王 琪 孫立坤

(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

海洋公共管理學(xué)：緣起及其框架體系設(shè)想*

王 琪 孫立坤

(中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

以公共管理和公共事務(wù)的變化規(guī)律為研究對象的“公共管理學(xué)”是一門新興的學(xué)科，其自身的構(gòu)建面臨著深化和發(fā)展的問題。在海洋管理的過程中，傳統(tǒng)的海洋行政管理形態(tài)無論是在理論上還是在實踐中都面臨著公共性和工藝性嚴重不足的困境。將公共管理的相關(guān)理論成果應(yīng)用到“海洋公共事務(wù)”的管理中去建構(gòu)起一門“海洋公共管理學(xué)”無論在理論上還是實踐上都具有必要性和可行性，并且海洋管理理論在自身的演變和傳承過程中已經(jīng)證明“公共性”的成長是一個必然的趨勢，與公共管理學(xué)有內(nèi)在的一致性和呼應(yīng)性。作為公共管理學(xué)一脈新的分支學(xué)科，海洋公共管理學(xué)框架體系的建構(gòu)及其豐富化尚需要學(xué)界共同的努力予以完成。

海洋公共管理學(xué)；緣起；框架體系

公共管理學(xué)(Science Of Public Management)是一門新興的學(xué)科，它作為旨在研究“公共管理”這種新型治理模式的一個研究領(lǐng)域，產(chǎn)生于20世紀80年代。歐文.E.休斯將“公共管理”視為一種不同于傳統(tǒng)公共行政模式的典范，因為兩者在理論基礎(chǔ)、價值追求、策略安排、公共服務(wù)主體、組織形態(tài)等方面的認識和主張上都有較大的不同。整體而言，相較于公共行政重過程與程序，奉行“管理主義”的公共管理更重結(jié)果。[1](P8)公共管理學(xué)的發(fā)展是在解決和回應(yīng)不斷出現(xiàn)的公共事務(wù)治理問題中進行的，因而具有很大的實踐性。從公共事務(wù)治理的角度，“海洋管理”是人類一項涉及到海洋的“集體行動”的實踐活動。從歷時態(tài)的維度看，我國海洋管理先后經(jīng)歷了“行業(yè)管理”、“綜合管理”等管理形態(tài)，在這一過程中，盡管海洋管理的“公共性”在不斷成長與發(fā)展，但上述管理形態(tài)更多地從屬于“海洋行政管理”的范疇。進入后工業(yè)社會，這種管理形態(tài)下大量的治理問題也隨之產(chǎn)生，譬如海洋綜合管理中公眾參與的碎片化、涉海管理公權(quán)力部門間因權(quán)責(zé)不明和權(quán)力分散導(dǎo)致的“九龍鬧?！眮y象、海洋突發(fā)危機事件的應(yīng)急管理機制的匱乏等。這就需要我們借鑒公共管理學(xué)的一般基礎(chǔ)理論并同海洋管理實踐的特殊性相結(jié)合予以回應(yīng)和解決這些問題。同時，公共管理學(xué)亦需要在相對具體的公共管理領(lǐng)域和實踐中應(yīng)用和檢驗自身理論的正當性和準確性，重視特定重要領(lǐng)域公共問題的研究和治理，豐富和發(fā)展自身的理論體系。

一、海洋公共管理學(xué)的緣起

“海洋公共管理學(xué)”概念的提出和緣起既是基于對既有各種海洋管理理論形態(tài)的超越，又是基于人類對海洋管理實踐認識的深化，并在吸收公共管理學(xué)一般理論基礎(chǔ)上而形成的。

(一)傳統(tǒng)海洋管理形態(tài)的公共性：偏狹及其超越

海洋管理理論有一個流變的過程，而學(xué)界對“海洋管理”的概念界定缺乏嚴格的共識，但一般都認為海洋管理指向的是特定主體對各類海洋實踐活動的決策、計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制等。本文論題設(shè)定將“海洋管理”置于“公共管理”的范疇中，因而剔除了海洋實踐中諸如企業(yè)的逐利經(jīng)營等的工商管理、企業(yè)管理因素，重點探討圍繞著公共目標(如海洋環(huán)境保護、海洋權(quán)益維護等)，公共部門采用特定的手段和機制進行的海洋管理實踐活動。就海洋管理中的公共性而言，學(xué)者們的研究思路、研究進程和關(guān)注點經(jīng)歷了一個從偏狹到廣闊的過程，這個過程大致上可以從如下幾個角度分析:

