最高人民檢察院(以下簡稱高檢院)于2009年9月4日下發(fā)了《關于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定（試行）》（以下簡稱“上提一級”規(guī)定）。對此規(guī)定，有人叫好，認為“既在憲法的框架內，又一定程度上解決了自偵自捕缺乏制約的弊端?！币灿腥速|疑，認為所謂的改革，不過是檢察機關將權力由“左手”移至“右手”，根本無法解決缺乏監(jiān)督的根本問題。贊成與質疑并存，此規(guī)定試行以來，成效如何？又存在哪些問題？筆者認為急需對“上提一級”改革運行情況進行實證分析、認真總結，以便順利推進。
　　 一、數(shù)據(jù)—運行改革的現(xiàn)實反映
　　 （一）案件報捕情況
　　 從報捕情況看，北京市各級檢察機關共受理“上提一級”的報捕案件248件265人，較改革前同期的231件250人，受理案件數(shù)與人數(shù)分別增長7.36%和6.00%，未出現(xiàn)人們擔憂的報捕數(shù)下滑的情形，改革平穩(wěn)推進。
　　 （二）逮捕適用情況
　　 從處理結果看，決定逮捕240人，逮捕率為90.57%，較同期下降2.63%；決定不予逮捕22人，不捕率為8.30%，較同期上升1.50%；因不屬于檢察機關管轄而要求撤回的3人
　　 在決定不予逮捕的22人中，因不構成犯罪不捕的2人，占不捕總人數(shù)的9.09%；證據(jù)不足不捕14人，占不捕總人數(shù)的63.64%；因無逮捕必要不捕6人，占27.27%。（見圖一）
　　 二、成效—堅持改革的正當理由
　　 （一）不捕率上升
　　 通過對北京市近三年查辦的自偵案件罪名分析，筆者發(fā)現(xiàn)行、受賄案合計占自偵案件的比例超過了50%（見圖二）。行、受賄案件與貪污、挪用類案件有賬簿可查，瀆職類犯罪有危害后果相比，典型特點是客觀證據(jù)少，主要靠行、受賄雙方相互印證的口供定罪。且不論其他案件，僅對行、受賄案件不能突破口供就意味著有大量的自偵案件要流失。口供的重要性由此可見一斑，而對于突破口供而言，逮捕顯然具有重要意義，“以捕代偵”的邏輯就這樣形成了。
　　
　　
　　
　　
　　
　　
　　
　　
　　 改革前，同一檢察院自偵自捕，受突破案件的利益驅動，即便在偵監(jiān)部門認為不構成犯罪或證據(jù)存疑的情況下，檢察長進行風險決策，往往也會決定逮捕?！吧咸嵋患墶焙?，上級院不用考慮突破案件的問題，受錯捕責任的影響，對一些不構成犯罪或證據(jù)存疑的案件，能夠正確適用不捕措施。與此同時，“上提一級”還強化了對逮捕必要性審查的要求。逮捕條件的嚴格把握導致了不捕率的上升，北京改革后14個月較改革前同期不捕率上升了1.50%，四川上升了1.30%，江蘇上升了2.59%，湖南和河南上升了8%。
　　 （二）無罪率下降
　　 “上提一級”后上級院嚴格對逮捕證據(jù)條件的把握，將一些不構成犯罪、證據(jù)存疑的案件排除在逮捕措施之外，降低了逮捕風險，捕后無罪案件絕對數(shù)增加，無罪率也隨之降低。2008年北京市自偵案件捕后無罪率為3.56%，2009年為3.12%，2010年為1.91%（同時期刑事案件的捕后無罪率分別為1.04%、0.98%、0.77%）。由此可見，改革后較改革前同期，捕后無罪率下降幅度明顯加大（見圖三）。
　　
　　
　　
　　
　　
　　
　　
　　
　　
　　 （三）監(jiān)督力度加大
　　 “上提一級”后，遵循“檢察一體”、“上命下從”原則，上級院對下級院的監(jiān)督不再象同級監(jiān)督那樣畏手畏腳，層級監(jiān)督作用日漸顯現(xiàn)，并突出表現(xiàn)在以下三個方面：一是超職能管轄得到糾正。在實踐中，個別檢察院為了突破案件、完成辦案指標或者追贓，對本不屬于檢察機關管轄案件進行立案偵查并報捕情況時有出現(xiàn)。改革后上級院共對三起超職能管轄案件要求退回報捕。二是偵查取證行為得到規(guī)范。共對下級院報捕的166個案件中的13個案件（占上提案件數(shù)的7.83%）提出糾正意見（相比于改革前同期的1件，增加了7.23%），下級院自偵部門全部接受并予以改正。三是引導取證作用進一步加強。共對決定逮捕的159人中的67人制作了《提供法庭審判所需證據(jù)材料意見書》，要求補偵率達到42.1%。對證據(jù)不足決定不予逮捕的14人，全部制作了《補充偵查提綱》，引導取證。
