民眾相不相信政府，關(guān)鍵在于政府是否具有公信力。有了公共信用，政府從政治上來(lái)說(shuō)，就擁有了足夠的合法性資源；從道德上來(lái)說(shuō)，就有了很好的道德基礎(chǔ)；從經(jīng)濟(jì)上來(lái)說(shuō)，相當(dāng)于有了社會(huì)資本，可以節(jié)約政府政策制定和執(zhí)行的成本。
　　
　　靠愚民政策贏得的公信力，屬于公信力泡沫
　　
　　政府公信力，其實(shí)就是人們對(duì)政府的信心。這種信心的最高境界是人們對(duì)政府本身無(wú)條件的信任。這種信心，在政府即使犯了錯(cuò)誤的情況下，人們也可以原諒政府，并相信政府能夠避免錯(cuò)誤。即使政府做了低效率的事情，人們也依然可以相信政府能夠做到高效率。這是最完美的境界。任何政府，對(duì)此都?jí)裘乱郧?。很多政府甚至為了這百分百的信任，采取種種錯(cuò)誤的政策，比如愚民政策。當(dāng)然，靠愚民政策贏得的公信力，是虛假的，屬于公信力泡沫，一旦政策失敗，泡沫就會(huì)破滅，政府公信力就會(huì)降到最低點(diǎn)，導(dǎo)致公信力的信念危機(jī)。在信念危機(jī)條件下，無(wú)論政府如何作為，都是錯(cuò)的，即使做對(duì)了，民眾也不相信政府能做對(duì)。
　　政府公信力的第二個(gè)境界是，人們對(duì)政府的制度有充分的信心。任何人都會(huì)犯錯(cuò)，沒(méi)有哪個(gè)人是完人，政府也是一樣，因?yàn)檎怯扇藖?lái)操作的。人會(huì)犯錯(cuò)，但只要有良好的制度，一方面不容易犯錯(cuò)，另一方面即使犯了錯(cuò)誤，也很容易得到糾正，不會(huì)一錯(cuò)到底，有回頭的余地。對(duì)政府有無(wú)條件的信心很難，但對(duì)政府的制度有信心比較容易，有了良好的制度，政府很難對(duì)民眾實(shí)行愚民政策，也難以形成公信力的泡沫，政府的公信力可能到不了十全十美的境界，但是政府的公信力也不會(huì)降低到導(dǎo)致信念危機(jī)的地步。因?yàn)槊癖妼?duì)制度是有信心的。他們相信制度可以糾正錯(cuò)誤。當(dāng)然，如果沒(méi)有良好的制度，民眾不僅難以對(duì)政府有制度的信心，同時(shí)也很難有對(duì)政府的信念。除非民眾被愚民政策所迷惑了，導(dǎo)致了政府公信力的泡沫。
　　政府公信力的第三個(gè)境界是，民眾對(duì)政府的政策有充分的信心。即民眾對(duì)政府沒(méi)有信念，也沒(méi)有制度上的信心，但是對(duì)政府當(dāng)前的政策，依然有很好的信心。政策好，政績(jī)好，結(jié)果民眾過(guò)上了幸福生活，隨之對(duì)政府也就有了信心。當(dāng)然，如果政策好，制度好，又有很好的信念，政府公信力就達(dá)到了最高的境界。
　　政府公信力的第四個(gè)境界是，民眾對(duì)當(dāng)前的狀況比較滿意。生活安定，未必富裕，但覺(jué)得很滿足。政府沒(méi)有什么大的錯(cuò)誤，政策沒(méi)啥亮點(diǎn)，但制度運(yùn)作正常，沒(méi)有什么紕漏。在這種情況下，政府也會(huì)有一定的公信力。民眾對(duì)現(xiàn)狀比較滿意，政府就沒(méi)有什么壓力，民眾對(duì)政府的要求也不高，因此政府的公信力需求也不高。然而，民眾對(duì)現(xiàn)狀比較滿意，可以來(lái)自內(nèi)心的感覺(jué)，可以來(lái)自和過(guò)去相比的改善感，也可以來(lái)自政府的愚民政策。
　　所以，在這個(gè)世界上，通過(guò)民調(diào)來(lái)比較政府的公信力，其水平高低不等。有些國(guó)家的政府，其公信力水平明顯比較高，有些國(guó)家的政府其公信力水平明顯比較低。不過(guò)，民調(diào)也未必真實(shí)反映一些國(guó)家的公信力水平，如果這些國(guó)家的政府實(shí)施愚民政策由來(lái)已久，有很多公信力的泡沫，而又沒(méi)有出狀況，泡沫并未破滅，就無(wú)法反映真實(shí)的公信力。 因此，政府要提高公信力的方法，最簡(jiǎn)單的就是實(shí)施愚民政策，塑造民眾對(duì)政府的排他性的信念。政府通過(guò)封鎖信息，不讓民眾了解外界，也不讓民眾了解過(guò)去，更不讓民眾了解真實(shí)的政府。為了實(shí)行愚民政策，政府在制度上建設(shè)封閉政府，不讓民眾參與政府，其內(nèi)部的權(quán)力是集中的，而不是相對(duì)分離、相互競(jìng)爭(zhēng)和制約的，它以強(qiáng)權(quán)為基礎(chǔ)，而不是以民意和法律為基礎(chǔ)。它在政策上更多地采取有利于利益集團(tuán)的政策，而不是普惠于民眾的政策。為了有利于利益集團(tuán)，自然經(jīng)濟(jì)無(wú)法自由，市場(chǎng)也是淺度發(fā)育的，由此形成很容易縮水的金融市場(chǎng)和資本市場(chǎng)；財(cái)產(chǎn)權(quán)不受尊重，房地產(chǎn)等資產(chǎn)市場(chǎng)很難健全；企業(yè)往往是市場(chǎng)和權(quán)力交接的怪胎；市場(chǎng)僅僅限于初級(jí)消費(fèi)品，大宗物品的生產(chǎn)、定價(jià)和銷售，乃至消費(fèi)都有政府和利益集團(tuán)的烙印。這樣的政府，其公信力泡沫非常嚴(yán)重，一旦出現(xiàn)狀況，就會(huì)泡沫破滅，形成政治危機(jī)，政府也很容易倒臺(tái)。