1、海洋行政管理形態(tài)

整體而言，海洋行政管理這種管理形態(tài)傾向于從狹義上去認識和界定海洋管理，即將海洋管理作為一種以政府為單一主體的行政管理實踐活動。例如鄭敬高等編著的《海洋行政管理》便是采取這一研究視角，“所謂海洋行政管理是政府管理社會的一個方面，是政府對人的各種海洋實踐活動主體的管理”，“是國家海洋行政機關(guān)及其授權(quán)的職能部門依據(jù)法律行使國家權(quán)力，對各種海洋實踐活動和國家海洋事業(yè)實施管理”。[2](P25,P123)這本著作同時對海洋行政管理的特征、目標、任務(wù)、行業(yè)化及區(qū)域化管理、實現(xiàn)手段、原則、實施對象等進行了探討，但均圍繞傳統(tǒng)公共行政的范式進行。

滕祖文的《海洋行政管理專題研究》一書將海洋管理內(nèi)嵌于“行政管理”的框架中，認為“海洋行政管理的邊界指國務(wù)院(國家海洋局)與企業(yè)法人之間的行政管理關(guān)系”，并認為“國家與國務(wù)院間(此處國務(wù)院指政府，筆者注)的管理，企業(yè)法人內(nèi)部組織和自然人的管理以及自然人或組織對自然物質(zhì)和自然現(xiàn)象的管理”不能稱其為“海洋行政管理”。[3](P20)

美國學(xué)者J.M.阿姆斯特朗和P.C.賴納的《美國海洋管理》將海洋管理解釋為“政府對海洋空間和海洋活動采取的一系列干預(yù)行動”，并結(jié)合美國的政治生態(tài)確定了海洋管理中政府的十項職能，包括海洋研究、資源收集、財政贊助等。[4](P2-3)

上述學(xué)者在研究海洋管理理論的過程中將海洋管理定位于“海洋行政管理”，其共同的一個特征是內(nèi)在地把政府列為海洋實踐中壟斷一切公共事務(wù)治理的主體，這更多地具有“形式公共性”的特征，與工業(yè)化時代的“管制行政”模式相適應(yīng)。海洋行政管理理論和實踐中兩種重要的管理形態(tài)是“行業(yè)部門管理”和“綜合管理”。

“行業(yè)部門管理”主要指的是專業(yè)性的海洋行政管理機構(gòu)對海洋公共事務(wù)進行的歸口管理，比如海洋漁業(yè)、海上交通、海洋礦業(yè)、海洋油氣業(yè)等均屬于行業(yè)部門管理的范疇；而“海洋綜合管理”很大程度上是為了加強政府對海洋的宏觀管理和克服行業(yè)管理導(dǎo)致的行業(yè)間的矛盾和中央與地方政府在海洋管理中的矛盾，它指的是“國家和地方海洋行政部門依據(jù)法律法規(guī)，綜合運用行政、經(jīng)濟、法律、科技和教育等手段對海洋權(quán)益、海洋資源和海洋環(huán)境等事關(guān)全局的、影響到海洋可持續(xù)發(fā)展的公共問題進行決策、規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制的一系列活動及行為過程”。[5](P90)海洋綜合管理的主體僅限于綜合協(xié)調(diào)性的政府行政管理機構(gòu)，因而具有較強的傳統(tǒng)公共行政色彩，作為這種治理模式下的“民主”實現(xiàn)形式是“民主參與”而非合作治理。綜合來講，盡管行業(yè)管理和綜合管理均屬于行政管理的范疇，但是正如《中國海洋21世紀議程》中指出的：“綜合管理與行業(yè)管理有相輔相成的作用，都是海洋管理體系不可缺少的組成部分，而且不能互相代替?！痹谔囟ǖ纳婧９彩聞?wù)范圍內(nèi)、特定的發(fā)展時期兩者均具有無可比擬的優(yōu)勢，不能簡單地對兩者予以否定。

