考。
　　 三、涉法申訴工作的一體化建設(shè)
　　 所謂涉法申訴工作，是指當(dāng)事人不服人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事裁判向檢察機(jī)關(guān)提出申訴而產(chǎn)生辦案工作的總稱。近年來，與刑申部門受理的涉檢申訴案件逐年呈現(xiàn)下降的趨勢相比較，涉法申訴案件的上升勢頭非常明顯，并在申訴案件立案辦理的總數(shù)中占有的比例越來越大。
　　 對于涉法申訴案件的辦理，刑申部門目前主要采用審級對應(yīng)的受案模式，即以作出生效刑事裁判的人民法院相對應(yīng)的人民檢察院作為受案單位。這樣的工作模式產(chǎn)生了以下的問題：（一）大量涉法申訴案件集中于高檢院和省級院的刑申部門；（二）在司法實踐中，由于受案單位往往不掌握該刑事案件的具體情況，僅能通過人民法院的刑事裁判文書和申訴人提供的申訴書（有時包括申訴人提交的部分相關(guān)證據(jù)）來對該案是否符合“有錯誤可能”的情形進(jìn)行審查，即使通過調(diào)閱下級院的內(nèi)卷來進(jìn)行深入審查，工作量也十分巨大，難于及時、準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)“有錯誤可能”的案件；（三）對于進(jìn)入立案程序需要進(jìn)行證據(jù)復(fù)查的案件，特別是跨地區(qū)的案件，復(fù)查工作要耗費辦案部門大量的人力、物力和財力，且未必會有好的效果；（四）對于檢察機(jī)關(guān)刑申部門提出抗訴或再審建議的案件，人民法院在許多時候會采取發(fā)回重審的方式，依法需要由下級檢察機(jī)關(guān)刑申部門人員出庭應(yīng)訴，無疑增加了上下級刑申部門人員的工作量。
　　 為了解決上述存在的問題，同樣有必要建立涉法申訴一體化的工作機(jī)制。與涉檢申訴工作一體化強(qiáng)調(diào)提前介入為核心、全面落實首辦責(zé)任制不同，涉法申訴工作的一體化，是以加強(qiáng)各級院刑申部門的工作聯(lián)系為核心，在工作中互相支持、互相配合，形成一個整體對人民法院的刑事裁判實行法律監(jiān)督為主要內(nèi)容的新型工作關(guān)系。其具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：
　　 一是在受理案件階段，變單個刑申部門的單一審查為多個刑申部門的共同審查。目前，刑申部門在收到涉法申訴的相關(guān)材料后通常僅僅進(jìn)行程序性的審查，即按照審級對應(yīng)的規(guī)定，將申訴材料移送有管轄權(quán)的刑申部門處理，使受理與處理環(huán)節(jié)出現(xiàn)脫節(jié)。作為一體化的重要組成部分，各級院刑申部門在接待來訪和處理來信時，不應(yīng)拘泥于審級對應(yīng)的規(guī)定，應(yīng)對相關(guān)材料進(jìn)行實質(zhì)性的審查，對發(fā)現(xiàn)“有錯誤可能”的案件線索，應(yīng)當(dāng)依法上報（或交給）有管轄權(quán)的上級（或下級）刑申部門或者直接移送同級刑申部門處理。
　　
　　 二是在辦案階段，一體化表現(xiàn)為：①上級院刑申部門可以將屬于自己受理的案件交下級院刑申部門進(jìn)行復(fù)查或初步調(diào)查，對于跨地區(qū)的案件，可以同時指令相關(guān)院刑申部門分別對相關(guān)問題進(jìn)行復(fù)查或初步調(diào)查；②服刑地院和裁判地刑院、同級院刑申部門在辦案中發(fā)現(xiàn)的不屬自己管轄的案源，可進(jìn)行初步調(diào)查并及時依法進(jìn)行移送，杜絕出現(xiàn)越界辦案的情況；③各級院刑申部門在辦案中，應(yīng)當(dāng)互相配合，根據(jù)請求院刑申部門的要求，代為或者幫助調(diào)查取證。
　　 三是在案件處理階段，一體化表現(xiàn)為：①對確有錯誤的案件，上下級院刑申部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的具體情況，結(jié)合訴訟經(jīng)濟(jì)原則，綜合進(jìn)行評判，作出是提出抗訴還是提出再審檢察建議的決定；②對于需要出庭應(yīng)訴（包括提審、再審或者發(fā)回重審）的案件，上下級院刑申部門應(yīng)當(dāng)完備法律手續(xù)，使相關(guān)辦案人員以出庭院代理檢察員出席庭審，最大限度地減少重復(fù)勞動；③上下級院刑申部門應(yīng)當(dāng)密切配合，既要依法行使法律監(jiān)督權(quán)，又要與相對應(yīng)的人民法院刑事審監(jiān)部門加強(qiáng)工作聯(lián)系和業(yè)務(wù)溝通，建立健全協(xié)調(diào)聯(lián)系機(jī)制，確保再審案件得到及時公正處理。
　　 基于在涉法申訴工作中，當(dāng)事人通常會采取多頭申訴的方式，各級院刑申檢察部門應(yīng)當(dāng)與人民法院刑事審監(jiān)部門加強(qiáng)工作聯(lián)系，及時掌握具體個案的申訴處理情況。為此，我省刑申檢察部門和省法院申訴審查部門、省監(jiān)獄管理局共同出臺了《關(guān)于建立辦理服刑人員刑事申訴案件協(xié)作機(jī)制的意見（試行）》，在全省法檢刑申（刑監(jiān)）部門之間建立了刑事申訴案件信息交換制度，定期對案件的相關(guān)辦理情況進(jìn)行通報。
　　 四、涉檢案件息訴罷訪工作的一體化建設(shè)
　　 所謂息訴罷訪工作，是指司法機(jī)關(guān)、信訪機(jī)關(guān)從依法處理、關(guān)注民生、理順情緒入手，采用公開審查、刑事和解、協(xié)商解助等手段，解決信訪（上訪）群眾訴求的工作，最大限度減少社會不穩(wěn)定因素，促進(jìn)社會安定和諧而產(chǎn)生辦案工作的總稱。在息訴罷訪工作的具體實施過程中，涉檢刑事申訴案件和涉法刑事申訴案件的處置還是存在著根本性的區(qū)別，這種差別主要表現(xiàn)為：前者的責(zé)任主體是檢