2012年5月4日，國務(wù)院法制辦正式對外公布《農(nóng)業(yè)保險條例（征求意見稿）》（以下簡稱《條例》），公開征求意見?！稐l例》從醞釀到出臺，前后歷經(jīng)十五年之久，在各級政府和相關(guān)部門、涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)主體及個人、縣域涉農(nóng)金融機構(gòu)之間有不同的解讀，反響很大，人民銀行孝感中支也就此到大悟縣、孝昌縣、云夢縣進(jìn)行了專題調(diào)研。
　　涉農(nóng)信貸的發(fā)展機遇
　　為涉農(nóng)信貸的快速擴容明確了發(fā)展方向。《條例》第十四條鼓勵金融機構(gòu)對投保農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織和個人加大信貸支持力度，從法規(guī)層面高度，對基層涉農(nóng)金融機構(gòu)支持參保的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體做出了明確法律規(guī)范要求，這在我國行業(yè)性立法領(lǐng)域較為少見，意義重大。據(jù)調(diào)查，隨著各涉農(nóng)金融機構(gòu)風(fēng)險控制意識的不斷加強，對“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)主體借貸的最大顧慮就是高風(fēng)險、高成本、低收益等問題難以規(guī)避，有了鼓勵涉農(nóng)信貸主要投向參保的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織和個人的法律導(dǎo)向，有助于基層涉農(nóng)金融機構(gòu)管理和信貸人員更好地進(jìn)行針對性信貸營銷和管理，為涉農(nóng)信貸增添了安全屏障。大悟農(nóng)村商業(yè)銀行負(fù)責(zé)人明確表示，過去，部分地方政府為增強地方經(jīng)濟(jì)活力，總是片面強調(diào)涉農(nóng)金融機構(gòu)信貸要多投放，而對借貸主體的風(fēng)險控制考慮較少，有了法規(guī)的明確規(guī)定，地方政府和相關(guān)涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)主體要先考慮資產(chǎn)保全，后爭取貸款扶持，這對于增加信貸投放保障信貸資金安全，無疑具有深遠(yuǎn)影響意義。
　　為涉農(nóng)信貸的快速發(fā)展增添了風(fēng)險控制保障?！稐l例》第六條規(guī)定各級人民政府、保險公司、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織和個人應(yīng)當(dāng)依法參與保險活動，具有一定的強制性法律規(guī)范要求，并對農(nóng)業(yè)保險相關(guān)主體給予國家補貼、財稅政策支持等等，對于涉農(nóng)信貸快速增加，其重要性體現(xiàn)在涉農(nóng)信貸資金的安全性增加了新的保證。
　　當(dāng)前，涉農(nóng)保險主要為政策性保險，其種類僅限于能繁母豬、水稻、奶牛、兩屬兩戶等為數(shù)不多的幾種，以及林業(yè)保險在部分地方試點等，大多數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體因得不到政策支持。同時，商業(yè)性保險既不愿也不敢大量介入，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體保險覆蓋面很低，涉農(nóng)信貸因風(fēng)險大而難有較大規(guī)模的數(shù)量擴展。據(jù)調(diào)查，至2012年5月末，孝感涉農(nóng)信貸與參保的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的對應(yīng)情況大致如下：
　　一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)參保率和信貸覆蓋面最高。孝感市市級以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)有160個，85.3%的企業(yè)投了不同品種的保險，從人民銀行征信系統(tǒng)查詢，有銀行貸款的企業(yè)達(dá)110個，信貸覆蓋面達(dá)68.75%，貸款余額為38.06億元， 外幣貸款1000萬美元。另有10～15個通過農(nóng)戶聯(lián)保、商戶聯(lián)保、表外業(yè)務(wù)等方式獲得信貸支持，有2.5億～4.5億元沒有進(jìn)入征信系統(tǒng)。綜合信貸覆蓋面達(dá)到了75％～78.13%，高于普通企業(yè)約20%的覆蓋水平；信貸滿足度達(dá)65%以上，高于普通企業(yè)約25%的水平。