2、海洋區(qū)域管理理論

海洋區(qū)域管理*筆者注： 學(xué)界很多學(xué)者也將“海洋區(qū)域管理”稱為“區(qū)域海洋管理”。理論是超越傳統(tǒng)海洋行政管理中的海洋綜合管理形態(tài)的一種理論形態(tài)。傳統(tǒng)海洋綜合管理的主體單一、嚴格依據(jù)既有行政區(qū)劃進行涉海公共事務(wù)管理，盡管可以發(fā)揮其超越行業(yè)部門管理的優(yōu)勢，一定程度上克服海洋管理縱橫交錯、條塊分割的弊端，但是鑒于海洋的流動性、生態(tài)性、關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性以及與行政區(qū)劃無關(guān)聯(lián)等，海洋事務(wù)很難被嚴格框定在特定某一行政區(qū)域內(nèi)，在這樣的狀態(tài)下，基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理理論(Ecosystem-Based Management,EBM)興起，而海洋區(qū)域管理便是建立在這一理論之上而提出的。

王剛、王琪《海洋區(qū)域管理的內(nèi)涵界定及其構(gòu)建》一文認為海洋區(qū)域管理的內(nèi)涵囊括了以下四點：海洋區(qū)域管理是綜合管理；海洋區(qū)域管理是基于生態(tài)的管理但不是唯一的；海洋區(qū)域管理是公共管理；海洋管理是多種手段結(jié)合的管理。之后該文進一步論述指出海洋區(qū)域管理具有一定的適用性，并不是所有海域都適用于海洋區(qū)域管理。在應(yīng)用海洋區(qū)域管理的時候需要設(shè)計其適用原則、考察目標海域特性、劃定海域范圍等。[6]

周魯閩將海洋區(qū)域管理的概念界定為“以特定生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域為地理單元，綜合運用法律、政策、計劃和傳統(tǒng)文化等手段，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決區(qū)域內(nèi)主要海洋問題的過程和機制”。[7](P21)從這里可以看出，海洋區(qū)域管理與海洋綜合管理具有一定的相似性：比如兩者均涉及多區(qū)域、多部門、多行業(yè)、多學(xué)科的協(xié)調(diào)與整合，具有整體性治理的色彩。但是海洋區(qū)域管理的主體更加多元和廣泛，包括政府、涉海社會組織、企業(yè)、公眾、科研機構(gòu)等，至少從這一方面來看，海洋區(qū)域管理的公共性的外延遠大于海洋綜合管理。

在研究海洋區(qū)域管理的過程中，一個核心的問題就是研究協(xié)調(diào)各個治理主體(包括國家與國家之間、中央政府與地方政府、綜合管理部門與行業(yè)管理部門、政府與社會組織和公眾、政府與企業(yè)等)間、涉海行業(yè)間、人類社會與海洋環(huán)境之間的關(guān)系等。在這里，相較于海洋行政管理范式(政府壟斷一切涉海公共事務(wù))，海洋區(qū)域管理理論無論是從治理主體、治理價值取向、治理結(jié)構(gòu)、治理手段等角度來看都超越了既有的主體性和交互主體性而具有了“實質(zhì)公共性”和合作治理的韻味。從學(xué)理基礎(chǔ)來看，海洋區(qū)域管理的核心理念和策略安排均屬于公共管理學(xué)的范疇，比如其綜合協(xié)調(diào)機制與公共管理學(xué)的整體性治理思潮在思維和機制上高度一致；又如海洋區(qū)域管理所主張的政府與社會組織的合作治理理念也來自于公共管理學(xué)的“治理理論”；海洋區(qū)域管理的很多技術(shù)機制如績效評估、電子政府等也必須參考公共管理學(xué)的既有研究成果，因而嘗試著將海洋管理納入到“公共管理學(xué)”的范疇中是必要且必須的。

