【摘 要】城鎮(zhèn)化水平是一個國家或地區(qū)經濟發(fā)展與社會進步的重要標志。實現(xiàn)經濟社會的全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展，必須加快推進城鎮(zhèn)化進程。陜西城鎮(zhèn)化經過多年的建設初具規(guī)模，但仍存在規(guī)模小、基礎配套設施差、區(qū)域發(fā)展不平衡等諸多問題。通過總結陜西城鎮(zhèn)化取得的成效，分析城鎮(zhèn)化的特點和存在的問題，提出了改革思路與對策，探討其未來發(fā)展趨勢。
　　【關鍵詞】陜西 城鎮(zhèn)化 可持續(xù)發(fā)展 產業(yè)結構
　　1999年7月，美國著名經濟學家、諾貝爾獎獲得者斯蒂格利茨在北京“城市發(fā)展高級圓桌會議”上的講話中，把中國的城鎮(zhèn)化和美國的高科技并列為影響21世紀人類發(fā)展進程的兩大關鍵因素，認為城鎮(zhèn)化是新世紀對中國的第一大挑戰(zhàn)。黨的十六大提出走中國特色城鎮(zhèn)化道路以來，全國各地都加強了對城鎮(zhèn)化問題的研究，制定了既符合國情又突出當?shù)靥厣某擎?zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，加速了城鎮(zhèn)化進程。如何從陜西省情出發(fā)，走有陜西特色的城鎮(zhèn)化道路，是始終被關注的一大課題。
　　“十一五”期間，陜西省城鎮(zhèn)化平均水平大幅提高。2010年全省城鎮(zhèn)人口達1761.2萬人，城鎮(zhèn)化水平達46.5%，關中、陜北、陜南地區(qū)城鎮(zhèn)化率分別達46.6%、43.9%和34.7%，較2005年增加了3.6、10.6和7.9個百分點，城鎮(zhèn)化水平均超過30%，整體進入城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段。“十二五”時期是陜西省加快建設西部經濟強省的關鍵時期，是加快城鎮(zhèn)化速度、著力提高城鎮(zhèn)化質量的重要時期，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，實現(xiàn)以工促農、以城帶鄉(xiāng)，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的關鍵時期。要抓住新一輪西部大開發(fā)和實施關中-天水經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃的重大機遇，科學合理、積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化。
　　一 陜西省城鎮(zhèn)化發(fā)展進程
　　1.陜西城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀
　　陜西省小城鎮(zhèn)經過多年的建設已初具規(guī)模，全省已經形成由一個特大城市、5個中等城市、7個小城市和16個特大鎮(zhèn)（3～5萬人）、61個大鎮(zhèn)（1～3萬人）、300多個中等鎮(zhèn)（0.1～1萬人），400多個小鎮(zhèn)組成的城鎮(zhèn)體系。小城鎮(zhèn)建設呈現(xiàn)以下特點：
　　第一，小城鎮(zhèn)建設地域性明顯。陜西省因地理環(huán)境的差異，被分割成關中平原、陜北黃土高原、陜南山區(qū)丘陵三個地區(qū)，各區(qū)內小城鎮(zhèn)建設各具特色。
　　關中地區(qū)自然條件比較優(yōu)越，尤其是關中平原土地肥沃，灌溉方便，很適宜農業(yè)生產，是我國著名的農業(yè)生產基地。但是由于關中地區(qū)縣域工業(yè)生產薄弱，礦產資源相對稀缺，城鎮(zhèn)化工業(yè)化程度低，而且人口稠密，農民人均收入增效并不特別明顯。為增加收入謀求發(fā)展，大量的農村剩余勞動力需要轉移。關中地區(qū)農村勞動力主要流向西安、咸陽、寶雞等區(qū)內大中型城市及沿海發(fā)達地區(qū)和東部地區(qū)，而且區(qū)內各縣區(qū)經濟發(fā)展不平衡?？傮w上關中地區(qū)的小城鎮(zhèn)主要圍繞西安、寶雞、咸陽等大中型城市帶向城郊型小城鎮(zhèn)模式發(fā)展。