　　二是各類農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社參保率較低，信貸覆蓋面較小。孝感市共有各類農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社1599家，只有不到10%的合作社參加了農(nóng)業(yè)保險，主要為養(yǎng)豬、部分農(nóng)產(chǎn)品加工專業(yè)合作社，而林業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、除水稻外的農(nóng)產(chǎn)品種植等因無相應(yīng)保險政策支持，保險難度大，保險參與程度低，其信貸覆蓋面較小。只有8.36%的專業(yè)合作社得到不同程度的信貸支持，貸款余額5.32億元。
　　三是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)企業(yè)群體大，保險與信貸業(yè)務(wù)拓展空間大。孝感市現(xiàn)有投資過10萬元的農(nóng)戶返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)企業(yè)多達(dá)1.3萬多家，只有不到5%的創(chuàng)業(yè)企業(yè)有保險意識，另有約1%的企業(yè)受惠于國家政策性保險覆蓋。因此，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)企業(yè)盡管群體很大，貸款需求總量不小，約有36.5億元，但因風(fēng)險過于偏大，只有近850家能夠提供合格抵質(zhì)押的企業(yè)得到不同程度的信貸支持，累計不足10億元，信貸覆蓋面只有6.54%，信貸滿足率不足5%。保險與信貸業(yè)務(wù)均有很大的拓展空間。
　　為涉農(nóng)信貸快速推進(jìn)增加了更大合力。國家層面支持農(nóng)業(yè)保險事業(yè)發(fā)展，并確定了“政府引導(dǎo)、政策支持、市場運作、自主自愿和協(xié)同推進(jìn)的原則”，并由國務(wù)院牽頭，建立有發(fā)改委、民政、財稅、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、氣候和保險等涉農(nóng)主管部門參與的農(nóng)業(yè)保險協(xié)調(diào)工作機制，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國農(nóng)業(yè)保險工作，明確了每個部門的具體分工和工作職責(zé)。較之普通生產(chǎn)經(jīng)營主體的風(fēng)險覆蓋保障，農(nóng)業(yè)保險獲得了更周全的組織保證和更優(yōu)惠的政策傾斜扶持，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體更好地獲得信貸支持，匯集了更大的合力。調(diào)查中，孝昌縣人保公司負(fù)責(zé)人反映，按照《條例》，在各級政府和涉農(nóng)相關(guān)八部門的政策合力支持下，保險覆蓋了所有農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體和個人。對保險經(jīng)營機構(gòu)和涉農(nóng)金融機構(gòu)而言，無論是從發(fā)展自身業(yè)務(wù)，還是依法履行社會責(zé)任，都應(yīng)把握好難得的歷史機遇，全力做好農(nóng)業(yè)保險和信貸支持工作。孝昌縣人行行長坦言，涉農(nóng)金融機構(gòu)最擔(dān)心的就是涉農(nóng)信貸的安全性問題，現(xiàn)在有了《條例》的護(hù)航，加上縣政府出臺專門文件的強力推動，相信孝昌縣的縣域信貸資金回流工程一定能夠走在全市列。
　　為更多涉農(nóng)信貸產(chǎn)品創(chuàng)新提供了法律支撐。涉農(nóng)金融根據(jù)信貸政策和業(yè)務(wù)拓展需要，為解決涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)主體合格抵押品缺乏問題，先后嘗試了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、水面經(jīng)營權(quán)質(zhì)押，以及農(nóng)機具抵押、農(nóng)房抵押等信貸產(chǎn)品創(chuàng)新，這都是在人民銀行、銀監(jiān)會等部門強力推動下進(jìn)行的，屬于政策性激勵，法律法規(guī)支撐欠缺?！稐l例》第四十條將涉農(nóng)保險納入農(nóng)業(yè)保險并予以明確，規(guī)定涉農(nóng)保險是指除農(nóng)業(yè)保險以外，國家給予政策、為農(nóng)民提供保險保障的保險，包括農(nóng)房、農(nóng)機具等財產(chǎn)保險，涉及農(nóng)民的生命和身體等方面的短期意外傷害和短期健康保險。這就為涉農(nóng)信貸產(chǎn)品創(chuàng)新增加法律和政策雙層保障，得到了基層金融機構(gòu)經(jīng)營管理和信貸人員的高度認(rèn)同。在云夢縣召開的專題座談會上，銀行和農(nóng)信社負(fù)責(zé)人均表示，過去的涉農(nóng)信貸產(chǎn)品創(chuàng)新，很多是摸著石頭過河，擔(dān)心信貸資金出風(fēng)險，打官司心里沒底?，F(xiàn)在有法律的明確界定和保障，推進(jìn)農(nóng)信貸產(chǎn)品創(chuàng)新更有底氣。