從涉海公共事物治理的角度，將海洋管理納入到公共管理學(xué)的視角中去研究具有一定可行性，并且這在學(xué)界已有較多但同時又不成體系的探討。筆者認為，“海洋公共管理”概念的提出至少可以從如下四個方面進行建立依據(jù)：

其一是“海洋”的公共物品屬性和外部性。海洋無論是從其經(jīng)濟價值如交通價值、資源價值，還是從政治價值如空間價值、軍事價值，以及科學(xué)文化價值如科研等角度還是從生態(tài)環(huán)境、國土等價值角度，都由于其產(chǎn)權(quán)的模糊性而具有公共物品的性質(zhì)，再加上海洋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的開放性使得其負外部性極易被放大，因而對涉海事務(wù)的治理以及涉海公共服務(wù)的提供需要多元公部門主體來加以實現(xiàn)。

其二是“海洋”的獨特重要性。在21世紀，海洋被視為人類的“第二生存空間”，21世紀也被稱為是“海洋世紀”。目前全球一半人口居住在海岸線以內(nèi)60km處，而且預(yù)計到2020年，這一比例將達到3/4。所有這些的根本原因在于繼陸地之后海洋逐漸成為人類能量、空間、資源等需求的新來源，人類對海洋的依賴程度正空前地穩(wěn)步增大。人類已經(jīng)認識到海洋是“全球生命支持系統(tǒng)的一個基本組成部分，也是一種有利于實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的寶貴財富”。從我國涉海國際事務(wù)來看，我國在黃海、東海、南海均面臨著與相關(guān)當事國嚴峻的海洋權(quán)益維護問題，在這些過程中，我國長期以來面臨的一個痼疾就是公共性治理的不足，例如民間組織力量的薄弱等。因此針對海洋進行專門的公共管理學(xué)的探討和建構(gòu)，有助于擺脫涉海的諸如“公地悲劇”、“囚徒困境”等公共事務(wù)治理的頑癥，同時亦有助于豐富海洋管理理論體系和公共管理理論體系。除了海洋管理具有濃厚的“公共管理”色彩這一向度之外，盡管在諸如湖泊、草原、濕地等領(lǐng)域也存在著“公共管理”的因素，比如我國太湖治理中就涉及到產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、水利等縱向管理部門和兩省一市，需要從公共性出發(fā)進行整體性治理，但這并不意味著在湖泊治理、草原治理、濕地治理等領(lǐng)域均要同等地建立起“湖泊公共管理學(xué)”、“草原公共管理學(xué)”、“濕地公共管理學(xué)”等概念和理論體系。很顯然，建立海洋公共管理學(xué)是由海洋在21世紀的獨特重要地位而決定的——海洋承載了21世紀我國在能量、空間、資源、地緣政治、國際秩序等多重維度的重要價值。

