劉飄楚

（1.裝備學院58期黨校分部班，北京102206； 2.總裝備部 陸軍裝備科研訂購部，北京100034）

裝備采購制度，指國家及軍隊為規(guī)范裝備采購行為而制定的一系列規(guī)則與慣例［1］。1979年鄧小平提出軍品采購要實行合同制，這是新時期我軍裝備采購制度改革的起點。30年來，我軍裝備采購制度改革走過了不平凡的歷程，在構建軍品市場框架、建立新的管理機制、探索軍民融合式裝備建設道路等方面取得重大進步。但不容否認，我軍裝備采購領域依然存在一些問題，需要我們回顧歷史，總結經(jīng)驗，通過深化改革來解決。

1 裝備采購制度改革的主要內容

裝備采購制度是指能夠界定和體現(xiàn)裝備采購工作中的各種關系，包括裝備采購與國家戰(zhàn)略的關系，裝備采購管理與裝備管理、建設的關系，裝備采購中的供需關系，使用與研制的關系，軍隊與承制單位的關系等，這些關系的總和構成裝備采購制度。裝備采購制度改革則是指通過持續(xù)不斷的變革，完善中國特色的社會主義裝備采購中的各種關系，推進裝備采購工作科學發(fā)展。1979年至今，我軍裝備采購圍繞正確處理這些關系，做了大量工作，取得了明顯成效。

1.1 構建軍品市場框架

軍品市場是指軍品交換關系的總和及軍品交換的場所或領域［2］。完善的軍品市場，有利于調動企業(yè)的生產(chǎn)積極性，有利于采用新技術，提高裝備的性能和質量，有利于提高國防資源配置的效益。因此，十一屆三中全會后，隨著黨和國家工作重心轉移到經(jīng)濟建設上來，構建完善的軍品市場框架便成為我軍裝備采購制度改革的重要內容。30年來，完善軍品市場框架的基本思路是建立軍事訂貨制度，實行合同制，核心是適應國家經(jīng)濟體制的市場化發(fā)展方向，理順軍品交換的各種關系。

30年來，按照這一思路，我軍裝備采購制度改革幾乎涉及了市場經(jīng)濟條件下軍品采購管理的全部重大課題。理順軍企關系，明確二者為訂貨關系，在堅持中央統(tǒng)一領導下，賦予買方資源配置權、供方經(jīng)營自主權，分工合作，各施其責，軍企關系由過去的軍企分工不分家，調整為既分工又分家。建立合同制，將合同作為聯(lián)系供需方的紐帶，明確合同甲乙雙方的責任、權利和義務，使其與市場經(jīng)濟規(guī)律相協(xié)調。開展市場主體建設，軍工企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，明晰產(chǎn)權權責，實現(xiàn)政企分開，使企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展，成為法人實體和市場競爭主體。建立相應的法律體系和規(guī)章制度，論證建設軍品交易平臺（交易場地，市場信息發(fā)布平臺等），成立有關服務機構（培訓、咨詢、認證），開展第三方質量體系、資質認證，推行價格管理機制改革等。

1.2 建立新的管理機制

市場機制，是市場運行并發(fā)揮一定作用的一種經(jīng)濟機制。完善的市場經(jīng)濟條件下，市場機制是起著配置社會資源和組織與支配社會經(jīng)濟運行的一種方式和手段［3］。30年來，我軍裝備采購制度改革的又一重要內容便是建立以“四個機制”為重點的新的管理機制。即，要搞好軍工結構調整，必須建立和完善競爭機制、評價機制、監(jiān)督機制和激勵機制，形成新時期一整套創(chuàng)新體制。