　　涉農(nóng)信貸的現(xiàn)實挑戰(zhàn)
　　信貸配套政策難以快速推出。當(dāng)前，各地真正意義上的涉農(nóng)信貸總量不大、占比不高、發(fā)展不快是基本現(xiàn)實，涉農(nóng)金融信貸“脫農(nóng)離農(nóng)”、拼大城市大項目、擠“鐵公基”現(xiàn)象有加重加快趨勢，這與現(xiàn)行涉農(nóng)信貸政策安全性、流動性、效益性導(dǎo)向是相吻合的，更與當(dāng)前“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)主體的抗風(fēng)險能力弱、保險覆蓋面窄緊密相關(guān)的，因而涉農(nóng)信貸與保險聯(lián)手支農(nóng)領(lǐng)域較窄、數(shù)量較小。如此次調(diào)查顯示，農(nóng)業(yè)信貸與農(nóng)業(yè)保險契合最好的行業(yè)是養(yǎng)豬業(yè)，所調(diào)查的七大養(yǎng)豬場生豬存欄達(dá)9.6萬頭，均有國家政策性保險覆蓋，農(nóng)業(yè)信貸投入0.82億元，戶均1171萬元，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)保險與信貸的兩個全覆蓋，這是基于該類農(nóng)業(yè)主體的風(fēng)險控制和合格抵質(zhì)押物相對齊備，而大量保險未覆蓋的農(nóng)業(yè)主體面臨貸款融資難題，如孝感市現(xiàn)有小額農(nóng)戶信用貸款僅為2.5億元左右，較高峰時的2003年下降近70%，而大額信用貸款發(fā)展緩慢。主因就是保險覆蓋風(fēng)險大、合格抵質(zhì)押物少。伴隨農(nóng)業(yè)保險在政策和法律雙重推動，其保險與抵質(zhì)押結(jié)合相對較好的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體必然會大規(guī)模擴容，如水產(chǎn)養(yǎng)植保險與水面經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相結(jié)合、雞鴨禽類養(yǎng)殖保險與動產(chǎn)質(zhì)押相結(jié)合，以及參了保的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)種植與訂單質(zhì)押相結(jié)合等等，合格農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體數(shù)量擴容，信貸政策跟進(jìn)、信貸管理難度加大，各類新問題出現(xiàn)頻率加快加多。
　　涉農(nóng)信貸創(chuàng)新產(chǎn)品推出需提速。近幾年，在國家惠農(nóng)強農(nóng)政策的強力推動下，涉農(nóng)金融機構(gòu)推出了部分“信貸+保險”支農(nóng)模式的信貸創(chuàng)新產(chǎn)品，有“小額信貸+農(nóng)業(yè)保險”、“人生意外傷害險+農(nóng)業(yè)信貸”等等，但品種較少，貸款數(shù)量較小，不能滿足“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)主體快速發(fā)展需要，這是由于當(dāng)前的涉農(nóng)保險主要為政策性保險，覆蓋面較小的緣故。數(shù)據(jù)顯示，從2007年到2011年的五年間，盡管我國農(nóng)業(yè)保險年均增速達(dá)到85%，累計保費收入超過600億元，保險業(yè)務(wù)規(guī)模已超過日本，僅次于美國，但理賠對象涉及7000多萬農(nóng)戶，支付保險賠款超過400億元，戶均賠款只有600元，這顯然對市場化的涉農(nóng)信貸資金缺乏吸引力。農(nóng)業(yè)保險法規(guī)頒布實施后，八部門合力推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險工作將上升至法規(guī)層面，合乎涉農(nóng)信貸政策管理規(guī)范和要求的參保農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體多、分布廣，對信貸創(chuàng)新產(chǎn)品的設(shè)計理念、適應(yīng)范圍、風(fēng)險控制等均提出了新的現(xiàn)實要求，適應(yīng)“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，信貸創(chuàng)新產(chǎn)品推出頻率需加速，不能僅僅停留在試點階段。
