羅麗華

（華中師范大學(xué) 學(xué)校辦公室，湖北 武漢 430079）

高校依法治校的現(xiàn)狀與展望

羅麗華

（華中師范大學(xué) 學(xué)校辦公室，湖北 武漢 430079）

中國(guó)高校推行依法治校已近十年，在依法治校理念、工作機(jī)制、規(guī)章制度建設(shè)、師生權(quán)益保護(hù)等方面取得了一定的成績(jī)，還需在理順內(nèi)外部關(guān)系、規(guī)章制度規(guī)范、探索依法治校運(yùn)行路徑、法律風(fēng)險(xiǎn)防范、法治文化氛圍營(yíng)造等方面進(jìn)一步加強(qiáng)依法治校工作，建立健全現(xiàn)代大學(xué)制度。

依法治校；現(xiàn)代大學(xué)制度；現(xiàn)狀；展望

黨的十五大正式確立依法治國(guó)為治國(guó)的基本方略以來(lái)，中國(guó)在憲政體制上堅(jiān)定不移地走上了法治道路，黨的十八大再次提出要“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，把政治活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、文化活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)都納入了法治軌道。依法治校是高校落實(shí)“依法治國(guó)”基本方略的必然要求，也是“依法治國(guó)”在高等學(xué)校管理中的具體體現(xiàn)。2003年教育部發(fā)布了《教育部關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》，2012年教育部制定了《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，依法治校成為建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度、構(gòu)建新型政校關(guān)系的根本保證。

一、現(xiàn)代大學(xué)制度中的依法治校內(nèi)涵

現(xiàn)代大學(xué)制度的構(gòu)架包括兩個(gè)層面，一是宏觀層面：政府宏觀管理、市場(chǎng)適度調(diào)節(jié)、社會(huì)廣泛參與、學(xué)校依法自主辦學(xué)。這個(gè)層面在法律關(guān)系上表現(xiàn)為學(xué)校與外部的關(guān)系，也就是學(xué)校與政府、學(xué)校與社會(huì)在法律框架下“依法自主辦學(xué)、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任、服務(wù)社會(huì)”的關(guān)系。二是微觀層面：黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理。這個(gè)層面在法律關(guān)系上表現(xiàn)為學(xué)校內(nèi)部關(guān)系，也就是學(xué)校作為管理、服務(wù)者與學(xué)校接受管理與服務(wù)的教師、學(xué)生以及教師與學(xué)生之間在學(xué)校章程規(guī)范下的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這兩個(gè)層面的制度構(gòu)架在依法治校體系中即為國(guó)家對(duì)高校實(shí)施管理的法治化和高校自我管理的法治化。[1]

國(guó)家對(duì)高校實(shí)施管理的法治化對(duì)高校而言即為高校在辦學(xué)過程中對(duì)國(guó)家法律法規(guī)的遵守、對(duì)國(guó)家代表機(jī)構(gòu)（教育行政主管部門）相應(yīng)管理行為的尊重、對(duì)學(xué)校自主辦學(xué)權(quán)利的維護(hù)和主張。高校自我管理的法治化主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是對(duì)學(xué)校公共權(quán)力的制約和平衡，二是對(duì)師生合法權(quán)益的充分保障。不論是國(guó)家對(duì)高校實(shí)施管理的法治化，還是高校自我管理的法治化，其目標(biāo)是要建設(shè)一個(gè)法治化的校園環(huán)境，這個(gè)環(huán)境以理性、民主、契約、自由為氛圍，以科學(xué)、高效、和諧、規(guī)范為動(dòng)力，它要求高校的辦學(xué)理念契合法治精神，高校的運(yùn)行體系以良好的制度為支撐，高校的文化系統(tǒng)以師生權(quán)利為主導(dǎo)。

