◎ 王元慶 陸興桃 夏 超

伴隨城市化和機(jī)動(dòng)化的快速發(fā)展，越來(lái)越多的中國(guó)城市出現(xiàn)了城市交通擁堵現(xiàn)象：從東部到西部，從發(fā)達(dá)的一線城市到東南沿海的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，越來(lái)越多的城市面臨著交通擁堵的挑戰(zhàn)。交通擁堵不再是新聞而是城鎮(zhèn)人們生活的常態(tài)，交通擁堵給人們的生產(chǎn)生活帶來(lái)了不便，還是我國(guó)能源緊張、尤其是今年開始大量出現(xiàn)的城市霧霾等危害人們健康現(xiàn)象出現(xiàn)的重要原因。交通緩堵由此成為許多城市居民希望政府優(yōu)先解決的問題。很多城市管理者也響應(yīng)民意，走“群眾與專家結(jié)合”的路線，進(jìn)行了多種多樣的交通緩堵行動(dòng)。但是，已經(jīng)廣泛采取的、多種多樣的交通緩堵措施往往難以明顯緩解交通擁堵，要么交通擁堵緩和一下就又擁堵了，要么“越緩越堵”。

如何幫助城市管理者正確認(rèn)識(shí)緩堵的實(shí)質(zhì)，正本清源；如何幫助城市管理者選擇正確的緩堵之路，采取中長(zhǎng)期有效而非中長(zhǎng)期效果不好甚至使城市更擁堵的方法，也同樣挑戰(zhàn)我國(guó)交通理論界的認(rèn)識(shí)與表述能力。本文旨在幫助城市交通緩堵的決策者、實(shí)施者、研究者和廣大市民認(rèn)清緩堵的形勢(shì)，使中國(guó)的城市交通真正走向可持續(xù)發(fā)展的道路，城市交通緩堵措施能夠真正見效。

一、城市交通擁堵的實(shí)質(zhì)

引例1：如果有1402萬(wàn)單位的水，每天要從一個(gè)龐大的水渠網(wǎng)流出，水的包裝不同，主要有三種包裝方法，包裝后單位水體積比是2∶5∶30，水包裝可以轉(zhuǎn)換；目前三種水包裝比例是38∶36∶22，第三類水占比不斷增加（年增長(zhǎng)率20%，份額增長(zhǎng)約2%），現(xiàn)在水渠已經(jīng)無(wú)法將當(dāng)天的水排出去了，水渠擴(kuò)容也很難（年擴(kuò)容能力0.05%）。問：采取什么措施才能將水在當(dāng)天及時(shí)排完？

看到這樣的難題，相信聰敏的讀者會(huì)發(fā)現(xiàn)該問題不是很輕易就能解決的，水量很大，水還要帶包裝，第三種包裝比其他兩種體積大得多，且其每年所占比重還在增加，加劇了水渠通過能力的不足，而水渠擴(kuò)容難，因此這個(gè)問題各方都不改變應(yīng)該是找不到解決辦法的。而要讓水排得出去，最為見效、唯一能解決問題的改變必然是控制排水過程中攜帶過于巨大包裝的發(fā)展趨勢(shì)，最好將大包裝換為小包裝。如果將第三種包裝變更為第二種包裝，雖然每一次改變只減少了25個(gè)單位的體積，但其體積占比相對(duì)值卻達(dá)到了500%！

引例2：西安市每天有1402萬(wàn)出行次數(shù)，高峰占出行總量的14%（早高峰）和9%（晚高峰）；其中慢行（步行、自行車）、公交（地面、地鐵、班車）、小汽車出行占比為38∶36∶22；三種方式出行過程中的當(dāng)量動(dòng)態(tài)人均占地分別為2m2、5m2、30m2，不發(fā)生堵塞時(shí)速度比值是5∶20∶30，擁堵后速度都是5km/h；現(xiàn)在小汽車保有量104萬(wàn)輛，2012年全年增加16萬(wàn)，占主要道路機(jī)動(dòng)化交通量的70%，中心城區(qū)可以采取少量的交叉口渠化、擴(kuò)寬及一些信號(hào)優(yōu)化措施，目前全網(wǎng)汽車交通飽和度為80%（高峰小時(shí)小路接近100%，個(gè)別路口擁堵；主要道路擁堵常態(tài)化），問如何緩堵？

