◎ 寇大偉

一、我國城市化發(fā)展進(jìn)程

（一）城市化概念

城市發(fā)展可以分為兩個階段，第一階段是傳統(tǒng)城市化階段。在這一階段人口由農(nóng)村向城市集中，城市由小城市到中等城市，再發(fā)展為大城市，逐級遞進(jìn)。城市空間結(jié)構(gòu)的主要形式是單核城市的獨(dú)立發(fā)展，城市周邊地區(qū)（主要指郊區(qū)）在城市帶動下發(fā)展，多較遲緩。第二階段是“新城市化”階段，也是“大都市區(qū)化”的階段。在這一階段，郊區(qū)化成為拉動城市進(jìn)一步發(fā)展的主導(dǎo)力量，從單核到多中心，從城市到大都市區(qū)，從城市體系到大都市連綿帶，從城市與郊區(qū)的此消彼長博弈關(guān)系到共生共榮的依存關(guān)系。即城市化地域范圍不斷擴(kuò)大，區(qū)域一體化色彩濃厚。①

1950年，鄧肯在《大都市與區(qū)域》中首次引入“城市體系”，我國通常譯為“城鎮(zhèn)體系”的概念，至今仍然被廣泛使用。城鎮(zhèn)體系指的是在一個相對完整的區(qū)域中，由不同職能分工，不同等級規(guī)模，聯(lián)系密切、互相依存的城鎮(zhèn)組成的有機(jī)整體。實際上，城鎮(zhèn)體系更多考慮的是城鎮(zhèn)之間等級、規(guī)模和職能的關(guān)系，是城鎮(zhèn)的有機(jī)結(jié)合體，它不一定要求達(dá)到一定的城鎮(zhèn)密集度，而城鎮(zhèn)密集區(qū)雖然也注重聯(lián)系性、層次性和動態(tài)性，但它更強(qiáng)調(diào)一定范圍內(nèi)高密度、高城市化水平的區(qū)域。

我國對于城市化的定義是：“城市化（城鎮(zhèn)化）通常是指人口向城市地區(qū)集中和農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械貐^(qū)（或指農(nóng)業(yè)人口變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口）的過程。這一過程使城市數(shù)目增多、各個城市人口和用地規(guī)模擴(kuò)大，從而不斷提高城市人口在總?cè)丝谥械谋戎?。因此，城市人口比重增大是城市化的一個重要標(biāo)志，城市化也包括居民生活方式的變化”②。這一對城市化的定義是與城市化發(fā)展階段中第一個階段相吻合的，也就是說我國的城市化正處于傳統(tǒng)城市化階段。但是從城市化的現(xiàn)狀來看，我國正處于由傳統(tǒng)城市化階段向“新城市化”階段過渡的過程中。

（二）改革開放前城市化緩慢發(fā)展

由圖1可以看出，改革開放前城鎮(zhèn)人口在總?cè)丝谥斜戎氐奶岣呤欠浅＞徛?，除三年“大躍進(jìn)”時非正常增長導(dǎo)致后來倒退外，其他時間增速緩慢，1966—1976文革十年基本處于停滯狀態(tài)，主要是城鎮(zhèn)人口的自然增長。

具體來說，1949至1978年間的城市化可劃分為三個階段：

圖1 改革開放前城鎮(zhèn)人口比率

第一階段：1949年—1957年，城市化第一次快速發(fā)展時期。新中國成立初期，為恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)是重工業(yè)。在第一個五年計劃期間啟動了156項重點(diǎn)工業(yè)項目。吸收了大批農(nóng)村人口進(jìn)入城市和工礦就業(yè)，使城市人口迅速增加。1955年國務(wù)院全體會議第十一次會議通過了《國務(wù)院關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》。這段時間，我國城市數(shù)目由136個增長到178個，城鎮(zhèn)人口比重由10.6%提高到15.4%。

第二階段：1958—1965年，是城市不穩(wěn)定發(fā)展階段。1958-1960年，受錯誤經(jīng)濟(jì)政策影響，政府提出全民大辦工業(yè)，結(jié)果是生產(chǎn)力發(fā)展受限，但是這種情況下，仍然有大量農(nóng)村勞動力涌入城鎮(zhèn)就業(yè)。1961年中共中央對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)整，停止大規(guī)?；A(chǔ)建設(shè)、精簡工業(yè)、壓縮城鎮(zhèn)人口、減少城鎮(zhèn)等。動員1958年以來從農(nóng)村進(jìn)城的新職工及其家屬回鄉(xiāng)，并將一部分城市知識青年和無業(yè)人員送往農(nóng)村。1963年10月，中共中央、國務(wù)院作出《關(guān)于當(dāng)前城市工作若干問題的指示》，1963年12月7日，中共中央、國務(wù)院又頒布了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于調(diào)整市鎮(zhèn)建設(shè)，縮小城市郊區(qū)的指示》，在兩個指示下城鎮(zhèn)數(shù)量大減。