法治是一門實(shí)踐的藝術(shù)，[2]從依法治校的實(shí)踐來(lái)看，它是分層次展開的，首先是制度層面的依法治校，其主旨在于依據(jù)一定的價(jià)值觀來(lái)構(gòu)建高校的基本結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、行為方式，形成以制度為主導(dǎo)的有序化模式。其次是理念層面的依法治校，其實(shí)質(zhì)是將依法治校的內(nèi)在要求、精神實(shí)質(zhì)和基本原則高度概括為辦學(xué)的理想、信念和觀念。第三是文化層面的依法治校，不只是將依法治校當(dāng)成一種制度化模式，更是一種理性精神、一種文化意識(shí)，使師生員工通過對(duì)學(xué)校制度的遵守、學(xué)校理念的認(rèn)同來(lái)逐步培育一種“法治”的“文化”和“傳統(tǒng)”，使師生員工都能逐漸接受或習(xí)慣依法治校的運(yùn)作，從而實(shí)現(xiàn)依法治校在學(xué)校各個(gè)方面的扎根、植入、嵌入和滲透，為高水平大學(xué)建設(shè)目標(biāo)下的優(yōu)良管理提供制度保障、理念支撐和文化創(chuàng)新。[3]

二、高校依法治?，F(xiàn)狀

以2003年《教育部關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》發(fā)布為標(biāo)志，高校的依法治校工作可以分為自發(fā)的依法治校和自覺的依法治校兩個(gè)階段，自發(fā)的依法治校階段主要是對(duì)依法治國(guó)進(jìn)行一種簡(jiǎn)單的“泛化”和“普及”，或者將依法治校與高校工作的規(guī)范化簡(jiǎn)單地重合。自覺的依法治校階段高校在國(guó)家法律法規(guī)和《教育部關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》及相關(guān)文件的指導(dǎo)下，開始在辦學(xué)理念、制度建設(shè)、民主建設(shè)、普法教育、師生權(quán)益保護(hù)等方面有規(guī)劃、有計(jì)劃地推進(jìn)依法治校，經(jīng)過十年來(lái)的發(fā)展，取得了一些成果。

（一）依法治校理念全面普及

高校作為聚集和培育社會(huì)精英的地方，在社會(huì)觀念啟蒙、制度變遷、文化創(chuàng)新等方面一直起到引領(lǐng)作用。隨著依法治國(guó)方略的貫徹、五五普法工作的完成、依法治校的推進(jìn)，高校管理者、廣大師生的法律意識(shí)和對(duì)依法治校工作的認(rèn)識(shí)有了很大提高，依法治校逐漸成為高校辦學(xué)、辦事的基本理念和工作目標(biāo)，按照法律至上、保障權(quán)利、制約權(quán)力的原則，推行實(shí)行依法治校是高?，F(xiàn)階段的重要任務(wù)。依法治校工作在轉(zhuǎn)變高校管理理念、辦學(xué)思想方面效果顯著，民主、監(jiān)督、程序、權(quán)力、權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)等與依法治校相關(guān)的詞語(yǔ)頻繁出現(xiàn)在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的講話中、高校管理的文件中、工作決策和施行中，依法治校作為高校推進(jìn)人才培養(yǎng)模式改革、實(shí)施素質(zhì)教育的重要方面得到運(yùn)用，管理的制度化、規(guī)范化和法治化已經(jīng)成為高校的共識(shí)。

（二）依法治校工作機(jī)制基本建立

高校積極探索和發(fā)展切實(shí)有效的依法治校工作機(jī)制。各高校基本上都成立了學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)組成的依法治校工作領(lǐng)導(dǎo)小組，部分高校設(shè)立了依法治校工作辦公室、政策法規(guī)研究室或法律事務(wù)室等專門工作機(jī)構(gòu)，很多高校聘請(qǐng)了法律顧問，有些高校還組建了法律顧問團(tuán)，通過專業(yè)化、專職化的工作隊(duì)伍來(lái)防范法律風(fēng)險(xiǎn)、切實(shí)推進(jìn)依法治校。為加強(qiáng)師生的權(quán)益保護(hù)，高校的一些傳統(tǒng)組織如工會(huì)、團(tuán)委、學(xué)生會(huì)等在依法治?？蚣荏w系中也被賦予了一些新的職能，如在工會(huì)設(shè)立教師申訴委員會(huì)、申訴與調(diào)解委員會(huì)，在團(tuán)委設(shè)立學(xué)生申訴委員會(huì)，學(xué)生會(huì)設(shè)置維權(quán)部等，給予師生充分辯解的權(quán)利。黨代會(huì)、教代會(huì)、團(tuán)代會(huì)、學(xué)代會(huì)等民主管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)定期開展工作，審議和通過學(xué)校的各項(xiàng)重大決策，保障師生的參與權(quán)。一些學(xué)術(shù)組織如學(xué)位委員會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教授委員會(huì)等發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，將學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)位評(píng)定、科研申報(bào)、專業(yè)建設(shè)等學(xué)術(shù)活動(dòng)回歸給學(xué)術(shù)組織，讓學(xué)術(shù)權(quán)力得到更好地發(fā)揮。