加快建立和完善“四個機制”，是深化武器裝備和國防科技工業(yè)體制改革的集中體現(xiàn)。抓住“四個機制”的建立和完善，就等于抓住了整個（武器裝備建設管理體制和運行機制）深化改革的龍頭和重點。在“四個機制”中，競爭機制無疑具有更為突出的地位與作用。2007年，中央軍委要求認真總結經(jīng)驗，進一步加大推行競爭采購，擴大集中采購，招標采購力度；2009年，總裝備部下發(fā)了《總裝備部關于加強競爭性裝備采購工作的意見》，以競爭性裝備采購為突破口，組織在裝備預研、研制、購置、維修保障等不同階段開展分類、分層次、分階段和一體化競爭（簡稱“三分一體”）。作為推進競爭采購的配套工程，2010－2011年全軍在裝備采購領域開展裝備采購合同審計試點工作，成立了相關組織，醞釀擬制《競爭性裝備科研、購置目錄》，擴大集中采購范圍，規(guī)范集中采購工作，將建立“四個機制”改革引向深入。

1.3 探索軍民融合式國防和裝備建設道路

1960年，黨中央、中央軍委正式提出國防工業(yè)實行“軍民結合、平戰(zhàn)結合、以軍為主”。1982年鄧小平同志提出“軍民結合、平戰(zhàn)結合、以民養(yǎng)軍、軍品優(yōu)先”，即國防工業(yè)要軍品、民品兼容，這是“軍民兼容”階段。1998年江澤民同志指出“軍民結合、平戰(zhàn)結合、軍品優(yōu)先、以民養(yǎng)軍”的發(fā)展道路是正確的，今后還要繼續(xù)堅持下去”。2007年，胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出：“建立和完善軍民結合、寓軍于民的武器裝備科研生產(chǎn)體系、軍隊人才培養(yǎng)體系和軍隊保障體系，堅持勤儉建軍，走出一條中國特色軍民融合式發(fā)展路子”，正式提出了“軍民融合”的戰(zhàn)略構想。

為推動軍民融合，改革開放30多年來，國家先后出臺了多項政策、措施。在組織上，依托專門機構，建立國務院有關部門和軍隊有關部門參加的部際協(xié)調機制，加強國防科技與民用科技、國防科技工業(yè)與民用工業(yè)在發(fā)展規(guī)劃、計劃、重大項目和政策及軍工集團公司重組等方面的統(tǒng)籌協(xié)調。在制度建設方面，國務院、中央軍委頒布了《武器裝備科研生產(chǎn)許可管理條例》，原國防科工委發(fā)布了《關于非公有制經(jīng)濟參與國防科技工業(yè)建設的指導意見》，有力地促進了非公有制經(jīng)濟參與國防科研和生產(chǎn)。2010年，適應新形勢，國務院再次發(fā)布新的《關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》，鼓勵民間資本進入國防科技工業(yè)投資建設領域，強調要引導和支持民營企業(yè)有序參與軍工企業(yè)的改組改制，鼓勵民營企業(yè)參與軍民兩用高技術開發(fā)和產(chǎn)業(yè)化，允許民營企業(yè)按有關規(guī)定參與承擔軍工生產(chǎn)和科研任務。為了“吸納社會優(yōu)勢資源為武器裝備建設和科研生產(chǎn)服務”，2003年，總部頒布“資格審查管理辦法”，啟動了面向全社會的裝備合格承制單位資格認證工作。2008年，又推出軍民一體化維修保障改革，進一步拓展和豐富軍民融合的領域與內容。

1.4 構建新型裝備采購管理組織體系

新時期我軍武器裝備采購管理組織體系隨著裝備管理體制的調整改革先后經(jīng)過了“兵種合編”“全軍裝備集中統(tǒng)管”（1998年成立總裝備部）等步驟，使我軍裝備管理體制向精簡、合成、統(tǒng)一，集中統(tǒng)一領導、分工分級管理的管理體制發(fā)展，為全軍裝備全系統(tǒng)全壽命管理創(chuàng)造了條件。