第三階段：1966—1976年，城市化停止發(fā)展。在文革十年中，知識青年上山下鄉(xiāng)，機(jī)關(guān)干部知識分子下放農(nóng)村，使城鎮(zhèn)人口減少500多萬；國家把大量資金用于“三線建設(shè)”，對城市建設(shè)投入很少，這一時期新建的城市較少。

建國后到1978年改革開放之前，我國一直實行的是計劃經(jīng)濟(jì)體制。計劃經(jīng)濟(jì)體制的“兩個重要支柱：一是政企不分、產(chǎn)權(quán)不明的國有企業(yè)體制，二是城鄉(xiāng)分割、限制城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動的城鄉(xiāng)二元體制”③。我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)自古就有，但是“城鄉(xiāng)二元體制是20世紀(jì)50年代后期才建立起來的”④。我國1958年的戶籍體制改革，使戶籍分為城市戶籍和農(nóng)村戶籍，城鄉(xiāng)二元體制形成了，城鄉(xiāng)也就被割裂開來了，戶籍成為一定時期限制城鄉(xiāng)流動和身份變化的工具，也正是從這個時候開始出現(xiàn)了“農(nóng)民工”。自此開始，城市與農(nóng)村成為各自封閉的區(qū)域，生產(chǎn)要素在這兩個區(qū)域中的流動受到嚴(yán)格限制。這樣造成的后果是把廣大農(nóng)民束縛在土地上，禁錮在農(nóng)村中，從而使城市人口增長率非常低。在這一期間，中國農(nóng)村勞動力城市化主要是通過社隊企業(yè)“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”模式下實現(xiàn)職業(yè)上的城市化。

我國實行城鄉(xiāng)二元體制，是因為建國后，為迅速扭轉(zhuǎn)貧窮落后的局面，國民經(jīng)濟(jì)經(jīng)過短暫的三年恢復(fù)期，選擇了趕超工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，于1952年進(jìn)入了大規(guī)模工業(yè)建設(shè)，但其后果是犧牲了農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的利益。據(jù)不完全統(tǒng)計，“1953年至1978年，我國中央政府通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的剪刀差從農(nóng)業(yè)中獲取了6000至8000億元的積累資金。⑤”由此可見，計劃經(jīng)濟(jì)、趕超工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略以及城鄉(xiāng)二元體制都是我國改革開放前城市化速度緩慢的重要原因。

圖2 改革開放后城鎮(zhèn)化人口比率

（三）改革開放后城市化快速發(fā)展

由圖2可以看出，自1978年改革開放以來，我國城鎮(zhèn)人口比率每年以百分之零點(diǎn)幾到百分之一點(diǎn)幾的速度增長，從沒有出現(xiàn)倒退的現(xiàn)象。在2011年，我國城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，達(dá)到了51.27%，標(biāo)志著我國的城市化進(jìn)程進(jìn)入了一個新的階段。2012年城鎮(zhèn)人口繼續(xù)大幅增長，城鎮(zhèn)人口比例達(dá)到52.57%。

我國的經(jīng)濟(jì)體制改革是從農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行開始的，此制度的推行調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，并為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展創(chuàng)造了條件。但城鄉(xiāng)二元體制并沒有解體，而只是略有松動而已，例如農(nóng)民工可以進(jìn)城務(wù)工，可以把家屬帶進(jìn)城鎮(zhèn)，城市中的企業(yè)可以到農(nóng)村組織農(nóng)民生產(chǎn)等等。

隨著我國對外開放政策以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，城市建設(shè)對于勞動力的需求不斷增加，國家也適時地放寬了戶籍制度對人口流動的限制。1984年10月，國家在加強(qiáng)城市副食品供給基礎(chǔ)上，放寬了對農(nóng)民進(jìn)城的限制，從此拉開了農(nóng)民工大規(guī)模進(jìn)城務(wù)工的序幕。隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的提升、農(nóng)民工群體規(guī)模擴(kuò)大和其對城市發(fā)展貢獻(xiàn)率的不斷增加，外來務(wù)工人員的身份問題越來越引起社會的關(guān)注，特別是進(jìn)入本世紀(jì)后，我國逐步加大了戶籍改革力度以及對農(nóng)民工社會保障問題的解決。

1978年以后，是我國城市化的第二次快速發(fā)展階段。大批在“文化大革命”期間下放農(nóng)村的知識青年及其他人員返回城鎮(zhèn)，導(dǎo)致市鎮(zhèn)人口在20世紀(jì)70年代末和80年代初劇增；以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為中心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，使農(nóng)村出現(xiàn)剩余勞動力，這些剩余勞動力進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工，推動了小城鎮(zhèn)的發(fā)展；城市經(jīng)濟(jì)體制改革及對外開放政策的實施，極大地促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使之能夠吸收多余的農(nóng)村富余勞動力。