（三）規(guī)章制度建設(shè)逐步完善

制度建構(gòu)是法治進(jìn)程的開始，也是高校辦學(xué)的基本規(guī)范。在教育主管部門的指導(dǎo)下，高校開始研究制定學(xué)校章程，并將學(xué)校章程作為規(guī)范和指導(dǎo)學(xué)校建設(shè)與發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。從目前已經(jīng)施行的一些大學(xué)章程來(lái)看，各高校是以成文的形式將學(xué)校的辦學(xué)性質(zhì)、辦學(xué)宗旨、發(fā)展目標(biāo)、培養(yǎng)目標(biāo)、基本制度、組織機(jī)構(gòu)、決策程序等重大問題做出全面規(guī)范，明確學(xué)校相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)，合理劃分學(xué)校內(nèi)部機(jī)構(gòu)的權(quán)限和職責(zé)，做到相互配合，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，依法辦事。一些高校對(duì)學(xué)校內(nèi)部各種規(guī)章制度進(jìn)行了清理，修改和廢止與法律法規(guī)不一致、與學(xué)校章程和改革發(fā)展要求不符合、相互之間不協(xié)調(diào)的管理制度與規(guī)定，頒布和出臺(tái)與現(xiàn)代大學(xué)制度相匹配、與機(jī)構(gòu)調(diào)整和學(xué)校改革相符合、切實(shí)保障師生權(quán)益的各項(xiàng)制度。目前，各高?；拘纬闪恕罢鲁獭獙W(xué)?；局贫取块T規(guī)章制度——單位內(nèi)部管理制度”四個(gè)層面的較為完備的制度體系，學(xué)校的人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新都有“法”可依，有“章”可循，各種規(guī)章制度成為高校優(yōu)化資源配置、完善頂層設(shè)計(jì)、再造管理流程、保障師生權(quán)益的“助推器”和“安全閥”。

（四）師生權(quán)益保護(hù)得到重視

教師、學(xué)生是學(xué)校的主體，高校的各種制度設(shè)計(jì)要以保護(hù)教師、學(xué)生權(quán)益為根本出發(fā)點(diǎn)，在制度實(shí)施上，體現(xiàn)依法治校與人文關(guān)懷的有機(jī)統(tǒng)一，充分保障師生的合法權(quán)益，這一理念在高校基本得到共識(shí)。教師、學(xué)生權(quán)益保護(hù)機(jī)制逐步建立，教師職務(wù)評(píng)聘、繼續(xù)教育、獎(jiǎng)懲考核等方面相繼建立了較為完善的制度規(guī)范，實(shí)現(xiàn)依法聘任教師，依法保障教師享有各項(xiàng)法定權(quán)利。高校普遍注重幫助大學(xué)生思想上解惑、經(jīng)濟(jì)上解困、心理上減壓、發(fā)展上解難，學(xué)生獎(jiǎng)懲制度、困難學(xué)生資助制度、學(xué)生日常教育體系、學(xué)生服務(wù)體系和學(xué)生發(fā)展指導(dǎo)體系均已建立，學(xué)生的受教育權(quán)得到充分保護(hù)；同時(shí)，高校積極保障學(xué)生對(duì)學(xué)校管理活動(dòng)的知情權(quán)與參與權(quán)，注重聽取學(xué)生關(guān)于學(xué)校專業(yè)課程設(shè)置、教育教學(xué)管理、圖書館、教學(xué)樓、宿舍區(qū)、后勤服務(wù)等方面的建議意見。高校建立并綜合運(yùn)用信訪、調(diào)解、申訴、復(fù)議等各種爭(zhēng)議解決機(jī)制，充分發(fā)揮基層調(diào)解組織、教職工、學(xué)生自治組織和法治工作機(jī)構(gòu)在師生維權(quán)工作中的作用，將因管理行為、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、教職工待遇、職稱職務(wù)評(píng)聘、學(xué)生處分等引發(fā)的糾紛，納入不同的解決渠道，提高效率，依法妥善、便捷地解決各種爭(zhēng)議，并通過信息公開、校務(wù)公開等公示制度，確保了師生員工在利益方面的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和及時(shí)申訴的權(quán)利。[4]