有了引例1的分析經(jīng)驗(yàn)，看到引例2，相信你會(huì)很快得出正確的結(jié)論：該問題不是很輕易就能解決的，出行需求很大，大家出行還要開車，而開車比公交、步行占用面積大得多，且其比例還在增加，加劇了路網(wǎng)通過能力的不足，而路網(wǎng)擴(kuò)容潛力與巨大的通行次數(shù)相比，其改變小得可以忽略，因此這個(gè)問題放任自流是無(wú)解的，而要讓交通流順暢，最為見效、唯一能解決問題的改變必然是抑制小汽車過快的增長(zhǎng)趨勢(shì)，最好將高峰小時(shí)單人出行的小客車換為大公交出行。如果將每次的高峰小時(shí)單人駕駛的小汽車出行變更為公交出行，雖然每次改變只減少了25m2的道路用地，但這樣的一次改變占用面積相對(duì)值卻節(jié)約了500%！如果城市公交服務(wù)越來(lái)越好，大家愿意乘坐公交出行的比例越來(lái)越多，那么，交通擁堵就會(huì)逐步解決。反之，如果大家發(fā)現(xiàn)公交太擠、不快、不舒服，越來(lái)越多的人開車出行，則每一次改變需要城市給其配套增加道路面積為25m2，是它原來(lái)的6倍。

總結(jié)上述例子所包含的道理，交通擁堵的實(shí)質(zhì)是越來(lái)越多人追求高峰小時(shí)舒適的自駕車出行，放棄了以前采取的公交、自行車等出行方式，所造成的城市中心區(qū)道路用地的供需失衡與道路通行能力的不足。而最為見效、能根本解決城市交通擁堵的緩堵措施是讓人們高峰小時(shí)到中心城市出行時(shí)選擇占地更少的公交而非自己開車。與公交優(yōu)先相比，雖然一些擴(kuò)寬道路、改善交通管理的措施能局部改變堵點(diǎn)通行能力，但與巨大的交通需求總量相比，新增的通行能力很快會(huì)被快速增長(zhǎng)、快速變化的交通需求所淹沒，從交通長(zhǎng)遠(yuǎn)演變看，如同螳臂當(dāng)車，有無(wú)這些措施沒有顯著差別。

二、通行能力增加型城市交通緩堵措施無(wú)顯效原因再剖析

交通需求來(lái)自于個(gè)體出行需求的疊加，個(gè)體是否出行本身是在考慮出行的收益和成本后綜合決定的，一些人覺得費(fèi)用高、耗時(shí)大的出行與其收益相比不合算，就會(huì)放棄該次出行，因此，出行數(shù)量與出行成本成反比。與此同時(shí)，僅考慮車輛出行，采取供給增加型策略是最常見的城市交通緩堵措施。一般情況下，設(shè)施能滿足的車輛出行數(shù)量總是穩(wěn)定的。最常見的交通緩堵措施往往針對(duì)交通堵點(diǎn)，是以車為本，供給增加型城市交通緩堵措施。其實(shí)質(zhì)往往是提高交通設(shè)施的通行能力，交通緩堵者希望交通設(shè)施通行能力大于擁堵時(shí)需要通行的交通量，緩解交通擁堵。出行者與緩堵者的上述兩種行為特點(diǎn)符合經(jīng)濟(jì)學(xué)市場(chǎng)平衡原理，可以形象地表示為圖1所示的短期均衡與長(zhǎng)期均衡。