　　 三、問題—分析改革的主要癥結
　　 （一）辦案期限緊張
　　 “上提一級”后存在的最為突出的問題就是辦案期限緊張。由于自偵案件的刑事拘留時間短、取證難度大，加之偵查技能手段的不足，改革前實踐中自偵部門擠占審查批捕時間的情況時有發(fā)生，原來由同一檢察院自偵自捕，只要總體上時間不超過14天，就符合法律規(guī)定。而“上提一級”改革與現(xiàn)行的移送審查逮捕程序相比，增加了雙重審查程序。由于上級院通常要求在犯罪嫌疑人被拘留后7日內報請決定逮捕，這就使得原下級院自偵與偵監(jiān)共用的14天時間被削減了一半。在7天內，自偵部門要完成收集固定證據(jù)、卷宗整理、文書制作、請示匯報，難度非常大；由于7天時間大部分被自偵部門擠占，下級院的同級審查基本流于形式?！吧咸嵋患墶焙螅霞壴阂袚耆腻e捕責任，就要全部閱卷審查、訊問犯罪嫌疑人、聽取律師意見，時間也非常緊張。此外14天時間還要考慮異地報送案件材料、送達法律文書、訊問犯罪嫌疑人的路途時間。
　　 （二）同級審查流于形式
　　 “上提一級”規(guī)定只提到報請上級院審查之前，要先經(jīng)同級審查并出具審查意見，但對于何時報同級審查，以何種方式同級審查，如何出具同級審查意見、偵監(jiān)部門與自偵部門意見出現(xiàn)分歧如何解決均未予以明確。實踐中自偵部門往往在嫌疑人被拘留后的第6日甚至第7日上午才移送材料接受同級審查。而半天或一天的審查時間，根本無暇對證據(jù)進行實質審查。實踐中同級審查大多進行的是形式審查，即審查報請材料手續(xù)是否齊備、規(guī)范，出具的意見書在事實認定和證據(jù)證明事項上也大多摘抄復制了自偵部門的報請審查逮捕意見書的內容。而不對證據(jù)進行實質審查，所謂的同級審查也就流于形式了。
　　 （三）附條件逮捕適用不規(guī)范
　　 “附條件逮捕”能夠“分層次”看待證據(jù)條件，將一部分證據(jù)暫時還不滿足逮捕條件，但有重大突破可能的案件適用附條件逮捕，有利于打擊職務犯罪。附條件之后的定期審查、撤銷逮捕的程序設計，有利于縮短羈押期限、保障人權，因而附條件逮捕在自偵案件中有較大的適用空間?！吧咸嵋患墶焙?，北京市人民檢察院、市檢一、二分院適用附條件逮捕的比例分別達到：17.50%、20.83%、19.48%。但高檢院創(chuàng)設附條件逮捕制度時曾明確，僅適用于重特大刑事案件，不適用于自偵案件，所以實踐中自偵案件大量適用附條件逮捕是缺乏依據(jù)的。正因為缺乏制度約束，下級院在實際適用中存在不規(guī)范的問題。如在所附期限屆滿前，不重新報請上級院偵監(jiān)部門審查補證情況，直接提起公訴；更有甚者，在補偵不到位情況下，拒不執(zhí)行上級院的撤銷逮捕決定。
　　 （四）聽取律師意見缺乏保障
　　 偵監(jiān)部門聽取律師意見，是保證正確適用逮捕措施、拓寬發(fā)現(xiàn)逮捕必要性信息和偵查監(jiān)督線索的重要途徑?！吧咸嵋患墶备母锩鞔_了聽取律師的意見的情況。但該規(guī)定存在兩個問題：一是聽取范圍沒有保障，僅限于逮捕必要性條件，不包括事實認定和證據(jù)方面的意見。二是聽取程序沒有保障。如只規(guī)定了審查主體，未規(guī)定在什么階段、由誰告知律師有權提出有關逮捕必要性的意見以及相關證據(jù)材料；未規(guī)定在什么階段、向誰提出、以何種形式提出；未規(guī)定提出意見和材料后如何流轉到上級院偵監(jiān)部門；未規(guī)定如何向律師反饋意見和材料的審理情況和結論。實踐中自偵部門對律師出具的意見材料，不予重視，是否附卷比較隨意，偵監(jiān)部門實際看到的律師意見比例偏低。
　　
　　 四、措施—完善改革的路徑選擇
　　 （一）解決辦案期限緊張