（五）現(xiàn)代大學(xué)權(quán)力重構(gòu)提上日程

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》明確提出了完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度、完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的改革任務(wù)，教育部選了一批高校正在作國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)?，F(xiàn)代大學(xué)有兩大基石，一塊是學(xué)術(shù)自由，一塊是大學(xué)自治，[5]學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自治的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在于如何配置大學(xué)的各種權(quán)力，如何構(gòu)建權(quán)力平衡的治理結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)階段高校正在打破傳統(tǒng)的行政管理觀念和封閉的辦學(xué)體制，一些高校開始探索實(shí)行黨的領(lǐng)導(dǎo)與事業(yè)法人治理相結(jié)合的董事會(huì)（或理事會(huì)）運(yùn)行機(jī)制，形成政府、社會(huì)人士、大學(xué)管理者、師生等共同討論或決定大學(xué)發(fā)展的治理模式，推動(dòng)大學(xué)主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。在高校內(nèi)部治理中，高校正在探索政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力與民主權(quán)力之間的制約和平衡，構(gòu)建完善的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主監(jiān)督”的依法治校工作體系，最大限度地保障高校自主辦學(xué)和學(xué)術(shù)自由，推動(dòng)高校整體快速發(fā)展。

三、高校依法治校展望

經(jīng)過近十年的依法治校實(shí)踐，高校積極探索法治管理模式，注重規(guī)章制度健全完善，不斷開創(chuàng)依法治校工作格局，提升依法治校水平，在法治觀念啟蒙、制度變遷、法治文化創(chuàng)新等方面都起到了一定的引領(lǐng)作用，為促進(jìn)教育事業(yè)納入法治化、規(guī)范化軌道，從而建立健全現(xiàn)代大學(xué)制度作出了一定的成績(jī)。然而，對(duì)高校的不合理分層、資源配置不足、市場(chǎng)利益化驅(qū)動(dòng)、管理體制改革不充分等不斷地沖擊和影響著現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，從總體上看，高校與政府、社會(huì)的關(guān)系還未理順，依法治校的制度和措施還不健全，依法治校還沒有完全成為高校的自覺行為，與依法治國(guó)基本方略的要求還有相當(dāng)?shù)牟罹?，高校依法治校進(jìn)程依然任重而道遠(yuǎn)。

（一）理順高校內(nèi)外部關(guān)系

對(duì)于絕大多數(shù)公辦高校而言，政府作為舉辦者如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督職能？高校作為辦學(xué)行為的具體施行者如何真正的自主辦學(xué)？這些是需要深入思考的問題?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》第三十八條強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)政校分開、管辦分離。適應(yīng)中國(guó)國(guó)情和時(shí)代要求，建設(shè)依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系。適應(yīng)國(guó)家行政管理體制改革要求，明確政府管理權(quán)限和職責(zé)，明確各級(jí)各類學(xué)校辦學(xué)權(quán)利和責(zé)任。探索適應(yīng)不同類型教育和人才成長(zhǎng)的學(xué)校管理體制與辦學(xué)模式，避免千校一面。完善學(xué)校目標(biāo)管理和績(jī)效管理機(jī)制。健全校務(wù)公開制度，接受師生員工和社會(huì)的監(jiān)督。隨著國(guó)家事業(yè)單位分類改革推進(jìn)，探索建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式?！边@一規(guī)定為高校理順各種關(guān)系定下了基調(diào)，但高校存在的現(xiàn)實(shí)問題不容忽視。現(xiàn)階段，一方面高校在積極地追求和堅(jiān)持自己的特色，另一方面，政府對(duì)高校的管理基本上是一種模式化、統(tǒng)一化的管理，高校的改革也是在政府主導(dǎo)和推動(dòng)下進(jìn)行的改革，針對(duì)大學(xué)自身特色進(jìn)行的改革微乎其微。985、211等“身份化”的等級(jí)分層直接確定了大學(xué)的地位，以及與之相對(duì)應(yīng)的資源配置，大學(xué)更多的時(shí)候只是對(duì)政府負(fù)責(zé)，而不是對(duì)法律負(fù)責(zé)。在高校內(nèi)部，行政權(quán)力泛化成為制約發(fā)展的瓶頸，高校的“去行政化”改革勢(shì)在必行，但有效的改革措施推動(dòng)起來(lái)卻困難重重。