一般而言，出行者出行耗時(shí)越少，出行量就越多，不妨定義某城市交通需求曲線為D1，該市交通系統(tǒng)能提供的通行能力是一定的，用供給曲線S1表示?，F(xiàn)階段，供需曲線交于點(diǎn)A，交通設(shè)施容量已經(jīng)飽和，交通供給與需求平衡在點(diǎn)A，是一種交通擁堵狀態(tài)。為緩堵，該城市采取擴(kuò)寬道路、交叉口渠化、信號(hào)優(yōu)化等多種措施增加交通供給，交通設(shè)施通行能力隨緩堵工程的實(shí)施而增加，供給曲線從S1調(diào)整為S2，設(shè)施可供給通過交通量為x2，如果交通需求不變，緩堵后供給富余量為圖中的x2-x1，交通擁堵得到有效緩解。這種現(xiàn)象實(shí)際上只會(huì)在幾天內(nèi)，甚至更短時(shí)間保持；實(shí)際情況是，堵點(diǎn)的暢通會(huì)吸引其他路徑的出行者、原來(lái)由于擁堵沒有出行的人調(diào)整出行行為，短期（美國(guó)經(jīng)驗(yàn)是在兩周左右）出行行為調(diào)整就會(huì)使交通狀態(tài)達(dá)到新的平衡點(diǎn)C，該點(diǎn)出行交通量增加，車均出行時(shí)間較原來(lái)的A點(diǎn)減少y0-y1，總節(jié)約時(shí)間為梯形yoy1CA，緩堵行動(dòng)短期內(nèi)有一定效果。考慮到我國(guó)機(jī)動(dòng)化快速發(fā)展（每年20%左右車輛保有量增加），因此，從更長(zhǎng)期一點(diǎn)的角度分析，車輛的增加會(huì)導(dǎo)致整個(gè)路網(wǎng)擁堵增加，需求曲線會(huì)從D1在半年、一年后改變?yōu)镈2，此時(shí)，新的平衡點(diǎn)為D點(diǎn)，交通緩堵措施帶來(lái)的時(shí)間節(jié)約被車輛增加帶來(lái)的延誤所抵消，整個(gè)交通系統(tǒng)的出行時(shí)間從y0變?yōu)閥2，緩堵與車輛出行量增加折合疊加的結(jié)果會(huì)變?yōu)榈缆方煌ㄏ到y(tǒng)出行時(shí)間的進(jìn)一步增加，增加值為矩形y2y0AD。這種變化已在西安市得到了一些驗(yàn)證，2011年實(shí)施的主干道唐延路-灃惠南路單行改造，改造完成兩周后觀察高峰小時(shí)交通量較原來(lái)增加了31%，而平行的太白南路的交通量卻減小了；2013年再次統(tǒng)計(jì)，該單行系統(tǒng)高峰小時(shí)交通量較原來(lái)增加了51%，雖然進(jìn)入單行系統(tǒng)后交通較原來(lái)更加順暢，但進(jìn)出該單行系統(tǒng)的出入道路交通普遍飽和，延誤顯著增加，周邊城區(qū)交通擁堵緩和有限[1]。

事實(shí)上，2001-2012年12年間，我國(guó)民用汽車保有量增長(zhǎng)快速，年均增長(zhǎng)率高達(dá)18.89%；其中2007年到2011年以每年超過20%的速度增長(zhǎng)；2011年一些城市限購(gòu)政策推出后，增長(zhǎng)率有所下降，但仍維持在19.8%的增長(zhǎng)率。截至2012年底，我國(guó)民用汽車保有量已逾12000萬(wàn)輛（包括三輪汽車和低速貨車1145萬(wàn)輛），比2011年增長(zhǎng)14.3%，其中私人轎車保有量為5308萬(wàn)輛，比上一年增長(zhǎng)22.8%[2]。2001-2012年我國(guó)民用汽車保有量如圖2所示[3]。

圖1 通行能力增加型交通緩堵行為效果波動(dòng)狀況

圖2 2001-2012年我國(guó)民用汽車保有量

民用汽車保有量的快速增長(zhǎng)推動(dòng)著我國(guó)城市交通需求的快速變化，城市交通供給增加的速度往往難以滿足日益增加的交通需求，圖3所示為北京、上海、廣州三地的擁堵情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，50個(gè)城市上班路上平均花費(fèi)時(shí)間里排行中，北京居首，耗時(shí)52分鐘，堵車14分鐘；廣州第二，耗時(shí)48分鐘，堵車12分鐘；上海第三，耗時(shí)47分鐘，堵車11分鐘，百萬(wàn)人口以上的城市平均上班耗時(shí)39分鐘，平均堵車10.82分鐘[4]。可見，緩解國(guó)內(nèi)各城市交通擁堵刻不容緩，繼續(xù)走以車為本、供給增加型的城市交通緩堵對(duì)策是難以見效的。