20世紀(jì)90年代以來，我國開始進(jìn)入城市化的加速發(fā)展階段。與城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)相適應(yīng)，近年來我國的人口和經(jīng)濟(jì)活動以更大的規(guī)模、更快的速度向城市聚集，城市空間形態(tài)開始由單中心城市形態(tài)向都市圈、城市帶、城市群等組合城市形態(tài)轉(zhuǎn)換。隨著我國城市群、城市帶、大都市圈的發(fā)展，大城市和中小城市都迅速發(fā)展，并且形成了一定的城市區(qū)域協(xié)調(diào)與合作機(jī)制。

二、城市化的影響

（一）城市輻射范圍擴(kuò)大，市縣之間行政壁壘清除

1949年以后，我國政府體制基本框架是三級制，縣政府是基層政府，省政府是中央與縣政府之間的中介政府。在這一體制下，省政府管轄的縣數(shù)量眾多，造成行政監(jiān)督的困難，于是不得不在省與縣之間設(shè)置省政府的派出機(jī)構(gòu)，地方行政公署變?yōu)榱藢嶋H上的一級政府。地區(qū)行政公署在以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)是適用的。但是一旦一個地區(qū)的工業(yè)有了較大的發(fā)展，或是本來就包容著若干較有規(guī)模的城市，地區(qū)行署模式不可避免地城鄉(xiāng)分割的弊端就明顯地表現(xiàn)出來。由城市領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村，是當(dāng)代中國社會發(fā)展的必然趨勢，也必然應(yīng)當(dāng)成為中國政府發(fā)展過程的一個戰(zhàn)略性選擇。⑥

市管縣又稱“市領(lǐng)導(dǎo)縣”，是指以經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的中心城市作為一級政權(quán)來管轄周邊的一部分縣、縣級市的體制。這種體制的形成是中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化和政府管理一體化兩個過程同步進(jìn)行的重要結(jié)果，是中國由一個典型的農(nóng)業(yè)國逐步轉(zhuǎn)向一個工業(yè)國的重要標(biāo)志。⑦1982年中央決定在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)試行“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制，以經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城市為核心，帶動周圍農(nóng)村，統(tǒng)一組織生產(chǎn)和流通，逐步形成以城市為依托的各種規(guī)模、各種類型的經(jīng)濟(jì)區(qū)。截至1998年底，全國共有219個市領(lǐng)導(dǎo)1228個縣（包括縣級市、自治縣、旗等），平均每個市領(lǐng)導(dǎo)5.6個縣，“市管縣”成為我國地方行政體制中的普遍現(xiàn)象。在這種情況下，1999年中央、國務(wù)院發(fā)出的《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》指出：“要調(diào)整地區(qū)建制，減少行政層級，避免重復(fù)設(shè)置。與地級市并存一地的地區(qū)，實行地市合并；與縣級市并存一地的地區(qū)、所在市（縣）達(dá)到設(shè)立地級市標(biāo)準(zhǔn)，撤銷地區(qū)建制，設(shè)立地級市，實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制；其余地區(qū)建制也要逐步撤銷，原地區(qū)所轄縣改由附近地級市領(lǐng)導(dǎo)或由省直轄，縣級市由省委托地級市代管。”至此，我國正式實行“省、市、縣、鄉(xiāng)”四級地方行政建制。⑧到2004年底，除海南省外的中國大陸30個省、自治區(qū)、直轄市都實行了市管縣體制。市管縣體制是中國經(jīng)濟(jì)起飛帶來的城市化運(yùn)動對行政建制模式的選擇，是城市化發(fā)展和行政經(jīng)濟(jì)體制沖突的產(chǎn)物。解決這一矛盾的辦法就是擴(kuò)大城市和行政區(qū)邊界，把原來城市和周圍縣之間跨區(qū)域的橫向聯(lián)系轉(zhuǎn)化為同一行政區(qū)中的科層制關(guān)系。

這樣就在一定程度上理順了城市化發(fā)展中要求擴(kuò)大城市的輻射范圍，清除了橫在市縣之間的行政壁壘。這一體制整合了當(dāng)時我國行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)之間存在的矛盾，擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍，解決了社會轉(zhuǎn)型初期行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的磨合問題，為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展起到了一定的促進(jìn)作用。

（二）城區(qū)擴(kuò)大，城市管理功能分散化

當(dāng)城市人口數(shù)量超過一定限度、城區(qū)擴(kuò)大，城市管理功能就會分散化，市政府難以直接承擔(dān)全部城市事務(wù)管理與服務(wù)時，為有利于城市社會生活的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，分擔(dān)市政府的部分城市管理和服務(wù)職責(zé)，協(xié)助市政府工作，才分區(qū)設(shè)置政府。當(dāng)市可以對城市進(jìn)行直接管理時，就無需設(shè)區(qū)一級。從國外大城市設(shè)區(qū)的性質(zhì)和我國早期城市設(shè)區(qū)的本意看，區(qū)是為了協(xié)助市政府分擔(dān)城市管理功能，即主要是城市公共服務(wù)的提供與管理機(jī)構(gòu)。