依法治校既是國(guó)家對(duì)高校實(shí)施管理的法治化，也是高校自我管理的法治化，構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度必須正確理解依法治?？茖W(xué)內(nèi)涵，以科學(xué)合理地分配權(quán)力和制約權(quán)力為基礎(chǔ)，處理好大學(xué)與政府、社會(huì)的關(guān)系，處理好政治力、行政力、學(xué)術(shù)力與民主力的關(guān)系，構(gòu)建科學(xué)合理的權(quán)力系統(tǒng)；處理好決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的關(guān)系，建立高效有序的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制；處理好提議權(quán)、審議權(quán)與定議權(quán)的關(guān)系，建立對(duì)“一把手”的約束機(jī)制。具體的措施一是要落實(shí)高校的辦學(xué)自主權(quán)，依據(jù)法律優(yōu)先和法律保留原則，在國(guó)家行政權(quán)力和高校行政權(quán)力之間尋求平衡；二是要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，健全議事規(guī)則和決策程序，充分發(fā)揮作為學(xué)者和教育管理者雙重身份的校長(zhǎng)在協(xié)調(diào)高校行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間的作用；[6]三是健全學(xué)科、專業(yè)建設(shè)委員會(huì)、教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)、學(xué)位評(píng)定委員會(huì)、教授委員會(huì)、職稱評(píng)審委員會(huì)等學(xué)術(shù)權(quán)力組織，充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)的作用。

（二）加強(qiáng)規(guī)章制度的規(guī)范管理

依法治校離不開各種制度，高校雖然制訂了從章程到內(nèi)部管理制度等一套完備的制度體系，但是高校的制度是如何產(chǎn)生的，不同層級(jí)的制度之間如何協(xié)調(diào)統(tǒng)一，制度如何滲入到師生員工的生活中去，這些是高校目前還未解決好的問題。高校的制度制訂者、制度執(zhí)行者、制度解釋者往往合而為一，基本上都是管理者出于“規(guī)范管理”的需要，自己制訂制度、自己執(zhí)行制度、自己解釋制度，情況好一點(diǎn)的也僅是制度出臺(tái)前開一個(gè)征求意見會(huì)而已，這樣的制度很容易就成為了權(quán)力者手中的“工具”。從高校制度的名稱來(lái)看，實(shí)施辦法、試行辦法、規(guī)定、規(guī)則、條例等名稱不一而足，盡管已經(jīng)形成了“章程——學(xué)?；局贫取块T規(guī)章制度——單位內(nèi)部管理制度”四個(gè)層面的制度體系，但不同制度之間的層級(jí)并沒有通過名稱體現(xiàn)出來(lái)，也沒有通過不同的制訂程序體現(xiàn)出來(lái)。制度一旦制訂出來(lái)應(yīng)該具有一定的穩(wěn)定性，但是隨著高等教育改革的不斷深入和發(fā)展，制度應(yīng)及時(shí)進(jìn)行廢、改、立，不同層級(jí)的制度之間也要隨時(shí)進(jìn)行協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。為加強(qiáng)制度的規(guī)范管理，高校需要制訂一部類似于國(guó)家《立法法》式的制度，將制度制訂者、制度執(zhí)行者、制度解釋者通過一定的程序和機(jī)構(gòu)分離，明確不同層級(jí)的制度名稱和制訂程序，有專門的機(jī)構(gòu)和人員來(lái)審查、修訂制度。高校的普法工作中，不僅對(duì)國(guó)家法律法規(guī)進(jìn)行普及，也要將本校的制度規(guī)定向師生員工進(jìn)行公開和普及。