2007年，胡錦濤同志強調要調整改革軍隊體制編制和政策制度，逐步形成一整套既有中國特色又符合現(xiàn)代軍隊建設規(guī)律的科學的組織模式、制度安排和運作方式。2007年底，胡錦濤同志指出“武器裝備采購制度改革是武器裝備管理體制改革的核心”，要通過“調整職能，理順關系，優(yōu)化機構設置，提高組織效能，健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權、既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制”。2009年6月，批準《全軍裝備采購制度調整改革方案》《全軍駐承制單位軍事代表制度調整改革方案》，以計劃制訂、合同簽訂、合同履行監(jiān)督相對獨立為目標，調整裝備采購管理組織機構；以“調整基本職能”“改革派駐方式”“調整管理體制”“整合組織機構”“建立職業(yè)資格制度”和“建立獨立保障體系”為目標，著力解決當前軍事代表制度中存在的突出問題。

1.5 改革軍品價格管理機制

價格是市場經(jīng)濟中最敏感、最活躍的因素，市場作為配置資源的基本手段，歸根到底是利用價格機制在配置資源。長期以來，軍品價格是國家統(tǒng)管，行業(yè)歸口管，軍方審核成本、提出軍品價格意見，即國家，產(chǎn)品供、需方管理的“三位一體”管理格局。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，此價格管理模式已很難適應裝備采購工作實際。

為充分發(fā)揮市場在軍品價格形成中的基礎性地位，確保合理的軍品價格機制能夠形成，30年來，我們采取了一系列舉措，逐步推進軍品價格管理改革。一是建立組織機構?？傃b備部、各軍兵種和總部有關部門、軍事代表局相繼成立了裝備價格管理機構。二是建章立制。圍繞裝備價格集中統(tǒng)一管理，制定裝備價格報告、復審、審批和監(jiān)督檢查制度；制定裝備價格方案評審規(guī)定；裝備修理價格管理辦法。三是加強基礎建設。編制裝備價格信息資料庫、開發(fā)裝備價格輔助分析系統(tǒng)、推廣軍工產(chǎn)品成本審核管理軟件。四是探索全壽命費用管理。研究適合于裝備科研、訂購、維修等不同階段和不同特點的形式多樣的計價管理辦法。五是推動修改軍品價格管理辦法。2011年，國家相關部門就聯(lián)合發(fā)文要求改革軍品價格管理辦法，完善和修改有關裝備價格法規(guī)制度。

2 我軍裝備采購制度改革的特點與不足

回顧30年來我軍裝備采購制度改革歷程，可以發(fā)現(xiàn)一些顯著特點，也能看到存在的明顯不足，分析特點，剖析不足，對于把握我軍裝備采購制度改革規(guī)律，進一步推進改革具有現(xiàn)實意義。

2.1 裝備采購制度改革的特點

一是領導重視。我軍裝備采購制度的改革與我黨幾代領導核心持續(xù)關注與推動密不可分，從鄧小平、江澤民到胡錦濤，每一代領導人都高度關注武器裝備建設，親自為裝備采購制度改革決策定向。高層的持續(xù)關注與推動，也是這一時期我軍裝備采購制度改革的一個顯著特點。

二是穩(wěn)步推進。我軍裝備采購制度改革伴隨著改革開放的推進而推進，得到了經(jīng)濟社會改革成果的有力支持，實現(xiàn)了穩(wěn)步推進。改革開放之初，當經(jīng)濟社會改革取得明顯成果，獲得廣泛支持時，我軍改革裝備采購制度改革適時順勢提出和推進。當國民經(jīng)濟價格管理體制改革獲得初步成功后，軍品價格管理適時提出，并催生出新的審價定價機制。軍工企業(yè)推向市場，自主經(jīng)營后，“精明的采辦”也被提上議事日程。裝備采購制度改革分享著國家經(jīng)濟體制改革的成果，隨著國家經(jīng)濟體制改革的深化而不斷推進，確保了裝備采購制度改革有一個良好的外部環(huán)境，實現(xiàn)了改革的整體穩(wěn)定。