　　保險與信貸共同標(biāo)的物的損失風(fēng)險評估需規(guī)范。標(biāo)的物損害的保險理賠，是涉農(nóng)信貸風(fēng)險控制的最后一道屏障。從調(diào)查情況看，農(nóng)業(yè)保險與信貸共同標(biāo)的物在損害認(rèn)定、評估、理賠等諸多方面亟待規(guī)范。其一是缺少保險、銀行和農(nóng)業(yè)投保經(jīng)濟(jì)主體一致認(rèn)可的專業(yè)評估機構(gòu)，在保險、信貸共同標(biāo)的物出現(xiàn)損害時，相關(guān)利益各方認(rèn)定的損害程度總是有利于自身利益最大化。如孝昌縣萬花園苗圃有限公司以林權(quán)質(zhì)押貸款200萬元，并向保險公司投保，后在2008年的冰雪災(zāi)害中，絕大多數(shù)樹苗因災(zāi)致死，企業(yè)認(rèn)定損失200多萬元，承保的保險公司因湖北省以及孝感市均無林業(yè)定損專業(yè)評估機構(gòu)，單方聘請四川某機構(gòu)評估，定損10余萬元，企業(yè)不認(rèn)可，導(dǎo)致該筆貸款難以按期歸還。其二是理賠效率低，保險賠付時間長。從調(diào)查情況看，多數(shù)保險公司在理賠過程中存在理賠時間過長的問題，并且保險額度越大，理賠時間越長。主要原因是損害認(rèn)定時間需要根據(jù)有關(guān)部門的工作進(jìn)度來確定，保險理賠存在被動性；大額保險要逐級報批，理賠時間過長；保險公司對理賠手續(xù)要求比較嚴(yán)格，理賠效率較低。其三是銀保合作共同認(rèn)定第三方評估機構(gòu)的機制尚未建立。這與當(dāng)前涉農(nóng)保險主要為政策性為主，商業(yè)性保險發(fā)展不夠有關(guān)，相關(guān)農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的物出現(xiàn)損害情形，多由保險公司、農(nóng)業(yè)主管部門、鎮(zhèn)村政府認(rèn)定為主，投保的相關(guān)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體沒有多少話語權(quán)。銀行信貸風(fēng)險僅憑保險理賠難以覆蓋。適應(yīng)農(nóng)業(yè)保險快速發(fā)展需要，組建發(fā)展一批專職于農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)信貸服務(wù)的第三方評估機構(gòu)尤為急迫。
　　多部門聯(lián)手推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險的效率與效果值得期待?！稐l例》規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險的參與部門多達(dá)八個，每個部門的職責(zé)也作了明確界定，但每項優(yōu)惠鼓勵政策的背后，又預(yù)留了極大的想象空間，包括政策推出的時間、傾斜程度、部門利益的合理訴求等等，讓涉農(nóng)金融機構(gòu)對多部門推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險的效率與效果充滿期待。如國家對符合條件的農(nóng)業(yè)保險實施財政保費補貼政策，但財政保費補貼的具體辦法由國務(wù)院財政部門制訂。農(nóng)業(yè)保險依法享受國家稅收優(yōu)惠政策，但稅收優(yōu)惠的具體辦法由國務(wù)院財政、稅務(wù)主管部門制訂。此外，征求意見稿鼓勵地方各級人民政府采取保費補貼、經(jīng)營費用補貼和再保險費用補貼等多種形式支持農(nóng)業(yè)保險發(fā)展，鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織通過宣傳、組織、協(xié)助以及提供保費補貼等多種方式參與農(nóng)業(yè)保險活動。鼓勵的背后，其具體執(zhí)行效果往往大打折扣。
　　值得關(guān)注的是，與涉農(nóng)信貸關(guān)聯(lián)度較高的大災(zāi)風(fēng)險分散機制，《條例》雖作了明確規(guī)定：“國家還將建立財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制”，同時鼓勵各地人民政府因地制宜、探索建立地方財政支持的農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制。但具體管理辦法依舊尚待國務(wù)院財政部門會同有關(guān)部門制訂，這對于涉農(nóng)信貸總量較大規(guī)模、單筆較大數(shù)量的介入投保的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)相關(guān)主體而言，在風(fēng)險控制得不到應(yīng)有保證的背景下，是難有大作為的。
　　相關(guān)政策建議