（三）探索依法治校運(yùn)行的多元路徑

現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)學(xué)將領(lǐng)導(dǎo)體系劃分為決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)。[7]建立健全現(xiàn)代大學(xué)制度，必須建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。高校普遍面臨的問題是決策系統(tǒng)與執(zhí)行系統(tǒng)往往合二為一，監(jiān)督系統(tǒng)相對(duì)疲軟，咨詢系統(tǒng)發(fā)揮的作用有限。為解決這種現(xiàn)狀，適應(yīng)現(xiàn)代大學(xué)依法治校的要求，高校應(yīng)在決策系統(tǒng)中增加民主環(huán)節(jié)，如為避免“議行合一”，增強(qiáng)決策民主性，高校可以發(fā)揮黨委全委會(huì)的作用，學(xué)校的重大事項(xiàng)、重要干部任免、財(cái)務(wù)預(yù)決算等重大決策由黨委全委會(huì)作出，而不是僅由常委會(huì)作出；為增強(qiáng)決策的科學(xué)性，高?？梢猿闪⒆稍兾瘑T會(huì)并充分發(fā)揮咨詢委員會(huì)作用，為集體決策提供咨詢，一些復(fù)雜的事項(xiàng)還應(yīng)進(jìn)行法律咨詢；凡涉及到教職工切身利益的重大問題、熱點(diǎn)話題，必須經(jīng)教職工民主討論、教代會(huì)審議表決。

高校要充分發(fā)揮監(jiān)督作用，加強(qiáng)監(jiān)督體制機(jī)制建設(shè)，將黨的監(jiān)督、行政監(jiān)督和群眾監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)，從而使高校的權(quán)力運(yùn)行置于各級(jí)組織和廣大師生的監(jiān)督之下。一是強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，重點(diǎn)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔、考核、廉政情況進(jìn)行監(jiān)督；二是強(qiáng)化行政監(jiān)督，重點(diǎn)在于加強(qiáng)監(jiān)察、審計(jì)的有機(jī)配合，加強(qiáng)高校內(nèi)控制度建設(shè)，加強(qiáng)督查督辦，提高行政效率；三是強(qiáng)化群眾監(jiān)督，重點(diǎn)在于健全教代會(huì)、二級(jí)教代會(huì)制度，強(qiáng)化校務(wù)公開，凡涉及職工切身利益的事情均要經(jīng)教代會(huì)審議。

高校要按照推行“政務(wù)公開、校務(wù)公開”的要求，制定相關(guān)規(guī)章制度，保證師生員工、學(xué)生家長(zhǎng)、社會(huì)公眾對(duì)高校重大事項(xiàng)、重要制度的知情權(quán)，為師生參與學(xué)校管理開辟多條途徑。高校還要將各種工作程序予以公開，要求面向師生提供管理服務(wù)的部門、機(jī)構(gòu)，必須全面推進(jìn)辦事公開制度，公開辦事依據(jù)、條件、要求、過程和結(jié)果，充分告知辦事項(xiàng)目有關(guān)信息，并公開崗位職責(zé)、負(fù)責(zé)人信息、工作規(guī)范、監(jiān)督渠道等內(nèi)容。通過要求程序的公開，強(qiáng)調(diào)管理流程再造，要求程序設(shè)計(jì)的科學(xué)合理，減少不必要的環(huán)節(jié)，方便師生員工、學(xué)生家長(zhǎng)和校內(nèi)外單位快捷辦事，倒逼高校及其師生員工形成崇尚制度，形成按制度辦事的工作作風(fēng)和工作機(jī)制。