　　 1．加大初查力度?？蛇m當將偵查重心前移至初查，提高初查質量，減輕立案后的偵查壓力。一是要對案件線索進行客觀、全面的審查，真正做到查微析疑，準備篩選甄別有價值線索；二是要制定縝密的偵查計劃，明確目的，提高效率；三是要充分運用詢問、查詢、勘驗、鑒定、調取證據(jù)等不限制被調查對象人人身自由、財產權利的措施，做好立案的基礎性工作；四是要準確把握立案時機，既要防止當立不立，暴露偵查意圖，貽誤戰(zhàn)機；又要防止不當立而立，取證不到位，立案后偵查時間不足。
　　 2．加強偵捕聯(lián)動。針對“上提一級”后，上級院偵監(jiān)部門辦案期限緊張的問題，可加強偵捕聯(lián)動并規(guī)范提前介入。首先，對于疑難復雜，案件定性、法律適用存在較大分歧，在本地區(qū)影響重大等案件，自偵部門應在立案之日將基本案情通知上級院偵監(jiān)部門，并及時就案件取得的重大進展進行匯報，便于上級院了解案情，決定是否介入。提前介入可以有上級院決定和下級院提議兩種方式，介入的主要工作是參加下級院自偵部門的案件討論與決策，對偵查取證方向和定性、證據(jù)、逮捕必要性問題進行交流，及時解決意見不同、標準不一的問題，介入的相應成果要體現(xiàn)在審查逮捕意見書中。其次，對于上級院偵監(jiān)部門經(jīng)審查擬不捕的，如果同下級院自偵部門意見分歧較大，聽取上級院自偵部門主管檢察長意見時，可通知下級院自偵部門的案件承辦人、分管領導參見討論，便于及時消化處理不同意見。最后，上級院偵監(jiān)部門與下級院自偵部門應定期召開自偵案件偵捕聯(lián)席會議，對階段性案件總體情況進行溝通反饋，制度自偵案件類案證據(jù)規(guī)則。
　　 3．增加科技投入。面對辦案期限緊張的挑戰(zhàn)，應加快檢察系統(tǒng)內部局域網(wǎng)建設，實現(xiàn)系統(tǒng)互聯(lián)、信息共享，使得報捕案件可通過網(wǎng)絡從下級院自偵部門流轉到上級院偵監(jiān)部門，實行在線匯報案情、在線討論案件、網(wǎng)絡會議、遠程視頻訊問等。一方面，省去了大量的在途時間和人力物力，辦案人員也能夠及時便捷地聽取、交流、溝通各方意見。另一方面，也避免上級院偵監(jiān)部門承辦人進行大量文字輸入的重復勞動，使其能集中精力于對案件事實、證據(jù)的審查，法律的適用上。
　　 （二）取消同級審查
　　 “上提一級”規(guī)定對兩級院偵監(jiān)部門的職能劃分是：下級院偵監(jiān)部門應當履行對本院自偵部門的立案監(jiān)督和偵查活動監(jiān)督職責，上級院發(fā)現(xiàn)下級院偵查活動違法應當糾正。審查逮捕是發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督線索的重要途徑。由于下級院大多不對證據(jù)進行實質審，這樣也就很難監(jiān)督線索。
　　 同級審查僅進行形式審沒有意義，進行實質審一樣不可取。首先同樣的程序兩級院偵監(jiān)部門各走一遍，會造成人力物力的巨大浪費。其次，對于同級審查出具的意見性質不易確定、錯捕責任也無法追究?！吧咸嵋患墶焙?，行使批捕權的主體是上級院偵監(jiān)部門，一旦出現(xiàn)錯捕，是由上級院承擔國家賠償責任，相關人員會被責任追究。改革前，在本院偵監(jiān)部門是行使決定逮捕權主體，需承擔錯捕責任的情況下，偵監(jiān)部門與自偵部門就是否夠罪、捕與不捕出現(xiàn)分歧時，還需讓步，做出逮捕決定為突破案件服務。“上提一級”后，在無需承擔錯捕責任的情況下，同級院的偵監(jiān)部門就更沒有嚴格審查，提出與自偵部門不同意見的驅動力了。高檢院希望通過同級審查來加強而不是削弱同級監(jiān)督，但事實上多年以來同級院的“同體監(jiān)督”是不力的。如果認為同級可以監(jiān)督，決定逮捕權就不需上提一級，如果認為同體監(jiān)督無法達到監(jiān)督目的，上提一級后設置同級審查也就沒有意義，因此建議取消同級審查，決定逮捕、立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督均由上級院行使。
　　 （三）規(guī)范自偵案件附條件逮捕制度