由于市轄區(qū)增加的需要，近年出現(xiàn)了縣改區(qū)熱，其原因有以下幾點(diǎn)：從思想根源上分析，關(guān)鍵是“貪大”觀念在作祟。只求數(shù)量，不講質(zhì)量，都想成為中國乃至世界第一，實在不行也要當(dāng)個區(qū)域老大，縣改區(qū)被當(dāng)成通過數(shù)字游戲快速做大的捷徑。類似的事例在建設(shè)大學(xué)城、大機(jī)場等方面表現(xiàn)得相當(dāng)突出。從時機(jī)上看，縣改市一直沒有解凍，20世紀(jì)末開始的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、省直管縣體制的推行，在客觀上對縣改區(qū)熱起到了推波助瀾的作用。2000年—2002年連續(xù)3年，縣改區(qū)達(dá)兩位數(shù)。從利益驅(qū)動方面分析，縣改區(qū)后包括土地、財政、城市規(guī)劃和建設(shè)、司法等大量權(quán)限集中到市，方便城市政府在更大的范圍內(nèi)集中財力、資源做大中心城區(qū)，在較短時間內(nèi)創(chuàng)造“驕人”的“政績”?？h改區(qū)的理由總體來說就是城市發(fā)展空間受到限制，為了充分發(fā)揮中心城市的輻射作用，便于城市規(guī)劃的實施。判斷一個地方是否應(yīng)該縣改區(qū)，一是看市的發(fā)展是否受到地域空間的制約，二是看縣與市在經(jīng)濟(jì)、交通等方面的聯(lián)系是否緊密，三是看縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平。三個條件中第一個是必要條件，其他兩個是參考因素。

（三）小城鎮(zhèn)實力增強(qiáng)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大

城鎮(zhèn)化是加快縣域經(jīng)濟(jì)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效載體，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的有效途徑。推進(jìn)城鎮(zhèn)化可以推動縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)升級。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展特別是工業(yè)快速發(fā)展帶動了人口城市化和經(jīng)濟(jì)區(qū)域化進(jìn)程。作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，面對二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展從分散到集聚、工業(yè)化與信息化交織在一起的新形勢，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)必然要堅持工業(yè)化與城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的互動效應(yīng)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)在資源、人才、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、商品和信息的集聚功能和帶動作用，從而以城鎮(zhèn)為平臺，推動工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的加快發(fā)展，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)不斷壯大。同時，大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化是加速發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，從根本上解決“三農(nóng)”問題和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要途徑。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化是相互包容、互為條件的兩個方面，離開了工業(yè)、建筑業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)的支撐，城市建設(shè)、人口構(gòu)成變化必然是無源之水、無本之木；反之，離開城市和城鎮(zhèn)的發(fā)展，縣域工業(yè)缺乏載體，也難以持久。⑨

我國城市化發(fā)展的總體思路是大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，大城市即大城市群，中等城市即地級市，小城鎮(zhèn)即擴(kuò)權(quán)縣。即要摒棄過去的錯誤觀念，不應(yīng)該犧牲農(nóng)村來發(fā)展城市，應(yīng)該給中小城市的發(fā)展留下足夠的空間。在這個過程中小城鎮(zhèn)實力增強(qiáng)，縣域經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展壯大。

（四）城市集聚發(fā)展，城市群形成

從地理學(xué)上講，城市群是“一定地域內(nèi)城市分布較為密集的地區(qū)?！雹獬鞘腥簭?qiáng)調(diào)的是城市群體內(nèi)大中小城市的等級體系與職能分工。工業(yè)化、城市化進(jìn)程極大地推動了人口、產(chǎn)業(yè)與資源要素向城市的空間集聚，促使城市數(shù)量增加，城市空間地域迅速擴(kuò)張，大大增強(qiáng)了城市的集聚功能；現(xiàn)代交通工具與通訊技術(shù)的飛速發(fā)展縮小了空間運(yùn)輸成本與時間成本，改變了城市之間、城市與區(qū)域之間物質(zhì)與非物質(zhì)流態(tài)的方向、速度與頻率，從而也從根本上改變了經(jīng)濟(jì)活動的空間運(yùn)行方式，提升和增強(qiáng)了城市的輻射擴(kuò)散功能，使得城市之間、城市與區(qū)域之間的空間相互作用進(jìn)一步強(qiáng)化，社會經(jīng)濟(jì)聯(lián)系進(jìn)一步密切，區(qū)域空間結(jié)構(gòu)由離散型、極核性向點(diǎn)軸型、網(wǎng)絡(luò)型演變，城市群概念也被賦予了經(jīng)濟(jì)學(xué)的內(nèi)涵，由地理區(qū)域概念轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)區(qū)域概念。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度研究城市群，更強(qiáng)調(diào)城市群內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動的空間組織與資源要素的空間配置，突出城市之間、城市與區(qū)域之間的集聚與擴(kuò)散機(jī)制以及社會經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展?，F(xiàn)代意義上的城市群實際上是一個城市經(jīng)濟(jì)區(qū)，即是以一個或數(shù)個不同規(guī)模的城市及其周圍的鄉(xiāng)村地域共同構(gòu)成的在地理位置上連接的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。除地理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的研究外，從政治學(xué)角度對城市群的研究也是必不可少的。

城市圈，也稱都市圈、城市群，是由一個或多個中心城市和其有緊密社會、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的臨接城鎮(zhèn)組成，具有一體化傾向的區(qū)域。城市圈以中心城市為核心、以發(fā)達(dá)的聯(lián)系通道為依托，能夠吸引和輻射周邊城市與區(qū)域，促進(jìn)城市之間的相互聯(lián)系與協(xié)作，帶動周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。城市圈是衡量一個國家或地區(qū)城市化水平的主要標(biāo)志，更是衡量一個國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和綜合競爭力的重要標(biāo)志。?