高校要加強(qiáng)學(xué)術(shù)組織建設(shè)和強(qiáng)化學(xué)術(shù)權(quán)力，實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)權(quán)力對(duì)行政權(quán)力制約和平衡。行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力是高校內(nèi)部權(quán)力中最主要的基本權(quán)力，學(xué)術(shù)權(quán)力往往要求一種相對(duì)寬松、自由的環(huán)境，使學(xué)術(shù)人員能超越現(xiàn)實(shí)的壓力而冷靜、自由地思考問題，學(xué)術(shù)權(quán)力的行駛一般實(shí)行委員會(huì)制，少數(shù)服從多數(shù)。行政權(quán)力則具有“科層化”的特征，權(quán)力實(shí)現(xiàn)依賴于規(guī)章制度下等級(jí)組織的構(gòu)建及對(duì)組織等級(jí)的遵從，是制度化的權(quán)力。[8]如何合理、高效地行駛行政權(quán)力，如何保證高校學(xué)術(shù)事務(wù)能讓教師更多地參與討論和決定，不因行政權(quán)力的過度膨脹而削弱學(xué)術(shù)權(quán)力是今后現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)與發(fā)展的重要問題。高校目前形成了黨委領(lǐng)導(dǎo)、行政負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理四種權(quán)力 的管理體制，為約束行政權(quán)力，高校需對(duì)各種權(quán)力的范圍、權(quán)力的運(yùn)行作出規(guī)范，特別是對(duì)學(xué)校決策、執(zhí)行、監(jiān)督的范圍、程序等作出制度安排，既充分發(fā)揮黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又支持校長(zhǎng)在黨委集體領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立負(fù)責(zé)地全面開展工作，還面向全體師生自覺接受監(jiān)督。高校要加強(qiáng)各類學(xué)術(shù)組織的建設(shè)并發(fā)揮其作用，給學(xué)術(shù)權(quán)力以更大的空間，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮“教授治學(xué)”的作用，將學(xué)科規(guī)劃、職稱評(píng)聘、發(fā)展規(guī)劃制定以及相關(guān)的資源配置、學(xué)術(shù)成果水平鑒定等權(quán)力都回歸學(xué)術(shù)組織。高校要通過各種措施構(gòu)建校內(nèi)管理體制，保證各級(jí)黨委行政組織、學(xué)術(shù)組織機(jī)構(gòu)健全，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力分工明確、相互協(xié)調(diào)和制衡的管理體制，依法依規(guī)發(fā)揮各自的作用。

（四）加強(qiáng)高校辦學(xué)法律風(fēng)險(xiǎn)防范

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，教育體制改革的逐步深入，高校越來(lái)越“開門辦學(xué)”，高校的人才培養(yǎng)、教學(xué)科研、社會(huì)服務(wù)、文化傳承與創(chuàng)新等辦學(xué)活動(dòng)越來(lái)越緊密聯(lián)系社會(huì)與市場(chǎng)，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最大的特點(diǎn)是追求效率和利益，在利益最大化的市場(chǎng)氛圍中高校面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)也越來(lái)越高。高校法律風(fēng)險(xiǎn)較高的方面主要體現(xiàn)在合作辦學(xué)、經(jīng)濟(jì)合同、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、基建項(xiàng)目、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、科研合作與成果轉(zhuǎn)讓等方面。為有效地防范各種法律風(fēng)險(xiǎn)，高校一方面要加強(qiáng)普法，形成學(xué)法、懂法、守法，增強(qiáng)法律意識(shí)的法治氛圍；另一方面要運(yùn)用法律手段調(diào)整、規(guī)范和解決教育體制改革發(fā)展中的新情況、新問題，嚴(yán)格依法辦事，規(guī)范辦學(xué)行為。要加強(qiáng)機(jī)制體制建設(shè)，“專業(yè)人做專業(yè)事”，引進(jìn)法律專業(yè)化工作隊(duì)伍；要排查高校法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，加強(qiáng)合同管理、學(xué)校無(wú)形資產(chǎn)管理、各類項(xiàng)目管理，從程序?qū)徍?、?jīng)濟(jì)審計(jì)、法律審查等方面入手，減少糾紛發(fā)生之后的“亡羊補(bǔ)牢”，增加糾紛發(fā)生之前的“未雨綢繆”，變被動(dòng)為主動(dòng)，變事后救濟(jì)為事前預(yù)防，防范法律風(fēng)險(xiǎn)。