　　陜北地區(qū)處于我國黃土高原，地廣人稀。近年來實行退耕還林和防風固沙等措施，生態(tài)環(huán)境已有了極大的改善。依托農業(yè)高新技術，縮小糧食生產面積，大力擴大經濟作物尤其是蘋果、紅棗、沙棘等林果產業(yè)，發(fā)展農產品深加工企業(yè)，農業(yè)生產有了很大的發(fā)展。但該區(qū)農村經濟主要依賴豐富的地下礦產資源，煤炭、石油、天然氣、鹽礦的儲量居全國前列。區(qū)內有我國最大的現(xiàn)代化露天煤礦，有國內特大型天然氣田和延長油礦。當?shù)剞r村依托資源優(yōu)勢，經濟發(fā)展迅速，農民收入增長較快，在陜西省十強經濟縣排名中陜北連續(xù)幾年占據(jù)半壁江山。農村剩余勞力主要流向當?shù)啬茉雌髽I(yè)，其余流向關中地區(qū)和其他地區(qū)。本區(qū)的小城鎮(zhèn)主要以礦業(yè)、資源性小城鎮(zhèn)為主。
　　陜南地區(qū)山大溝深，人多地少，50%以上的耕地分布在25°以上坡耕地，耕作難度大，水土流失嚴重，抗災能力差，農作物產量低。但陜南地區(qū)野生動植物資源豐富，近年來依托豐富的自然資源發(fā)展蠶桑、林果、茶葉、中藥材、生漆等經濟作物生產，取得了很好的經濟效益。同時，境內擁有佛坪大熊貓、洋縣朱鹮等自然保護區(qū)，開展了相關的旅游項目。陜南還有豐富的水資源，小水電星羅棋布，不但提供水電資源，而且形成旅游景點，如漢中的南湖、安康的瀛湖。隨著西漢高速公路、西康鐵路的開通，困擾陜南地區(qū)的交通問題得到了緩解，帶動了沿線農村經濟的發(fā)展。
　　第二，關中地區(qū)小城鎮(zhèn)建設居于全省前列。關中地區(qū)以西安為中心的關中中部城鎮(zhèn)集聚區(qū)和隴海鐵路沿線城鎮(zhèn)帶已成為我國西部地區(qū)最大的城鎮(zhèn)集中分布區(qū)。關中隴海鐵路沿線目前有6個城市和一批具有較強經濟實力的小城鎮(zhèn)，已成為全國重要的科技教育、機械制造、加工工業(yè)和高新技術產業(yè)基地，座落在關中地區(qū)的楊凌農業(yè)高新技術產業(yè)示范區(qū)，更為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展提供了強大的農業(yè)高新技術支持。在新農村“一村一品”和農產品商品化之間起到較好的連接作用。小城鎮(zhèn)逐漸顯露出農村經濟支柱的作用。
　　第三，陜西省小城鎮(zhèn)居民收入差距較大。關中地區(qū)的小城鎮(zhèn)因毗鄰關中大型城市帶，是西安等城市務工勞動力的主要提供地，居民收入增長較大。陜北地區(qū)以能源開采等第二產業(yè)為主的小城鎮(zhèn)居民收入增幅較大，甚至超過陜西省城市居民的收入增幅。陜南地區(qū)的小城鎮(zhèn)因其交通影響，大量居民還是依靠種植養(yǎng)殖等第一產業(yè)作為主要收入來源，收入增長緩慢。
　　第四，依托自身資源出現(xiàn)特色經濟強鎮(zhèn)。陜西省已經出現(xiàn)了一批依托資源優(yōu)勢極具特色的經濟強鎮(zhèn)。它們有的利用交通干線的區(qū)位經濟優(yōu)勢，有的利用原“老三線”遺留的工業(yè)基礎，有的利用豐富的礦產資源，有的利用獨有的旅游資源優(yōu)勢有序發(fā)展，已成為周圍較大區(qū)域范圍內的中心小城鎮(zhèn)。如涇陽縣永樂鎮(zhèn)、神木縣大柳塔鎮(zhèn)、寧強縣陽平關鎮(zhèn)、岐山縣蔡家坡鎮(zhèn)、扶風縣法門鎮(zhèn)等，已成為陜西省城鎮(zhèn)建設的排頭兵。
　　第五，小城鎮(zhèn)建設吸納了大量的農村剩余勞動力。中央政府連續(xù)出臺的惠農政策和戶籍制度改革，解除了束縛陜西農民流動的枷鎖，加速了農村剩余勞動力的轉移。同時陜西省政府根據(jù)退耕還林政策提出“原地就業(yè)，就近安置”的原則，使大量山區(qū)農村群眾向宜居地區(qū)遷移。