其三是海洋公共管理學(xué)者社群、學(xué)者社區(qū)的廣泛存在。“工業(yè)社會人類社會產(chǎn)生了公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域、家庭日常生活的領(lǐng)域分化，而走向后工業(yè)社會諸領(lǐng)域的融合成為社會發(fā)展的一個必然趨勢，因此在社會治理中也出現(xiàn)了合作治理的要求”。[8](P138)從我國的國情看，我國東部沿海地區(qū)整體上已經(jīng)進入工業(yè)社會，甚至有些地區(qū)已經(jīng)進入后工業(yè)社會，在后工業(yè)社會的治理體系中，公私合作治理、跨部門合作、協(xié)同治理、多中心治理、網(wǎng)絡(luò)治理、整體性治理等理論流派都體現(xiàn)著公共管理生活中“實質(zhì)民主”的色彩。在這樣的語境中，顯然學(xué)者們已經(jīng)認識到在海洋管理中，需要用“公共管理”這種新的治理范式去解釋、解決、回應(yīng)海洋公共事務(wù)的治理問題。在這方面，很多學(xué)者的專著和論文已經(jīng)進行了積極的探討。比如以鹿守本的《海洋管理通論》(1998)、管華詩和王曙光的《海洋管理概論》(2002)、鄭敬高的《海洋行政管理》(2003)、王琪的《海洋管理：從理念到制度》(2007)、俞樹彪的《海洋公共倫理研究》(2009)、崔旺來的《海洋管理的公共性研究》(2008)、呂建華等的《海洋行政管理(學(xué))：一種公共管理視角的定位及構(gòu)建》(2007)等為代表的一批學(xué)術(shù)研究成果奠定了“海洋公共管理”的基礎(chǔ)。另外，我國涉海院校公共管理學(xué)科及其相關(guān)學(xué)科下存在著一大批研究海洋公共事務(wù)治理的學(xué)者；近些年我國國家社科基金立項中也存在著一些研究海洋公共管理具體重大問題的項目；我國海峽兩岸海洋海事大學(xué)“藍色策略校長論壇”也已連續(xù)舉辦了三屆等，這些學(xué)者社區(qū)、社群的學(xué)術(shù)活動由于學(xué)科領(lǐng)域的廣泛性和相對分散性，盡管沒有明確圍繞“海洋公共管理”這一主題進行系統(tǒng)研究和探討，但對于“海洋公共管理”的一些重大問題都進行了有益的啟蒙研究。

其四是公共行政學(xué)研究范式從傳統(tǒng)的“行政管理”向“公共管理”的轉(zhuǎn)變。盡管關(guān)于公共管理學(xué)還有一些基本的問題存在爭議，比如其研究邊界不明確、不存在統(tǒng)一的理論基礎(chǔ)等，但是相較于傳統(tǒng)“行政管理”模式下的“管制行政”，作為治理公共事務(wù)的一種新模式，它在價值追求、治理主體、治理流程、治理手段、治理工具、治理效果等方面追求的是“服務(wù)行政”，更具有實質(zhì)的合理性和公共性。用后現(xiàn)代公共行政的的話來說便是傳統(tǒng)的“環(huán)式民主”行政方式已經(jīng)喪失了合法性，我們需要在“公共能量場”中構(gòu)建起正當性的“話語”，改變公共政策制定領(lǐng)域政府的“獨白”局面，走向政策“對話”。[9]種種因素已經(jīng)表明，公共管理學(xué)科和理論體系的繁榮與發(fā)展為我們構(gòu)建海洋公共管理提供了一個重要的理論基礎(chǔ)、前提和技術(shù)可能性。伴隨著公共管理范式和學(xué)科的確立與發(fā)展，“中國公共管理領(lǐng)域的研究應(yīng)當密切結(jié)合中國改革與發(fā)展的實際,解決改革與發(fā)展中的重大現(xiàn)實問題;在實際研究中應(yīng)當更多地采用規(guī)范的研究方法,并堅持客觀性和中立性,力爭超越簡單的觀察評述,揭示問題的本質(zhì),從而為中國政治經(jīng)濟發(fā)展提供可靠的理論指導(dǎo)?！盵10]這意味著在一些重大的領(lǐng)域公共管理學(xué)需要建立相應(yīng)的子學(xué)科或者稱之為“領(lǐng)域?qū)W科”去回應(yīng)和解決那些重大的公共管理問題。海洋公共事務(wù)的治理是我國公共管理領(lǐng)域一個新生的重要場域，在理論上面臨著自身構(gòu)建不足、指導(dǎo)實踐不足等問題，客觀上迫切需要構(gòu)建成一個有機的理論體系。