三、城市其他典型交通緩堵措施效果不顯著原因剖析

除了通行能力增加措施外，一些城市花費(fèi)大量財(cái)力修建地鐵，一些城市通過限號(hào)、限購(gòu)措施控制小汽車增長(zhǎng)，一些城市開始修建路外停車場(chǎng)減少路邊停車，這些措施的實(shí)施效果已經(jīng)廣泛顯現(xiàn)，交通緩堵效果卻并不顯著，下面對(duì)其原因進(jìn)行簡(jiǎn)單說明。

（一）花巨資建設(shè)的軌道交通系統(tǒng)只是城市交通泄堵閥

圖3 北京、上海、廣州交通擁擠情況圖[5]

截至2012年底，我國(guó)內(nèi)地已有北京、上海、重慶、廣州、深圳、天津、沈陽(yáng)、長(zhǎng)春、南京、杭州、武漢、成都、西安、大連、蘇州15個(gè)城市開通了城市軌道交通線路，運(yùn)營(yíng)線路總長(zhǎng)度達(dá)2057.9公里。北、上、廣等城市軌道網(wǎng)絡(luò)化已經(jīng)初見規(guī)模，軌道交通承擔(dān)的客運(yùn)量占城市公交系統(tǒng)客運(yùn)總量的比重在30%-45%之間[2]，這三個(gè)城市軌道網(wǎng)絡(luò)面臨著客流過大、一些站點(diǎn)集散能力與一些線路的運(yùn)載能力不足、整個(gè)城市軌道系統(tǒng)承擔(dān)的客流比重過低、與國(guó)際上典型的大都市差距較大等挑戰(zhàn)：日本軌道交通承擔(dān)東京大都市圈總客運(yùn)量的86%，巴黎、莫斯科、墨西哥軌道交通承運(yùn)比例為70%、55%與58%，倫敦軌道交通比重占公共交通比重的71%[6]。對(duì)照國(guó)外典型城市軌道系統(tǒng)運(yùn)輸效果，我國(guó)一些城市單條軌道線路流量過大是由周邊土地開發(fā)強(qiáng)度與軌道站點(diǎn)集散量不一致導(dǎo)致的，對(duì)比曼哈頓與北京市中心的軌道交通線路車輛編組數(shù)量、走廊內(nèi)軌道數(shù)量與站點(diǎn)密度，北京市中心的軌道系統(tǒng)存在單線路編組車輛少、載運(yùn)能力小、線路面積密度低等問題，從而造成了軌道運(yùn)能總量不足、單線過飽和現(xiàn)象。上海市中心區(qū)軌道密度較大，可以基本適應(yīng)人們離開軌道站750米之外就能到達(dá)中心區(qū)任意目的地的出行需要，因此上海的軌道分擔(dān)率較其他城市高，圖4為2012年我國(guó)14個(gè)城市的軌道交通客運(yùn)量占城市公共交通客運(yùn)總量的比重，從中可見，我國(guó)主要城市軌道交通要承擔(dān)城市客運(yùn)量較小，還有漫長(zhǎng)的路要走，對(duì)于目前的城市緩堵不能寄予過高期望。關(guān)于軌道交通，一些自己很少乘坐地鐵，從來(lái)出行都靠小汽車、地鐵建成后也不會(huì)乘坐的城市決策者普遍存在地鐵建成會(huì)顯著、自動(dòng)地減少小汽車出行量的奇怪認(rèn)識(shí)誤區(qū)：同樣的路線，有地鐵了人們會(huì)自動(dòng)從汽車中出來(lái)，然后乘坐地鐵，交通擁堵會(huì)顯著減緩。筆者在北京、西安等地進(jìn)行的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于開車舒適性明顯好于地鐵，加之公交服務(wù)的不充分，有車族出行時(shí)更傾向于開車，只有在交通擁堵導(dǎo)致出行難后，才考慮采取“地鐵+接駁”的方式出行。西安地鐵首條線路2號(hào)線開通后，日客流量達(dá)到16萬(wàn)人次左右，調(diào)查表明其中只有7.8%乘客來(lái)自于小汽車轉(zhuǎn)移，66.7%乘客來(lái)自于公交乘客[7]；第二條線路地鐵1號(hào)線近期也已經(jīng)通車，兩條線聯(lián)網(wǎng)后總的日客流量達(dá)到70多萬(wàn)人，城市主要道路上交通量仍然很大。這些情況充分說明了單純建設(shè)城市軌道系統(tǒng)只是將擁堵的道路擁堵水平維持在一定水平，為整個(gè)走廊城市擁堵提供了一個(gè)“泄流閥”，城市依然會(huì)保持在一定的擁堵狀態(tài)，開車者并不會(huì)自然而然的從小汽車轉(zhuǎn)移到軌道交通中。