　　2.陜西城鎮(zhèn)化存在的問題
　　伴隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，陜西城鎮(zhèn)化進程中也存在許多不容忽視的問題，主要表現(xiàn)在以下方面。
　　第一，城鎮(zhèn)職能結構不明確及缺乏強有力的產業(yè)支撐。社會政治、經濟和文化職能是城鎮(zhèn)的三大基本職能。陜西的許多城鎮(zhèn)都是形成于計劃經濟體制下，這些城鎮(zhèn)明顯的產業(yè)結構趨同性使城鎮(zhèn)的職能結構頗為相似，城鎮(zhèn)的個性不足，主導產業(yè)不明，優(yōu)勢產業(yè)不優(yōu)，城市經濟職能普遍偏弱。
　　第二，區(qū)域中心城市的功能不突出，與區(qū)域的產業(yè)關聯(lián)性弱。中心城市是區(qū)域內的重要增長極，擔負著區(qū)域發(fā)展的組織和帶動作用，中心城市的輻射力和吸引力應能夠波及整個區(qū)域。由于陜西大多數(shù)區(qū)域中心城市的產業(yè)結構形成于傳統(tǒng)計劃經濟體制下，這種產業(yè)結構與區(qū)域內的資源和社會經濟條件相脫節(jié)，中心城市的發(fā)展對區(qū)域的意義不大，不能很好地發(fā)揮其對區(qū)域發(fā)展的核心作用。
　　第三，小城鎮(zhèn)建設水平低，重數(shù)量，輕質量。陜西省內大多數(shù)小城鎮(zhèn)的道路、供水、供電、通訊等基礎設施不全，建設水平低下，尤其是城鎮(zhèn)缺少高效可靠的供水系統(tǒng)和污水處理系統(tǒng)，城鎮(zhèn)衛(wèi)生狀況及城鎮(zhèn)環(huán)境差，生活質量低。陜西省城鎮(zhèn)基礎設施水平與全國平均水平相比存在較大差距，縣城人均市政公用設施投資比重低于全國平均水平十個百分點，近三分之二的縣城和建制鎮(zhèn)沒有體育場館，文化設施功能不全，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等基本公共服務設施的建設標準和空間布局也不盡合理。城鎮(zhèn)居民的生活方式和思想觀念與農村并無大的差異，城鎮(zhèn)只是居民點而不是區(qū)域發(fā)展的核心，城鎮(zhèn)化過程緩慢。這些問題制約了地區(qū)經濟社會的全面進步和可持續(xù)發(fā)展。
　　第四，城鎮(zhèn)化的資源環(huán)境制約凸顯，城鎮(zhèn)生態(tài)安全問題突出。隨著人口和產業(yè)不斷向城鎮(zhèn)集聚，資源緊缺、環(huán)境污染、災害頻發(fā)等影響城鎮(zhèn)安全的問題日益凸顯。關中地區(qū)由于城鎮(zhèn)、人口和產業(yè)的高度聚集，城市用地緊張、交通擁擠、環(huán)境污染等問題比較突出，進一步發(fā)展的資源環(huán)境壓力較大；陜北地區(qū)由于大規(guī)模、高強度開發(fā)，水土流失、土地沙化及礦產開發(fā)造成的水資源破壞和水源污染、地表塌陷等次生環(huán)境問題突出，資源性缺水和生態(tài)超載對城鎮(zhèn)發(fā)展的威脅比較嚴重；陜南地區(qū)作為重要水源保護地，城鎮(zhèn)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾較為突出，建設用地缺乏，洪澇及泥石流災害頻發(fā)，客觀上制約了城鎮(zhèn)空間的進一步拓展，不利于可持續(xù)發(fā)展。
　　二 陜西城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢分析
　　“十二五”時期，陜西省將進入城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，這必然會帶來新的發(fā)展趨勢。
　　1.由追求城鎮(zhèn)化數(shù)量向注重發(fā)展質量與功能轉變