三是結合國情。裝備采購制度改革要研究借鑒國外先進的做法和成功經(jīng)驗，同時更要清醒地認識到，裝備采購制度建立的基礎是我國的政治、經(jīng)濟制度和社會形態(tài)，是我國的工業(yè)技術基礎和文化環(huán)境，改革舉措必須符合國情［4］，30年來，我軍裝備采購制度改革較好地做到了這一點。我軍裝備采購管理系統(tǒng)先后經(jīng)歷過3次大的文化輸入，首先是20世紀50年代，我軍幾乎全盤接受了原蘇聯(lián)裝備管理體制、制度和機制，應該來講，這種做法是與我國當時的特殊國情相吻合的，在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，也是有效的。改革開放以后，隨著國內外情況的變化，尤其是隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立，引進蘇聯(lián)建立起來的傳統(tǒng)裝備采購制度已明顯不符合國情，迫切要求改革。20世紀80年代，以中美軍事交流為契機，結合我國國情，裝備采購領域引入了價值工程、系統(tǒng)分析、全壽命管理等理念，并圍繞這些理念重新設計裝備采購制度，推進相應改革，有力地提高了我軍的裝備采購效率；20世紀90年代以后，隨著國際交流的增多，我軍引入了許多新的管理經(jīng)驗。如“全系統(tǒng)全壽命管理”“一體化采購”“精明的采辦”以及“與政府采購接軌”等，注重與我國、我軍實際情況，這些新的管理經(jīng)驗，對推進我軍裝備采購制度改革，形成有中國特色的軍事裝備采購制度，發(fā)揮了明顯作用?；仡櫄v史，緊密結合國情，既是我軍裝備采購制度改革的成功經(jīng)驗，也是我軍裝備采購制度改革的一個顯著特點。

四是內容豐富多樣。裝備采購制度變革涉及面廣，改革內容豐富多樣，我軍裝備采購制度改革歷程有力地證明了這一點。30年來，通過扎實的理論研究和有效的法規(guī)建設，我軍裝備采購制度改革新思路、新設計、新舉措，層出不窮，如擇優(yōu)訂貨，鼓勵競爭，集中采購，招標采購，項目管理，建立完善軍事代表后勤保障制度，審價定價，為部隊技術服務，軍民一體化保障等等。豐富多樣的改革內容和舉措，不斷深化裝備采購制度改革，有力地推動了我軍裝備采購事業(yè)的發(fā)展。

2.2 存在的不足

30年來，我軍裝備采購制度改革邁出了實質性的步伐，取得了明顯成就，但與此同時，在一些具體環(huán)節(jié)和關系的處理上還存在不少問題。

一是軍品市場建設還有空白。完備的市場經(jīng)濟包括需求方、供應方和監(jiān)管機構、仲裁方機構；市場游戲規(guī)則，即法律體系和規(guī)則；交易平臺（交易場地，市場信息發(fā)布平臺等）；輔助交易市場（生產(chǎn)資料、勞動力、知識產(chǎn)權、金融等）；服務機構（培訓、咨詢、保險、認證），以及價格管理機制等。對比這些條件和要素，軍品市場要么不完善，要么還是空白?？梢哉f，建立軍品市場的任務尚未完成。

二是民營企業(yè)參與裝備研制生產(chǎn)還不充分。扶持民營企業(yè)參與裝備研制生產(chǎn)，是完善軍品競爭主體的重要內容。30年來，盡管我們做了一些工作，但明顯不夠。由于民營企業(yè)進入軍品市場普遍遇到保密制度建設不符合要求，會計制度與軍品成本價格管理體系未接軌，質量管理體系與國軍標要求不相符，軍品研制生產(chǎn)許可證取證難等諸多問題，使“民參軍”猶如攀高，舉步維艱。