（二）粗糙與粗暴交通限車政策的不良后果

圖4 軌道交通客運(yùn)量占城市公共交通客運(yùn)總量的比重

面對(duì)車輛過多導(dǎo)致的交通擁堵，很多城市在沒有為廣大出行者找好不開車的較好替代出路情況下，采取了多種籠統(tǒng)的、以收費(fèi)懲罰開車、出行環(huán)境改善不明顯的交通政策，引起了出行者各種各樣的“反制”，造成了緩堵者與出行者雙方博弈，出行者認(rèn)為相關(guān)部門“借堵斂財(cái)”，加重市民生產(chǎn)生活負(fù)擔(dān)的局面，這種過于粗糙的交通政策，客觀上存在靶向不夠公平，選擇性限制弱勢(shì)群體開車出行行為等隱患，導(dǎo)致緩堵效果不明顯，甚至存在使整個(gè)城市交通狀況進(jìn)一步快速惡化的隱患：

——大力建設(shè)擁堵路段路外停車場(chǎng)，取締擁堵道路路側(cè)停車，提高擁堵路段通行能力。停車場(chǎng)建設(shè)會(huì)方便到周邊辦事者的停車，尤其在城市繁華地區(qū)，這種做法導(dǎo)致了更多的出行者開車到取締了路外停車的擁堵地區(qū)出行，使交通擁堵區(qū)域的范圍擴(kuò)大、擁堵時(shí)段延長(zhǎng)，是以緩堵的名義導(dǎo)致更加擁堵效果最“顯著”的做法。廣州、杭州、西安都曾采取過類似做法，其結(jié)果直接導(dǎo)致停車場(chǎng)連接道路高峰時(shí)段嚴(yán)重需大于供，交通幾乎每天都會(huì)陷入癱瘓狀況。

——按日期輪換限號(hào)通行。如果沒有較好的出行替代選擇，限號(hào)通行就會(huì)給有車族帶來(lái)周期性的出行困難，導(dǎo)致必須依賴開車出行的人們多購(gòu)置車輛，限制A車時(shí)可以繼續(xù)使用B車出行。北京、杭州等采取過該政策的城市都導(dǎo)致了新增車輛的井噴式增長(zhǎng)，緩堵效果在1-2年內(nèi)進(jìn)一步惡化到緩堵前。這種限號(hào)還會(huì)導(dǎo)致不限號(hào)的公眾假期上街車輛的井噴增長(zhǎng)，造成節(jié)假日交通擁堵的常態(tài)化。財(cái)富面前勢(shì)利的“開車權(quán)”，對(duì)一些市民樹立良好的交通習(xí)慣有一定感情傷害，一些城市電動(dòng)自行車快速增加，交通構(gòu)成、行駛車速更加復(fù)雜，導(dǎo)致交通秩序更混亂，交通事故更加多發(fā)，交通流更加脆弱，極易出現(xiàn)因小事故導(dǎo)致的大擁堵。

——限購(gòu)。通過搖號(hào)、抽簽等方法限購(gòu)或拍賣限購(gòu)，該政策可以在更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)避免車輛快速增加導(dǎo)致的交通需求快速增加，但并不能緩解已經(jīng)過于沉重的道路交通壓力。政策的交通效果較好，但有明顯副作用：限制刺激更多人更早參與購(gòu)車嘗試，由于購(gòu)車機(jī)會(huì)難得，人們?cè)敢饣ㄙM(fèi)更多用于購(gòu)車，最壞的是造成了不公平，容易引起年輕一代迫切需要開車者對(duì)社會(huì)的不滿。

——提高擁堵地區(qū)的停車收費(fèi)。該政策是目前緩堵政策中較為有效的，副作用是該政策有利于公款消費(fèi)、富裕階層，如果政策與收費(fèi)者的利益結(jié)合在一起，就會(huì)被廣泛詬病，被批評(píng)為過于看重經(jīng)濟(jì)收入而不是交通運(yùn)行效果，是一種城市增收措施。