我國早在“十一五”規(guī)劃綱要中就已經(jīng)明確“要把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”，“十二五”規(guī)劃再次建議，以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。未來城鎮(zhèn)化將以建設(shè)世界級城市群為目標(biāo)，全面提升東部三大城市群發(fā)展水平，并培育壯大17個區(qū)域性城市群。出現(xiàn)了多地爭相希望將各自區(qū)域的城市群規(guī)劃納入國家城鎮(zhèn)化的總體規(guī)劃中的現(xiàn)象。在城市群形成和發(fā)展過程中缺乏跨行政區(qū)的城市群合作協(xié)調(diào)機(jī)制的配套與整合，這就提出了橫向協(xié)調(diào)機(jī)制的任務(wù)。

三、城市化帶來府際關(guān)系的變化

（一）市管縣體制

城市化使得城市輻射范圍擴(kuò)大，市縣之間行政壁壘清除了，這就是市管縣體制的運(yùn)用。我國于1982年開始實行市管縣體制，此后市管縣體制獲得了迅速的發(fā)展。市管縣的目的在于把城市周圍與城市有密切地緣關(guān)系，又具有廣大農(nóng)村地域的縣劃歸城市統(tǒng)一管理，解決城鄉(xiāng)分割問題，從而使長期的城鄉(xiāng)分治開始逐步走向城鄉(xiāng)合治；通過放權(quán)主動開展地區(qū)分工的橫向經(jīng)濟(jì)合作，建立開放型的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)、解決條塊分割問題，盡量促使城市型政區(qū)與城市經(jīng)濟(jì)區(qū)保持一致。?

1.“市管縣”的作用

促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)區(qū)域一體化。計劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國的生產(chǎn)資料和物質(zhì)流動采用計劃配置方式，行政區(qū)間的聯(lián)系更多是上下級間的縱向聯(lián)系，城市與其周邊的地區(qū)被分割開，各自獨(dú)立發(fā)展。這種“市縣分治”的現(xiàn)象不利于城市化的發(fā)展。市管縣體制為城市提供了較大的發(fā)展腹地，城鄉(xiāng)之間的協(xié)作使城鄉(xiāng)擺脫了地方保護(hù)主義的束縛，城鄉(xiāng)互補(bǔ)使彼此的優(yōu)勢得到有效發(fā)揮。這種體制使分割的城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日趨緊密，促進(jìn)了區(qū)域市場的統(tǒng)一，也促使城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展成為一個有機(jī)的統(tǒng)一整體。

規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。市管縣體制下能有效避免市縣分治導(dǎo)致的城鄉(xiāng)重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)等浪費(fèi)資金、資源的問題，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。

推動城市化進(jìn)程，為中心城市發(fā)展創(chuàng)造條件。市管縣體制打破了城鄉(xiāng)根深蒂固的分界。促進(jìn)農(nóng)村富余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，為城市提供了大量的勞動力資源，有效地支援了城市的工業(yè)建設(shè)。農(nóng)村與城市間的文化往來，農(nóng)村地區(qū)的教育、衛(wèi)生等環(huán)境得到較大的改善，也在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村向城市的流動。

2.市管縣的弊端

小馬拉大車現(xiàn)象。市管縣體制實施的一個理由就是利用中心城市的優(yōu)勢地位拉動其轄區(qū)內(nèi)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而兼顧城鄉(xiāng)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。但在實際運(yùn)行中許多市要求縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展從屬于市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，侵占縣及農(nóng)村地區(qū)的利益。產(chǎn)生這一問題的根源在于市這只“小馬”拉不動縣這輛“大車”。城市的財政由市統(tǒng)攬，市領(lǐng)導(dǎo)直接對市民負(fù)責(zé)，必須優(yōu)先解決市的公共設(shè)施等問題，對縣的發(fā)展難以有大的扶持，甚至?xí)霈F(xiàn)“市吃縣”、“市刮縣”、“市擠縣”的現(xiàn)象。

管理層次多導(dǎo)致管理成本高。市管縣體制使省縣之間多出一個行政層級，在信息網(wǎng)絡(luò)和交通高度發(fā)達(dá)的今天是不合時宜的。在政府實際運(yùn)行過程中，省縣之間的信息的傳達(dá)，必須經(jīng)由市這一層級，不僅影響了信息的傳播速度，而且增大了信息的失真率。另外，管理層級的增加，也加大了政府的行政管理成本，同時也使行政效率下降。