（五）營(yíng)造法治化的校園文化氛圍

盡管“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”已經(jīng)列入憲法，中國(guó)法治研究和實(shí)踐、法制改革推行都取得了很大成效，但在生活的方方面面，熟人社會(huì)、人情社會(huì)的影響還是無(wú)處不在，高校也不例外。在高校內(nèi)部的各種考核中，主觀打分占了大部分，客觀量化所占比例很小；一些干部在工作中，不求有功，但求不得罪人；一些制度雖作了明確規(guī)定，但還是經(jīng)常因?yàn)槟承┨厥馊宋锒黄?。這些與依法治校的要求不符合，依法治校的文化基礎(chǔ)應(yīng)是一種理性文化、權(quán)利文化，而不是人情文化、權(quán)力文化，法治化的校園要求有制定得良好的規(guī)章制度，要求重塑符合法治要求的個(gè)人形象（如理性、民主、公正等），要求任何人不能超越于制度之上，要求改變以管理者為主設(shè)計(jì)權(quán)利系統(tǒng)，而應(yīng)以師生為主設(shè)計(jì)權(quán)利系統(tǒng)，等等。文化其實(shí)就是人們的生活方式，[9]建設(shè)法治的校園文化環(huán)境關(guān)鍵在于根據(jù)學(xué)校文化傳統(tǒng)開展符合學(xué)校自身特點(diǎn)的依法治校工作，這樣才能使法治真正融入師生員工的生活，使法律法范、規(guī)章制度內(nèi)化為人們“心中的法”，進(jìn)而讓法治精神在大學(xué)里生根發(fā)芽、開花結(jié)果。

總之，依法治校的理論是一個(gè)不斷深化、發(fā)展的過程，依法治校的實(shí)踐是一個(gè)體系龐雜的系統(tǒng)工程，推進(jìn)依法治校過程中面臨問題的解決仁者見仁、智者見智，但是依法治校的目標(biāo)是一致的，那就是培育理性的、民主的、法治的、自由的大學(xué)氛圍，探索科學(xué)的、高效的、和諧的、規(guī)范的大學(xué)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，建立健全適應(yīng)中國(guó)體制改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型、適應(yīng)大學(xué)自身發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)代大學(xué)制度。

[1] 徐顯明.確立依法治校理念，提升依法治校水平[J]. 中國(guó)高等教育,2006,(5):12-14.

[2] Lon L Fuller. The Morality of Law [M]. Yale University Press, 1969:91-94.

[3] 羅麗華.法治的生活之維[M].武漢：華中師范大學(xué)出版社，2011:2-8.

[4] 段澤孝.當(dāng)代大學(xué)生依法維權(quán)的思孝[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2012,6(2):131-135.

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[7] 牛雄鷹.現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)學(xué)[M].北京：清華大學(xué)出版社，1997:240.

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[9] 胡 適.我們對(duì)西洋近代文明的態(tài)度.胡適文存(三集)[M].合肥：黃山書社，1996:1.

Current Situation and Future Prospect of Managing the University by Law

LUO Li-hua
(Of fi ce of the University, Central China Normal University, Wuhan, 430079, Hubei, China)

In the modern university institution, managing the university by law means the legalization of both the government’s management on universities and the universities’ self-management. It includes three levels of management according to law,institutional level, conceptual level, and cultural level. In the past ten years of practice, we have made considerable achievements in the matter of the managing idea, working mechanisms, constructing regulations, and protecting students and teachers’ rights.However, with the purpose of strengthening the management by law and building sound modern university institution, we have to concentrate our efforts on balancing the external and internal relationship, standardizing the regulation, exploring the effective ways, preventing legal risk and creating cultural atmosphere of law.

managing the university by law; modern university institution; current situation; future prospect

D922

A

1673-9272(2013)03-0121-05

2013-03-02

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助：“高水平大學(xué)建設(shè)目標(biāo)下的依法治校研究”項(xiàng)目階段成果（編號(hào)：CCNU12T06005）。

羅麗華（1975-），女，湖北黃石人，華中師范大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，研究方向：法治理論與實(shí)踐研究。

[本文編校：李浩慧]