總結(jié)以上限車交通政策，可以看出前兩條政策可能是利大于弊的政策，第三條政策有利于避免需求快速增長(zhǎng)導(dǎo)致的惡化，第四條政策如果應(yīng)用得當(dāng)有利于擁堵地區(qū)緩堵，但三、四條政策有一定的社會(huì)公平性方面的弱點(diǎn)，應(yīng)用時(shí)宜慎重。

四、城市交通緩堵戰(zhàn)略的關(guān)鍵

上文對(duì)一些現(xiàn)存的典型交通緩堵措施效果不明顯的原因進(jìn)行了系統(tǒng)、深入地剖析，下面將對(duì)我國(guó)城市交通緩堵進(jìn)程中的關(guān)鍵問題進(jìn)行闡述。

（一）城市管理者必須樹立正確的緩堵理念

在我國(guó)現(xiàn)行體制下，交通涉及因素眾多，只有城市管理者的認(rèn)識(shí)清晰到位，才能將各部門的行動(dòng)協(xié)調(diào)起來(lái)，提供老百姓愿意選擇的公交服務(wù)。

同時(shí)出門，地面公交較自駕車先到達(dá)或時(shí)差在5分鐘之內(nèi)，不會(huì)由于交通擁堵導(dǎo)致途中出行時(shí)間不可靠，是很多通勤出行愿意選擇公交出行的關(guān)鍵。要達(dá)到這樣的效果，不會(huì)被干擾的公交專用道、覆蓋全面的公交線網(wǎng)、方便的換乘條件就顯得十分重要，乘客看中的不擁擠的乘車條件、較為合理的票價(jià)、換乘優(yōu)惠也依賴著城市對(duì)公交系統(tǒng)的投入力度。這些方面的合理決策，需要城市管理者的親自推動(dòng)。而一些城市管理者對(duì)城市公交專用道重要性認(rèn)識(shí)不足，加之自己很少坐公交，天天坐小車，感情上不愿意為自己從來(lái)不使用的公交車出行更順暢而侵占自己天天使用的小汽車占用道路，從而導(dǎo)致了城市交通緩堵政策的錯(cuò)誤，為小汽車出行更順暢而不斷在中心區(qū)擴(kuò)容，越緩越堵，或天真地以為修幾條地鐵線就可以緩堵，使其所在的城市陷入貽誤戰(zhàn)機(jī)性交通擁堵狀態(tài)。

（二）城市必須成立具備統(tǒng)籌全局決策能力的一體化交通決策機(jī)構(gòu)

在我國(guó)，一般城市會(huì)設(shè)規(guī)劃、交管、建設(shè)三個(gè)部局，面對(duì)日益嚴(yán)峻的城市交通問題，各城市的解決方法往往是由政府領(lǐng)導(dǎo)講話表態(tài)，相關(guān)部局各出奇招，但最終的緩堵效果卻并不是所有措施的理想效果正面疊加，效果不顯著、甚至相互拖后腿的現(xiàn)象并不少見。在傳統(tǒng)的交通體制中，規(guī)劃部門統(tǒng)管用地審批，在交通方面的專業(yè)性、權(quán)威性不夠，其意見難以被尊重、重視；總體規(guī)劃對(duì)大城市交通發(fā)展缺乏預(yù)見性，不能為交通發(fā)展預(yù)留足夠的用地、保障交通的發(fā)展，因此難以形成能把城市交通系統(tǒng)真正建設(shè)、運(yùn)營(yíng)好的交通規(guī)劃與用地控制。交管部門往往存在“管車不管路”的情況，這就造成了交通管理方面的片面與偏頗，其管理難以實(shí)現(xiàn)預(yù)想的效果；另外，該部門大多從當(dāng)前業(yè)務(wù)需求出發(fā)，對(duì)城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展缺乏理解，許多建設(shè)行為為彌補(bǔ)不足類型，其用地訴求還可能被規(guī)劃局、土地局否決。建設(shè)部門進(jìn)行包括城市道路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在內(nèi)的項(xiàng)目規(guī)劃與平衡，一般更重視的是交通工程項(xiàng)目的可實(shí)施、快實(shí)施，這又牽扯到了城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的問題，需要協(xié)調(diào)決策者之間的意見，平衡不同角度、不同部門的利益。