城市虛化現(xiàn)象的存在。市管縣體制推動了城市化進(jìn)程，使縣鄉(xiāng)農(nóng)民搖身變成了“市民”，城市的農(nóng)業(yè)人口依舊占絕對比例，二、三產(chǎn)業(yè)的比重也低于農(nóng)業(yè)。這種城市虛化現(xiàn)象是因為我國許多城市不是城市型行政區(qū)，而是一個以廣大農(nóng)村為主體的行政區(qū)。這些城市仍是以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)，大量所謂的“市民”仍在從事著農(nóng)業(yè)等相關(guān)行業(yè)，第二、三產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員比率較低。

（二）撤縣改區(qū)

城市化帶來了城區(qū)擴(kuò)大，城市管理功能的分散化，此時增加設(shè)區(qū)就成為城市完善其管理功能的必然選擇，撤縣改區(qū)由此而生。

1.撤縣改區(qū)概況

隨著中心城市的發(fā)展以及城市化加速、城市貪大的觀念越來越強(qiáng)烈，為了進(jìn)一步集權(quán)與增加財政收入即搶奪財權(quán)，這就出現(xiàn)了“撤縣改區(qū)”的熱潮。撤縣改區(qū)始于上海，其實質(zhì)是把原來的地域型政區(qū)直接“躍升”為城市型政區(qū)。

隨著1980年代初整縣改市模式的確立和市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的推廣，少量縣域劃歸市區(qū)已經(jīng)不能滿足城市政府的胃口，市縣合并、縣改區(qū)開始登上舞臺。1980年代初至1990年代末，由于縣改市是行政區(qū)劃的熱點(diǎn)，縣改區(qū)問題不突出。1997年凍結(jié)縣改市后，我國縣級以上行政區(qū)劃變動頻率明顯減緩，但縣或縣級市改為市轄區(qū)，或者與其他市轄區(qū)重組（縣改區(qū)）卻相對呈上升趨勢，成為縣級以上行政區(qū)劃調(diào)整的主要部分，1998年—2004年縣改區(qū)數(shù)量達(dá)62個，在此之后持續(xù)發(fā)展。

2.撤縣改區(qū)的意義

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看：“撤縣改區(qū)”是政府對區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的調(diào)整，是縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的重大機(jī)遇，也是縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新階段。對區(qū)域空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新階段的必然要求，更有利于促進(jìn)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)生態(tài)集約高效與可持續(xù)發(fā)展。

從城市空間發(fā)展來看：科學(xué)、合理、有序的縣改區(qū)，特別是在切塊設(shè)市、市縣同駐一地的地方，有利于打破城鄉(xiāng)分割、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、惡性競爭、重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)的被動局面，解決中心城市發(fā)展空間明顯不足的問題，有利于促進(jìn)中心城市的發(fā)展。撤縣改區(qū)同時也是城市化和打造大都市圈的需要。

從行政區(qū)劃來看：城市人口迅速增長，城區(qū)規(guī)模成倍擴(kuò)大，原有地域空間和行政區(qū)劃格局必然會在一定程度上束縛城市經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，部分地區(qū)不得不調(diào)整行政區(qū)劃、拓寬地域空間?？h改區(qū)從行政區(qū)劃上有效解決了束縛生產(chǎn)力發(fā)展的體制問題，促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是極大促進(jìn)了中心城市的發(fā)展。

3.撤縣改區(qū)的弊端

縣改區(qū)后很多決策權(quán)和管理職能上收到市，這樣社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán)大打折扣，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上很多原來的獨(dú)立部門改為市的分支機(jī)構(gòu)，以條條領(lǐng)導(dǎo)為主、塊塊領(lǐng)導(dǎo)為輔。如果將本該自成一體的縣盲目改區(qū)，必然帶來一系列問題：

公共服務(wù)無力觸及到“新區(qū)”。城市管理和建設(shè)面臨大量既復(fù)雜又具體的事務(wù)，市政府要為居民提供許多鄉(xiāng)村地區(qū)所沒有的社會公共服務(wù)，承擔(dān)各種城市社會管理職責(zé)，如果又要直接領(lǐng)導(dǎo)廣大的農(nóng)村，往往顧此失彼?？h改區(qū)后其獨(dú)立性下降，失去獨(dú)立的決策權(quán)，必然削弱對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的管理、服務(wù)及扶持，結(jié)果會在一定程度上損害農(nóng)民的利益，最終有可能影響區(qū)域的整體發(fā)展。

片面追求機(jī)構(gòu)升格、干部升級。一般而言，由于直轄市的市轄區(qū)相當(dāng)于正地級建制，而所轄縣大多數(shù)享受副地級待遇，因此撤縣設(shè)區(qū)后，無論是機(jī)構(gòu)的等級還是干部的職級都升半格。由于有這方面的利益驅(qū)動，在近年的直轄市和副省級市的撤縣設(shè)區(qū)中，確實有個別可改可不改的縣或城市化水平不高的縣也改區(qū)了。