三是自覺運用市場化管理方式的積極性還不夠高。表現(xiàn)為在裝備研制管理和訂購驗收工作中運用經(jīng)濟手段、市場調節(jié)手段的自覺性不夠，計劃經(jīng)濟時代行政命令式管理色彩還較濃。20世紀90年代以來，仍主要地依靠行政命令、指令性計劃手段方式抓多項重點工程建設（包括閱兵保障等大型任務）的進度、質量和技術協(xié)調、配套供應，雖取得成功，但進一步強化了行政管理和指令性計劃管理習慣。導致行政管理和經(jīng)濟制約兩手“一硬一軟”。軍方主導資源分配協(xié)調意識不夠，造成投資主體、定價模式比較單一。

四是采購合同履行還欠嚴格。集中表現(xiàn)為對于“合同就是法律，有法可依，不執(zhí)行或執(zhí)行得不好，就要賠償”落實不到位。目前，軍、企雙方都存在合同執(zhí)行不嚴的問題。不執(zhí)行合同的情況較少，但執(zhí)行不好的，要求賠償?shù)膮s不多?？蒲薪抵笜?、調進度、追加經(jīng)費的現(xiàn)象還在一定范圍內存在；訂購生產(chǎn)中企業(yè)推遲裝備交付進度，對部隊裝備質量問題解決不及時等情況時有發(fā)生。

此外，還存在思想認識不夠統(tǒng)一，裝備采購的組織體系不夠完善，裝備采購運行機制不夠合理，裝備采購人才隊伍建設不適應形勢等問題。

3 裝備采購制度改革的思考

胡錦濤同志指出：“要認真總結國防和軍隊改革的歷史經(jīng)驗，積極探索改革的特點和規(guī)律，不斷提高改革的領導水平和指導藝術，確保改革正確的方向，努力形成有利于推動國防和軍隊建設科學發(fā)展、充滿生機和活力的體制機制”?？偨Y30年來我軍裝備采購制度改革的歷史經(jīng)驗，進一步推進裝備采購制度改革，需要我們在解決存在問題的基礎之上，抓住關鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)重點突破。

3.1 增強制度自覺意識，深化制度改革

在中國特色社會主義制度大家庭中，我軍裝備采購制度是其中的重要篇章。裝備采購制度改革，從根本上講是制度的變革，是各種關系的理順，因此，進一步推進我軍裝備采購制度改革，必須增強制度意識，重視制度層面的變革。

回顧歷史，落后國家裝備建設之所以失敗，重要原因就是單純注重了技術層面的創(chuàng)新，沒有重視制度的頂層作用，忽視了制度在裝備建設中的牽引和保證作用的發(fā)揮。當前，在我軍裝備采購實踐中，搞出裝備成為“壓倒一切”任務，制度建設在相當大程度上被忽視。新形勢下，進一步深化我軍裝備采購制度改革，必須增強制度自覺意識，堅定不移地推進制度改革?；舅悸肥牵阂詫崿F(xiàn)裝備發(fā)展目標和保證部隊得到優(yōu)良的裝備為最高目標，以建立適應社會主義市場經(jīng)濟和武器裝備發(fā)展要求的裝備采購合同制度為首要任務，著眼強化“四個機制”，重點圍繞集中統(tǒng)一和分層管理制度、公平競爭制度、評價與監(jiān)督制度、審計與仲裁制度等方面，深化裝備采購制度改革，切實為提高武器裝備采購中的軍事效益和經(jīng)濟效益打下堅實的制度基礎。

針對采購合同履行還欠嚴格的不足，當前應把完善裝備采購合同制作為裝備采購制度改革的重點內容，創(chuàng)新裝備采購合同管理體制，完善裝備采購合同管理的法治環(huán)境，提高裝備采購合同管理隊伍的專業(yè)化水平［5］。裝備采購合同的履行，一要靠軍工企業(yè)建立質量標準體系，自覺履約；二要通過駐廠軍事代表，加強對軍工企業(yè)的監(jiān)督檢查，促使其履約。為此，必須進一步加強對軍事代表的監(jiān)管力度，可以考慮將軍事代表的職能分解，使其專注于合同履行，而將合同訂立、合同支付等職能分離出去，另設專門機構進行管理。