　　 偵查實踐證明，一味追求捕前證據(jù)完全到位不符合自偵案件的實際情況與案件發(fā)展特點。如果一味按照拔高了的逮捕條件去審查自偵案件，短短7天時間，要求自偵部門取證達到定罪標準，顯然不切實際，對達不到定罪標準的案件一概不捕，勢必會造成大量自偵案件的流失，不利于反腐敗斗爭的開展。自偵案件中有必要引入附條件逮捕制度，但同時應當對適用的程序加以規(guī)范。
　　 一是明確適用范圍。僅適用于案情重大、復雜、社會影響大的職務犯罪嫌疑人，要求證明犯罪事實的證據(jù)雖有所欠缺，但已基本構成犯罪、經(jīng)過進一步偵查能夠取到定罪所必需的證據(jù)、確有逮捕必要。根據(jù)自偵案件的不同特點，可以對以下幾種情形允許適用附條件逮捕：賄賂案件中一方已作有罪供述的案件；賄賂案件中嫌疑人供述的金額雖然較小，但有證據(jù)表明繼續(xù)偵查可能會取得重大進展的案件；貪污挪用案件中嫌疑人已作有罪供述，但缺乏相應書證、物證，或者尚未具有足夠時間制作司法會計鑒定報告的案件；瀆職案件具體后果尚未出現(xiàn)但有重大發(fā)展可能的；其他證據(jù)不足但有事實表明繼續(xù)偵查可能會取得重大進展的案件。
　　 二是嚴格后續(xù)審查。對于上述案件，自偵部門應在提請逮捕時就明確偵查方案和計劃，供上級院偵監(jiān)部門審查是否能夠附條件逮捕。經(jīng)檢察委員會討論決定附條件逮捕的，上級院偵監(jiān)部門應當對下級院自偵部門發(fā)出補充偵查提綱，列明需要查明的事實和需要補充收集、核實的證據(jù)。捕后，上級院偵監(jiān)部門須及時對補充偵查情況進行延伸監(jiān)督，促進捕后偵查取證，使證據(jù)達到定罪標準。若發(fā)現(xiàn)無法補充證據(jù)或補充證據(jù)不理想，不能達到定罪標準的，應當及時撤銷逮捕，下級院應當執(zhí)行。同時，對附條件逮捕案件，下級院自偵部門移送審查起訴前應當征詢上級院偵監(jiān)部門的意見。上級院偵監(jiān)部門與下級院公訴部門應建立備案制度，保證未經(jīng)偵監(jiān)部門把關的案件不流入審查起訴環(huán)節(jié)。
　　 （四）保障聽取律師意見制度
　　 一是擴大律師提出意見的范圍，應不僅局限于逮捕必要性意見及相關證據(jù)材料，還可以提供新的證據(jù)材料或者證據(jù)材料來源、法律適用意見。二是要細化聽取律師意見的程序。首先，要明確告知程序。自偵部門在報請上級院偵監(jiān)部門決定逮捕犯罪嫌疑人時，應當將犯罪嫌疑人是否委托律師、律師聯(lián)系方式記錄在案，隨卷移送。上級院偵監(jiān)部門收到相關材料后，應及時告知律師案件的進展環(huán)節(jié)，并告知律師有參與審查逮捕程序提出律師意見的權利。其次要規(guī)范審查程序。對于有會見要求的律師，應安排兩名以上偵查監(jiān)督部門承辦檢察官在接待室接收材料，聽取律師對于審查逮捕案件的意見并記錄在案。上級院偵監(jiān)部門案件承辦人應將律師意見內容詳細記入審查逮捕案件意見書，然后結合下級院自偵部門報捕的證據(jù)材料對律師提出的主張和理由逐一分析，最后提出是否采納的處理意見，按照三級負責的內部工作程序，逐級審批。最后要嚴格反饋程序。凡律師參與的案件，承辦人應在審結之日，將處理結果以及對律師意見的采納情況以書面形式反饋給承辦律師。
　　 （五）優(yōu)化人民監(jiān)督員程序
　　 人民監(jiān)督員制度具有深刻的正當程序基礎，體現(xiàn)了司法參與、權力制約和保障人權的價值理念，實踐中應加強而不是廢除。針對不服逮捕決定啟動監(jiān)督員程序較少、啟動后大多維持檢察機關逮捕決定、監(jiān)督有效性受到質疑的狀況，應對監(jiān)督員制度加以改進完善。應加強對人民監(jiān)督員制度的理論研究、形成系統(tǒng)的配套改革方案，并促成該制度的法制化。實踐中應當明確檢察院的告知義務，在對嫌疑人宣布逮捕決定時應告知其不服逮捕決定，有啟動人民監(jiān)督員程序的權利。當人民監(jiān)督員半數(shù)以上不同意檢察機關決定逮捕意見時，檢察機關必須向人民監(jiān)督員說明理由，并獲得人民監(jiān)督員半數(shù)以上的同意，否則逮捕決定不能生效。