　　
　　政府如何取信于民
　　那么，政府如何通過(guò)努力來(lái)逐步積累公信力，真正取信于民呢？
　　首先，政府要提高處理各種公共危機(jī)問(wèn)題的能力。當(dāng)前，不斷出現(xiàn)的公共危機(jī)已經(jīng)超出了個(gè)人和社會(huì)組織的能力。政府如果能夠充分利用自己的強(qiáng)制力、公共財(cái)政能力、組織能力，以及高居于社會(huì)之上的位置優(yōu)勢(shì)，及時(shí)處理危機(jī)，政府的公信力就會(huì)大大上升。如果政府無(wú)法利用自己的優(yōu)勢(shì)，無(wú)法及時(shí)處理公共危機(jī)，那么政府的公信力就會(huì)持續(xù)下降。
　　其次，政府的政策要具有公共性。政府可以有很多政策，如果政策都是出于部門利益、特殊利益，而不是為了公共利益，那么政府就僅僅得到特殊利益集團(tuán)的支持。政府獲得利益集團(tuán)的支持，是很重要的，但是失去公信力，會(huì)使得利益集團(tuán)對(duì)政府的支持失去其力量，因?yàn)檎豢赡軆H僅依靠利益集團(tuán)的支持來(lái)執(zhí)政。政府的生命力在其公信力。舟不可能靠幾個(gè)浮標(biāo)航行，水能載舟，亦能覆舟，關(guān)鍵還在于水。政府要讓政策為公共利益服務(wù)，就要讓其政策轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱?。所謂的公共政策就是，公共政策的理念是公共的，而不是特殊的，政策是符合可普遍化原理的，而不是特殊化的。即使是特殊化，也是有利于弱勢(shì)群體，而不是強(qiáng)勢(shì)群體。公共政策的議題設(shè)定、方案選擇、執(zhí)行和評(píng)估，都是可開放的。民眾有知情權(quán)，可以民主參與和監(jiān)督，專家可以從公共的角度，對(duì)其進(jìn)行參與和評(píng)估。公共政策本身，不同的方案之間有可競(jìng)爭(zhēng)性，而且是可辯論的。政策成了公共政策，即使其運(yùn)作的效率可能下降，但是它可以讓政府擁有更多的公信力。而且從長(zhǎng)期來(lái)說(shuō)，公共政策要比特殊政策，更具有效率，更容易讓政府積累公信力。
　　第三，政府的制度要具有公共性。政府內(nèi)部有很多權(quán)力，如行政管理權(quán)、行政法治權(quán)、專家權(quán)和民眾參與權(quán)。行政管理權(quán)，包括決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。行政法治權(quán)有行政立法、行政執(zhí)法和行政司法權(quán)。專家權(quán)和民眾參與權(quán)，意味著專家的學(xué)術(shù)自由和獨(dú)立權(quán)，民眾參與權(quán)則意味著公民的知情權(quán)。公共政策和公共服務(wù)本身，有不同的范圍，其權(quán)力關(guān)系也有分工、合作和相互制約的需要。如果政府內(nèi)部行政管理權(quán)、行政法治權(quán)、專家權(quán)等得到了很好的配置，而且相互之間有很好的制約，那么政府的權(quán)力就會(huì)有多個(gè)層次的平衡。權(quán)力的平衡，會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)權(quán)力的公共性，而去除其中的私人性。這樣，民眾就會(huì)在制度上相信政府，政府也就獲得了制度意義上的公信力。制度中的權(quán)力和權(quán)利越平衡，其公共性水平就越高，政府的公信力也就越高。
　　第四，政府的組織要具有效率。良好的危機(jī)處理能力，公共的政策，平衡而開放的制度，可以形成公信力，但良好的組織效率，也是政府公信力的重要標(biāo)志。政府的行政管理水平高，法治水平高，專家決策和民眾參政水平高，公共服務(wù)能力強(qiáng)，這都缺不了良好的組織效率。在合理制度的基礎(chǔ)上，加上有效的組織管理，可以確保高水平的政府管理、高水平的行政法治，以及高水平的專家咨詢、民眾參與，并有效地解決公共問(wèn)題，提供公共服務(wù)。顯然，這時(shí)候的政府公信力，也自然是有效的。
　　民眾是否相信政府，雖然僅僅是民眾對(duì)政府的主觀感覺(jué)，但這種主觀感覺(jué)是政府的理念、政策、制度和組織能力決定的。政府通過(guò)公共關(guān)系，通過(guò)影響營(yíng)銷，通過(guò)新聞發(fā)言人的新聞技巧，甚至通過(guò)愚民政策來(lái)制造泡沫，盡管可以形成公信力的假象，但這是不能長(zhǎng)久的。政府的核心公信力，不是來(lái)自這些花招，而是來(lái)自扎扎實(shí)實(shí)的政府自身建設(shè)，來(lái)自于系統(tǒng)的治道變革，來(lái)自在理念、政策、制度和組織能力多方面的長(zhǎng)期努力。
　?。ㄗ髡叻謩e為中國(guó)人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)，博導(dǎo)；英國(guó)約克大學(xué)政治學(xué)系博士）
　　責(zé)編/高源 美編/李