解決我國(guó)各交通相關(guān)部門功能定位不清晰、職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、監(jiān)管不力所導(dǎo)致的交通資源分散于多個(gè)部門、工作效率低下的問題出現(xiàn)的有效方法是成立一個(gè)從老百姓的交通需求出發(fā)、沒有多方面利益糾葛的交通決策機(jī)構(gòu)，制約各交通相關(guān)部門，統(tǒng)籌交通資源的分配。這種體制已經(jīng)被許多西方發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)踐證明為科學(xué)、有效的：美國(guó)的“大都市區(qū)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)（Metropolitan Planning Organization，簡(jiǎn)稱MPO）”依照聯(lián)邦交通法的要求遵循綜合、合作和連續(xù)（comprehensive, cooperative & continuing，即3C）的規(guī)劃原則，要求交通規(guī)劃必須綜合各種交通方式，并考慮交通規(guī)劃與城市的土地利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，克服各機(jī)構(gòu)缺少合作協(xié)調(diào)機(jī)制的問題。近年來(lái)，我國(guó)許多城市，如北京、廣州、深圳、武漢，都已按照交通系統(tǒng)整體發(fā)展的思路，改革交通體制機(jī)制，成立交通委員會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)交通資源的統(tǒng)籌配置。其中，武漢市是一個(gè)較成功的例子，2013年該市創(chuàng)新交通體制機(jī)制，明確交管、規(guī)劃、建設(shè)三者的關(guān)系：交管部門測(cè)算交通需求，規(guī)劃部門提出規(guī)劃方案，建設(shè)部門按照規(guī)劃建設(shè)，最終交給交管部門運(yùn)營(yíng)。

（三）城市必須做好民生需求導(dǎo)向的交通規(guī)劃

交通的本質(zhì)屬性是服務(wù)，服務(wù)于最廣大的人民群眾，滿足人們生產(chǎn)、生活中產(chǎn)生的人與物在空間上移動(dòng)的需求。這就要求文中所述的“統(tǒng)籌全局的交通決策機(jī)構(gòu)”一定要設(shè)身處地地為老百姓著想。從城市客運(yùn)交通的角度來(lái)說，該機(jī)構(gòu)要解決用地條件、資金條件、能源條件和環(huán)境條件一定的情況下，交通模式的合理配置，其目的是可以使人人都能找到一個(gè)較為理想的交通出行方式。一般情況下，不同的收入階層對(duì)交通的需求側(cè)重點(diǎn)不盡相同，如高收入階層更在乎交通方式是否足夠安全舒適、便捷高效；而低收入階層相對(duì)而言更關(guān)心的是交通方式的經(jīng)濟(jì)實(shí)惠。在資源有限的條件下，如何兼顧兩者的需求，就必須轉(zhuǎn)變觀念，從“以車為本”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙匀藶楸尽?，只有建立以公共交通為?dǎo)向的發(fā)展模式，提供便捷、可靠、舒適、承載能力大的高質(zhì)量、高水平公共交通服務(wù)，發(fā)揮公共交通優(yōu)勢(shì)，提高公共交通的吸引力，才能將人從小汽車中“拽”出來(lái)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就需要在城市用地、資金、能源與環(huán)境等資源上優(yōu)先配給公共交通。

前面本文已經(jīng)分析得出了“單純建設(shè)城市軌道系統(tǒng)只是給擁堵的道路維持適度擁堵水平，開車者并不會(huì)自然而然地從小汽車轉(zhuǎn)移到軌道交通中”的結(jié)論，如何增加軌道交通的吸引力，吸引更多的人放棄小汽車而選擇軌道交通的關(guān)鍵在于做好接駁換乘。在軌道交通建設(shè)時(shí)期就應(yīng)該注重地面公交、出租車、自行車等交通方式與軌道交通的銜接，使乘客能夠方便、舒適、順暢地完成一次出行，才會(huì)使這次出行的方式更有吸引力，而承擔(dān)這次出行的綜合公共交通網(wǎng)絡(luò)的整體運(yùn)能與運(yùn)效才能得以提高。在交通問題亟待緩解、資金保障不足的情況下，運(yùn)用軌道交通來(lái)解決這一問題難度較大，大力發(fā)展地面公交是最為有效的手段，快速公交（BRT）、公交專用道等的投資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)可以在短時(shí)間內(nèi)取得良好的成效。