　　一是建立農(nóng)業(yè)保險與涉農(nóng)信貸互惠促進(jìn)機制。首先是建立農(nóng)業(yè)保險與涉農(nóng)信貸政策聯(lián)動互惠機制。農(nóng)業(yè)保險和涉農(nóng)金融機構(gòu)主管部門要加強政策研究和創(chuàng)新指導(dǎo)，從政策層面上實現(xiàn)相互促進(jìn)式對接，從產(chǎn)品設(shè)計上實現(xiàn)互惠式促進(jìn)，保障農(nóng)業(yè)保險與涉農(nóng)信貸的合作有序、有力、有效推進(jìn)。其次是建立農(nóng)業(yè)保險與涉農(nóng)信貸促進(jìn)機制。密切銀行與保險機構(gòu)的橫向交流與合作，不斷優(yōu)化組織架構(gòu)和業(yè)務(wù)流程，完善內(nèi)部體制機制，加強在產(chǎn)品開發(fā)、人員培訓(xùn)、IT系統(tǒng)建設(shè)等方面的合作，逐步提升合作的廣度和深度，著力構(gòu)建“權(quán)責(zé)對等、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的長效機制。
　　二是構(gòu)建完善為農(nóng)業(yè)保險、涉農(nóng)信貸與農(nóng)業(yè)投保主體服務(wù)的第三方評估體系。在農(nóng)業(yè)保險定位于有政策扶持的商業(yè)化運作的前提下，為避免相關(guān)利益方利益沖突影響農(nóng)業(yè)保險與涉農(nóng)信貸的快速發(fā)展，有必要通過政策引導(dǎo)、稅費優(yōu)惠、監(jiān)管適度等辦法，推動專職服務(wù)農(nóng)業(yè)保險和涉農(nóng)信貸標(biāo)的物評估、定損、交易的第三方中介機構(gòu)的發(fā)展。
　　三是加快涉農(nóng)信貸創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)方式的推進(jìn)步伐。涉農(nóng)信貸創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)方式應(yīng)當(dāng)適應(yīng)農(nóng)業(yè)保險快速發(fā)展的現(xiàn)狀，使得具有保險覆蓋及風(fēng)險控制保證的各類農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體快速擴容，總量和種類都將超出現(xiàn)有水平。這也讓對涉農(nóng)信貸產(chǎn)品和服務(wù)方式需求更多更大，應(yīng)加大涉農(nóng)信貸創(chuàng)新產(chǎn)品的開發(fā)力度，加快推出更多適配對路的信貸產(chǎn)品和服務(wù)方式。
　　四是建立耦合涉農(nóng)保險與信貸多政策多部門的聯(lián)動機制。為推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險發(fā)展，《條例》規(guī)定了各級政府以及八個相關(guān)部門的職責(zé)，明確了財政、稅收等多種政策傾斜，對農(nóng)業(yè)保險和涉農(nóng)信貸發(fā)展均帶來了快速發(fā)展機遇。問題的關(guān)鍵是涉及的部門多、政策廣，合力作用的成本也相應(yīng)高不可避免，各部門協(xié)調(diào)溝通磨合也不是短期內(nèi)能夠完成的。應(yīng)在國家層面和制度頂層設(shè)計上予以明確，有牽頭部門、有協(xié)作部門，有政策實施細(xì)則，更有推進(jìn)時間表等等。
　　五是把握好政策性農(nóng)業(yè)保險的退出時機?！稐l例》將我國的農(nóng)業(yè)保險定位為“有國家補貼的商業(yè)保險”，這與世界多數(shù)國家通行作法和我國農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀不相適應(yīng)，也與《保險法》、《農(nóng)業(yè)法》有關(guān)條款相違背。那么，在農(nóng)業(yè)保險定位未做出根本性改變的背景下，現(xiàn)有的政策性保險應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)，其政策性、公益性、服務(wù)性、災(zāi)害補償性、非營利性還應(yīng)保持，這對于保護(hù)現(xiàn)有涉農(nóng)信貸跟進(jìn)參保的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體積極性，無疑具有重要意義。否則，在政策性農(nóng)業(yè)保險退出了，而商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險短期難以發(fā)育成熟的情況下，難免導(dǎo)致有限的涉農(nóng)信貸出現(xiàn)快速下滑局面。因此，政策性農(nóng)業(yè)保險的退出時機，應(yīng)該是在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)初具規(guī)模、農(nóng)業(yè)保險有利可圖局面情形出現(xiàn)之時。
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