　　當前，陜西省已開始邁入城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，核心內容由過去注重追求城鎮(zhèn)數(shù)量、規(guī)模、空間擴張向提升城鎮(zhèn)的文化、公共服務、低碳生活、生態(tài)環(huán)境保護等質量內涵方面轉變。這必將使傳統(tǒng)的以城鎮(zhèn)化數(shù)量提升為主要指標的城鎮(zhèn)化評價和管理體系面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。這一轉變既是陜西省城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的要求，也是陜西省城鎮(zhèn)化發(fā)展破解現(xiàn)實困境，在未來發(fā)展中奮勇爭先的必然選擇。
　　2.由工業(yè)導向型向多元復合型的特色城鎮(zhèn)化轉變
　　陜西省城鎮(zhèn)化進程與工業(yè)化進程緊密聯(lián)系。一直以來，第二產業(yè)成為城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展的重要推動力。隨著經濟全球化和知識經濟的加速發(fā)展，城市經濟發(fā)展階段由中級向高級階段演變，城鎮(zhèn)化的支撐體系將不斷轉變，知識產業(yè)、創(chuàng)新型產業(yè)與第三產業(yè)將逐漸成為城鎮(zhèn)化的主要動力。陜西省未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力機制是多元化的，城鎮(zhèn)化過程就是在這些動力的綜合作用下發(fā)生。
　　3.制度上將更加有利于城鄉(xiāng)一體化，政策支撐力度持續(xù)增強
　　新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了政策支持。國家《“十二五”規(guī)劃綱要》提出要把深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略放在區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略優(yōu)先位置，給予特殊政策支持。將從以下幾個方面提供政策支持：一是對西部屬于國家鼓勵類行業(yè)的企業(yè)，按15%稅率減征企業(yè)所得稅。稅率的優(yōu)惠將有利于吸引東部企業(yè)入駐，在促進經濟發(fā)展的同時將增強城鎮(zhèn)就業(yè)承載能力。。二是對煤炭、原油、天然氣等的資源稅由從量征收改為從價征收。這將有利于推進陜西省資源優(yōu)勢向經濟優(yōu)勢的轉變，增加地方財政收入，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供有力的資金支持。三是用于教育、醫(yī)療、社保、扶貧開發(fā)等方面的專項資金重點向西部地區(qū)傾斜，中央投資項目也將重點支持西部地區(qū)民生工程、基礎設施等領域。這將有利于提高城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎設施和公共服務設施的支撐保障水平。四是國家推行生態(tài)補償政策，將有利于加速陜北黃土高原地區(qū)和陜南秦巴山區(qū)的農村勞動力轉移。
　　4.由中心城市集中主導型向均衡集聚型轉變
　　目前陜西城鎮(zhèn)化模式仍以自上而下型為主，中心城市仍是城市化發(fā)展的主體，主導著城市化進程。人口集聚、政策扶持，以及建設資金投入等主要集中于中心城市，這種發(fā)展模式促進了中心城市快速發(fā)展，但也在一定程度上制約了次中心城市與小城鎮(zhèn)的成長。隨著資源環(huán)境壓力的加大，科學發(fā)展的呼聲越來越高，陜西未來城鎮(zhèn)化發(fā)展是以集聚、均衡、統(tǒng)籌為目標的城鄉(xiāng)互動模式。按省“十二五”城鎮(zhèn)規(guī)劃，要因地制宜、集中力量發(fā)展一批專業(yè)化特色鮮明的城鎮(zhèn)。
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