城市注重修寬?cǎi)R路，主干道間距太大，道路層級(jí)結(jié)構(gòu)不合理，或缺乏快速路體系，或快速路長(zhǎng)度不足、或快速路位置不合理、或快速路間距不當(dāng)，以及支路密度過低等現(xiàn)象在我國(guó)普遍存在。交通不是以需定供，而是以GDP發(fā)展為中心，有什么供什么，花了好多錢的路不好用，這些對(duì)交通的輕視、不尊重也是我國(guó)城市道路車輛在中心區(qū)過于擁擠的原因，必須在城市開發(fā)中不斷糾偏、調(diào)整。

（四）宣傳“領(lǐng)導(dǎo)帶頭”的出行方式改革

我國(guó)政府一直將走“群眾路線”作為一條基本方針，群眾路線不僅強(qiáng)調(diào)“一切為了群眾，一切依靠群眾”的根本立場(chǎng)和群眾觀點(diǎn)，更注重“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的領(lǐng)導(dǎo)方法和工作方法，要真正實(shí)現(xiàn)把政府的正確主張變成群眾的自覺行動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭是關(guān)鍵。為有效緩解各城市中越來(lái)越嚴(yán)重的交通、能源、環(huán)境等方面的問題，首先要轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)干部中“出行=小汽車”的想法，領(lǐng)導(dǎo)干部及各級(jí)公職人員應(yīng)發(fā)揮表率作用，在上下班過程中，帶頭選擇公共交通、自行車、步行等綠色方式出行，會(huì)帶動(dòng)我國(guó)低碳交通體系的快速形成?！邦I(lǐng)導(dǎo)帶頭”體現(xiàn)的是一種公仆意識(shí)，領(lǐng)導(dǎo)們放低身段、不要高高在上才能真正地融入到群眾中去，領(lǐng)導(dǎo)放棄公車轉(zhuǎn)乘公交，對(duì)群眾而言是最直觀有效的示范與引導(dǎo)，這比喋喋不休的口號(hào)來(lái)得更直接有效。近年來(lái)，為緩解日益嚴(yán)重的城市交通擁堵問題，我國(guó)許多城市已開始倡導(dǎo)政府機(jī)關(guān)的公務(wù)員放棄私家車改乘公共交通工具上班，如北京、上海、深圳、太原等城市都有相關(guān)規(guī)定要求領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭公交出行，但是何時(shí)從紙頭變?yōu)槿粘Ｉ睿菣z驗(yàn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)是否真的是人民公仆的試金石。

五、結(jié)論

越來(lái)越多的中國(guó)城市正面臨著城市交通擁堵的問題，城市交通緩堵刻不容緩。筆者認(rèn)為交通擁堵的實(shí)質(zhì)是越來(lái)越多人傾向于小汽車出行，造成城市中心區(qū)道路用地的供需失衡與道路通行能力的不足，而已經(jīng)廣泛采取的、多種多樣的交通緩堵措施往往見效甚微、無(wú)效甚至是“添堵”的；文章提出在我國(guó)城市交通緩堵進(jìn)程中的四個(gè)關(guān)鍵問題，即正確的緩堵理念、統(tǒng)籌全局的交通決策機(jī)構(gòu)、民生需求導(dǎo)向的交通規(guī)劃與“領(lǐng)導(dǎo)帶頭”的出行方式改革。

[1]王元慶,卓亞娟,鐘海燕.西安市唐延路-灃惠南路單行方案總結(jié)報(bào)告[R].西安,2011.

[2]中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部. 2012中國(guó)城市客運(yùn)發(fā)展年度報(bào)告[R].北京,2013.

[3]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.歷年中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[R].北京,2001-2013.

[4]中國(guó)科學(xué)院.中國(guó)新型城市化報(bào)告2012[R].北京,2012.

[5]中國(guó)行業(yè)研究院.2012-2015年中國(guó)城市軌道交通行業(yè)市場(chǎng)調(diào)研及投資環(huán)境分析報(bào)告[R]. 北京,2012.

[6]Yuanqing Wang, Lei Li, etc..Mode shifts behavior impacts from the introduction of metro service: case study of Xi’an, China[J].Journal of Urban Planning and Development, 2013.