“假性城市化”造成城市化水平的混亂。在還未達(dá)到城市建制水平的農(nóng)村地區(qū)，硬是劃歸城市地區(qū)，這不僅使城市水平難以提高，更會造成城市化過程中只有土地的城市化，而沒有“人的城市化”。

（三）省直管縣

市管縣體制不利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，小城鎮(zhèn)實力增強(qiáng)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的結(jié)果是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的發(fā)展，以及由此而來的省直管縣體制的形成。

1.發(fā)展歷程

省直管縣來源于擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的核心內(nèi)容就是通過擴(kuò)大縣一級政府的相關(guān)權(quán)力，以使縣一級政府具有更多的自主權(quán)，從而提高縣級政府的行政能力和縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。1992年浙江省先行試點(diǎn)后迅速擴(kuò)展到江蘇、河南、山東、吉林、湖北、四川、廣西等地，由于各地具體情況不同，各地改革的具體措施與力度也不同。浙江省的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)已經(jīng)走完了應(yīng)走的里程，因為該下放的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限都下放了。

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的改革，把地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給一些重點(diǎn)縣，在經(jīng)濟(jì)管理方面形成了近似于省直管縣的格局，有的從財政方面入手，由省直接統(tǒng)管財政權(quán)，逐步地讓地級市恢復(fù)到城市管理的職能上去。在擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的思路下，省直管縣行政體制在一些地區(qū)逐漸恢復(fù)，并得到中央的大力支持。中央文件如2009年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》，2010年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進(jìn)一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見 》以及十八大報告中多次提到這一體制改革。

2.省直管縣的必要性

首先，減少了行政層級，符合當(dāng)今世界組織結(jié)構(gòu)扁平化的趨勢，有利于調(diào)動市縣和基層政府的主動性、積極性和創(chuàng)造性，提高行政管理的效能。取消省、縣之間的地級市，實行省直管縣體制，符合我國憲法所確定的省、縣、鄉(xiāng)三級行政區(qū)劃層級規(guī)定，通過財政體制的“扁平化”，漸進(jìn)帶動行政體制的“扁平化”。這樣政府管理體系隨著財政體制的“扁平化”，可以有效實現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的精簡，降低行政運(yùn)行成本，促使政府職能合理定位，并提升整個社會經(jīng)濟(jì)生活的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水平。

其次，有利于避免地市對縣的財政分割?？h財政繞開市一級的財政截留，在一定程度上緩解了縣的財政難題，提高了縣財政資金的運(yùn)行效率。擺脫“市刮縣”現(xiàn)象，使縣級擁有更大的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)。其核心目的在于富民強(qiáng)省、留利于縣，即革除現(xiàn)行城鄉(xiāng)關(guān)系管理體制的弊端，加快從“城鄉(xiāng)分離”向“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的管理體制轉(zhuǎn)型。

再次，省直管縣體制，可以擴(kuò)大縣的自主權(quán)，推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。省直管縣體制“最明顯的好處是在進(jìn)一步發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)方面使縣域經(jīng)濟(jì)得到一個很好的發(fā)展環(huán)境”?。有必要通過發(fā)展縣域的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)來提升縣域投資環(huán)境競爭力?？h如果有了自己強(qiáng)勁的優(yōu)勢，就能帶動整個投資環(huán)境建設(shè)的整體效益。

3.省直管縣可能存在的問題

首先，省級財政管理幅度過寬，難度過大。省直管縣的做法看似可以做到省直接管轄縣的財政，提高管理效率，但其中存在一個很大的問題是，省是否有能力勝任。有些人口多縣的數(shù)目也多的省如四川省轄138個縣，河北省轄136個縣，再加上地級市，其任務(wù)量可想而知。省級單位是否有能力協(xié)調(diào)好各個縣方方面面的情況，這確實是一個非常嚴(yán)重的問題。

其次，政府間縱向競爭與橫向競爭加劇。縱向競爭表現(xiàn)在上級政府希望將事權(quán)向下集中而將財政資金據(jù)為己有，而下級政府卻相反，其會通過各種方式來推脫事權(quán)與滯留財政資金，這樣就形成了不同級別政府間的縱向競爭。同級政府間也會有財權(quán)和事權(quán)的競爭，此為橫向競爭，如稅收競爭、轉(zhuǎn)移支付競爭、預(yù)算外資金競爭以及政府管制競爭等等。

再次，省直管的縣與原來所屬市出現(xiàn)矛盾。目前的省直管縣改革在行政體制改革方面還不成熟，必然會出現(xiàn)這部分縣與其原來的所屬市之間在管理上沒有完全脫鉤，他們還要維護(hù)與原所屬市領(lǐng)導(dǎo)部分的關(guān)系，這其中也許會出現(xiàn)一些人事上的矛盾和糾葛。

（四）城市群發(fā)展促成政府間橫向協(xié)調(diào)