3.2 認清采購制度改革使命，明確攻關重點

我軍武器裝備采購工作是黨的絕對領導下的軍隊工作的重要組成部分。聽黨指揮，服從國家經(jīng)濟和社會發(fā)展大局，忠實履行“三個發(fā)揮，一個提供”崇高使命，是對我軍裝備采購工作的最高要求，也是我軍裝備采購制度性質的基本內容。全面準確把握我軍裝備采購制度的性質特征，對堅持裝備采購制度改革的正確方向意義重大。

我軍裝備采購制度改革，不是改變中國特色的社會主義裝備采購制度的性質，而是在現(xiàn)行制度條件下，調整改變采購管理組織機構，重新明確各方職責，推出新的管理規(guī)則，或再造調整工作流程，或上述一個、幾個或全要素的調整。也就是說，我們講的裝備采購制度改革實質是裝備采購體制機制的改革，這既交代了裝備采購制度改革的內涵，也明確了裝備采購制度改革的重點。

當前，推進裝備采購制度改革，要以充分發(fā)揮“四個機制”的作用為主要內容［6］。30年來，我軍裝備采購制度改革中存在的不足，集中體現(xiàn)為競爭的不充分。結合這一實際，應該把充分發(fā)揮競爭機制的作用作為重中之重。要積極培育具備合格承包資質的競爭主體，對國內具備條件生產(chǎn)軍工產(chǎn)品的國有或國家控股民用企業(yè)、民營企業(yè)、三資企業(yè)甚至獨資企業(yè)，要資質審核、納入承包商目錄等配套改革措施，鼓勵這些企業(yè)參與裝備采購競爭；要加強裝備采購主體的地位，通過一系列制度加強軍隊在裝備采購中的主體地位，保證裝備采購的質量，提高采購經(jīng)費的使用效益；要完善招標和投標制度，依據(jù)《招標投標法》《反不正當競爭法》《合同法》以及《國防法》等有關法律，依法開展招標、投標，依法簽訂采購合同，防止招標投標中可能出現(xiàn)的歧視行為、舞弊行為等不正當競爭現(xiàn)象；要實行以競價為主的分類計價制度，使軍品價格既符合價值規(guī)律，又體現(xiàn)軍品特點，激勵供方降低成本，保證軍隊得到物有所值的裝備。

3.3 強化執(zhí)行能力，務求改革實效

當前，我軍裝備采購制度改革已從研究論證階段，轉入改革操作實施階段，必須真抓實干，講究實效。要研究改革的規(guī)律，將改革舉措落到實處。對已經(jīng)出臺的政策執(zhí)行情況需要全面檢查評估，分析成效，突破癥結。當前，要針對30年來裝備采購制度改革存在的不足，有針對性地抓軍品市場建設，抓消除壟斷，抓理順價格管理機制，抓軍事需求機制形成。裝備采購領域的從業(yè)人員，尤其是各級領導干部，要著力提高在裝備研制管理和訂購驗收工作中運用經(jīng)濟手段、市場調節(jié)手段的能力，要積極培育軍品競爭主體，嚴格合同執(zhí)法，切實做到求真務實，著力解決制約我軍裝備采購科學發(fā)展的各種障礙，為推動我軍裝備建設又好又快發(fā)展做出應有的貢獻。

4 結 束 語

裝備采購制度改革是一項長期的艱巨任務，也是一項復雜的系統(tǒng)工程，關系到裝備采購事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，意義重大，影響深遠。新形勢下，必須以中央軍委關于裝備采購制度建設與改革的一系列指示為指導，進一步解放思想，更新觀念，破除因循守舊、墨守成規(guī)的思維定式，進一步增強制度自覺意識，把握制度改革和建設規(guī)律，努力建設符合中國國情軍情的裝備采購制度。

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