(二)作為“公共管理實踐”的海洋管理：碎片化及其整合

實際上，在傳統(tǒng)的海洋管理中已經(jīng)存在著很多“公共管理”的公共性實踐。譬如我國成立于1996年的民間保釣組織“中國民間保釣聯(lián)合會”十幾年來一直致力于聯(lián)合全球華人保釣組織保護我國對釣魚島的主權(quán)。成立于2007年6月1日的民間公益性海洋保護組織“藍絲帶海洋保護協(xié)會”將“推廣海洋保護理念、提升公眾海洋意識和普及海洋科學(xué)與保護知識”作為最重要的任務(wù)之一，成立幾年來在社會上開展了一系列有意義的活動，獲得了良好的口碑。又如2008年夏季奧運會期間為了保正青島奧帆賽的順利舉行，整治附近海域的大規(guī)模滸苔，青島市政府動員了大量的市民來配合清理潮間帶和附近海岸上的滸苔，將公民參與作為既有海洋管理體制的一個重要輔助支撐。再比如2011年蓬萊“19—3”油田溢油事故發(fā)生后，包括“自然之友”、“達爾問自然求知社”在內(nèi)的諸多環(huán)保NGO就曾聯(lián)名向中海油和康菲公司提起公益訴訟，顯示了尚處在公民社會啟蒙階段的中國涉海事務(wù)NGO的力量。

在治理工具的向度上，作為公共管理的海洋管理有著積極的同時又不成體系的實踐。例如在海洋環(huán)境的治理中，海洋排污權(quán)交易、海洋生態(tài)稅等市場機制措施已經(jīng)在很多國家包括我國得到了一定程度的實施。又如在海洋公共事務(wù)治理中，民營化等一些治理理念和公共服務(wù)提供機制也得到了一些積極的探索與實踐：近年來，舟山市政府為加強對數(shù)量眾多的無人海島的開發(fā)，廣泛采用BOT(Build—Operation—Transfer)項目融資模式。這一模式的核心要義在于為了發(fā)展本地公共事業(yè)，像開發(fā)無人海島，建設(shè)燈塔等涉海公共基礎(chǔ)設(shè)施，政府對項目的建設(shè)和經(jīng)營提供一種特許權(quán)協(xié)議作為項目融資的基礎(chǔ)，由私營企業(yè)作為項目的投資者和經(jīng)營者安排融資，承擔(dān)風(fēng)險、開發(fā)建設(shè)項目并在有限的時間內(nèi)經(jīng)營項目獲取商業(yè)利潤，經(jīng)營期結(jié)束后，依據(jù)既有的協(xié)議將該項目轉(zhuǎn)讓給相應(yīng)的政府機構(gòu)。從新公共管理理論及民營化的內(nèi)涵來看，諸如此類的公私合作治理涉海公共事務(wù)的實踐，無論是從政府職能、政府行為、政府決策、政府權(quán)力還是治理主體的多元性來看都具有更多的“公共性”，作為公共管理實踐的海洋管理符合大的趨勢所向。同時應(yīng)該看到，諸如涉海公共事務(wù)治理中的治理工具如志愿服務(wù)、憑單、補助等以及更多融資機制如TOT(Transfer-Operate-Transfer)模式、PPP(Public-Private-Partnership)模式等也需要我們?nèi)フJ真研究相關(guān)的適用性問題。

上述兩個方面表明我國海洋管理中存在著一定的“公共管理”色彩的實踐，這是一個可喜的現(xiàn)象，因為它為我國海洋公共管理事業(yè)的發(fā)展做出了有益探索，正如《中國海洋21世紀議程》所指出的：“合理開發(fā)海洋資源，保護海洋生態(tài)環(huán)境，保證海洋的可持續(xù)利用，單靠政府職能部門的力量是不夠的，還必須有公眾的廣泛參與”。這既是對我國海洋管理中長期存在的公共管理實踐的一個肯定，同時也是對未來海洋公共管理實踐的一個戰(zhàn)略規(guī)劃。但是同時應(yīng)該指出，無論是在公共性還是在工藝性上，這些海洋公共管理實踐還是低層次的、碎片化的、不成體系的。公共管理的一個前提假設(shè)在于權(quán)力、資源、信息在社會的適度分散可以提高整個社會治理公共事務(wù)的效率。從我國海洋管理的“公共管理”視角來看，盡管已經(jīng)存在一些積極的公共管理實踐，但是應(yīng)該看到這些實踐存在著“碎片化”的傾向，表現(xiàn)在：①公民參與缺乏流程化的機制，在實踐中更多地是處于非正規(guī)化的、臨時的參與，公民參與的形式或者說途徑是單一的，與真正意義上的“公民治理”相去甚遠；②海洋公共事務(wù)治理中的NGO發(fā)育及其作用路徑不夠健全，既有的涉海NGO無論是數(shù)量上還是質(zhì)量上，以及參與方式、資源汲取能力、自我生存能力、業(yè)務(wù)能力等方面存在明顯的不足；③海洋公共事務(wù)治理中多個治理的主體缺乏協(xié)調(diào)、整合、信任機制，多個涉海主體之間無論是體制內(nèi)還是體制外都缺乏一種實質(zhì)有效的機制整合成一股正向的力量去治理海洋公共事務(wù)。同時，海洋公共事務(wù)治理的工具、手段和方法論也是相對單調(diào)。這就需要在理論層次上創(chuàng)新研究海洋公共管理的相關(guān)基礎(chǔ)理論問題和熱點、關(guān)鍵問題，因此構(gòu)建起一個“海洋公共管理學(xué)”理論體系是題中應(yīng)有之義、應(yīng)有之舉。