城市化的發(fā)展帶來城市群的形成，城市群內(nèi)各主體之間相互競爭與合作，必然需要政府間橫向協(xié)調(diào)。

在歐美發(fā)達(dá)國家，對城市群治理的學(xué)術(shù)爭論可以回溯到19世紀(jì)末20世紀(jì)初的城市擴(kuò)張時期。那時郊區(qū)化的發(fā)展，城市持續(xù)擴(kuò)張，而地方政府制度性的規(guī)劃遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后，“這源于功能性城市空間與這些空間由誰管理的制度性領(lǐng)域之間日益擴(kuò)大的裂縫”?。由此產(chǎn)生的嚴(yán)重問題就是城市群區(qū)域政府管理的碎片化，表現(xiàn)在：一方面，數(shù)量眾多的地方政府都積極尋求自身的獨(dú)立性與自主性；另一方面，許多區(qū)域性公共問題又不斷出現(xiàn)，使城市群陷入治理困境。在探討解決這一問題的過程中，形成了一些相關(guān)理論，這些理論的目的是解決城市碎片化政府組織結(jié)構(gòu)帶來的外部性以及建立一種方法提升地方政府間合作。

地方政府間的橫向經(jīng)濟(jì)合作，增進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互依賴性，促進(jìn)了生產(chǎn)要素的跨區(qū)域流動和合理配置，是對條塊分割、地區(qū)封鎖和“蜂窩狀”結(jié)構(gòu)的有力沖擊。逐步消解高度一體化的傳統(tǒng)集權(quán)體制，形成多中心治理、彼此合作和相互依存的新型府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)格局。

2000年以來，我國城鎮(zhèn)化率年均提高1.36個百分點(diǎn)，2012年城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%，與世界平均水平大體相當(dāng)。隨著我國城市化進(jìn)程的加快，在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平最高的長三角、珠三角和環(huán)渤海地區(qū)，已經(jīng)形成城市群地帶。在其他一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的大中城市的周邊地區(qū)，一些區(qū)域性城市群也在逐漸發(fā)育。在城市群的發(fā)展過程中，各個城市政府之間形成了一系列的協(xié)調(diào)機(jī)制是非常有必要的。例如，建立城市群聯(lián)合政府、設(shè)立城市群的常設(shè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、創(chuàng)建多平臺的區(qū)域政府合作的載體以及優(yōu)化區(qū)域治理結(jié)構(gòu)等。?地方政府間的橫向合作密切了地方之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，從而增加了地方政府之間的相互依賴性。?地方政府間橫向合作的發(fā)展改變了中央與地方政府的博弈格局。地方政府在合作過程中往往結(jié)合成利益共同體，聯(lián)合向中央政府“討價還價”。?

20世紀(jì)90年代以來，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整合進(jìn)程正在加快，區(qū)域合作越來越多，據(jù)不完全統(tǒng)計，目前國內(nèi)已經(jīng)形成了300多個不同層次的區(qū)域合作組織，這些區(qū)域合作各有特點(diǎn)，從行政區(qū)劃上看，包括省內(nèi)的合作區(qū)域、跨省的合作區(qū)域；從地理位置上看，包括東部地區(qū)的合作區(qū)域如長三角、珠三角、環(huán)渤海等，中部地區(qū)的合作區(qū)域如晉陜豫黃河金三角經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)以及西部地區(qū)的合作區(qū)域如西南六省區(qū)市經(jīng)濟(jì)圈、關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)等；從發(fā)展特色上看，形成了不同功能的合作區(qū)域如長株潭城市群、武漢城市圈、沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)等城市經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作區(qū)、藍(lán)色半島經(jīng)濟(jì)區(qū)、黃河三角洲生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)等。從某種意義上說，中國經(jīng)濟(jì)開始進(jìn)入“區(qū)域合作時代”，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的兩大重要課題也日益凸顯：一是各個區(qū)域合作組織內(nèi)部的行政區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，另一個則是各區(qū)域合作組織之間的協(xié)調(diào)發(fā)展問題。

注釋：

①王旭,羅思東.美國新城市化時期的地方政府.廈門大學(xué)出版社,2010:12,32-33.

②《中國大百科全書》城市化詞條.

③厲以寧.論城鄉(xiāng)二元體制改革.北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）,2008(2):5.

④同上.

⑤劉莎.當(dāng)前我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀、成因及改革思路.成都行政學(xué)院學(xué)報,2005(1):73.

⑥朱光磊.當(dāng)代中國政府過程.天津人民出版社,2008:297.

⑦朱光磊.當(dāng)代中國政府過程.天津人民出版社,2008:296.

⑧龐明禮.“市管縣”的悖論與“省管縣”的可行性研究.北京行政學(xué)院學(xué)報,2007(4):16.

⑨邢志廣.中國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式研究.哈爾濱工程大學(xué)（博士論文）,2006:3.

⑩《城市規(guī)劃基本術(shù)語標(biāo)準(zhǔn)》，中華人民共和國建設(shè)部，1998年8月13日頒布.