二、海洋公共管理學(xué)的框架及其構(gòu)想

從學(xué)科建設(shè)的角度，后現(xiàn)代主義理論的重要特征之一是它傾向于“顛覆”和“打破”存在于學(xué)科和次級學(xué)科之間的各種界限，創(chuàng)造出一種綜合多種學(xué)科和多重維度的視角，以形成一種“有機的社會理論”。[11](P179-180)海洋公共管理學(xué)的構(gòu)建很大程度上就具有這樣的特征：一方面需要研究和借鑒公共管理一般的理論，另一方面需要研究海洋公共事務(wù)管理的特殊性。

(一)海洋公共管理學(xué)構(gòu)建的原則

筆者認為，在構(gòu)建海洋公共管理學(xué)的過程中應(yīng)該把握住如下幾個原則：

其一，注重海洋公共管理理論的系統(tǒng)性?！昂Ｑ蠊补芾韺W(xué)”作為公共管理學(xué)的一脈分支學(xué)科，在基本的理論預(yù)設(shè)、價值追求、基礎(chǔ)理論、學(xué)科體系(宏觀、中觀、微觀)等方面應(yīng)該與公共管理學(xué)保持一致，從而在學(xué)科耦合上保持連貫性和傳承性。這既是豐富公共管理理論體系的需要，也是豐富海洋公共管理理論自身的需要。另外，海洋公共管理學(xué)科的構(gòu)建還應(yīng)該重點關(guān)注公共管理學(xué)科最前沿的一些理論熱點問題，例如新公共管理理論、整體性治理理論、公共管理哲學(xué)等，在關(guān)注基礎(chǔ)問題的同時也關(guān)注前沿問題，從而把握住公共管理大的趨勢，防止海洋公共管理理論的滯后性。

其二，把握海洋公共管理的生態(tài)性。海洋公共管理學(xué)一方面應(yīng)該將“海洋公共管理”與一般的公共管理學(xué)不同的地方及其特殊性作為一項重點研究。海洋自身無論是從其資源價值、交通價值、空間價值、國土價值等來看均出自于一個流動的、不穩(wěn)定的、模糊邊界的生態(tài)體系，單純依靠某些特定行業(yè)、特定職能部門、特定執(zhí)法力量、特定公共治理主體及手段，在傳統(tǒng)行政區(qū)域內(nèi)無法管理好海洋這個生態(tài)系統(tǒng)。正是在這樣的背景下，“基于生態(tài)系統(tǒng)的區(qū)域海洋管理”的概念才被學(xué)界日益重視。另一方面，把握海洋公共管理學(xué)的生態(tài)性還應(yīng)該立足于中國特定的政治生態(tài)環(huán)境進行建構(gòu)。中國的傳統(tǒng)文化、政治體制、市場發(fā)育程度、公民社會發(fā)育程度、政府能力和職能、行政管理體制等因素與西方大相徑庭，因此需要立足于我國公共管理的客觀生態(tài)環(huán)境，與我國行政管理體制改革相銜接起來，探索符合我國發(fā)展階段和發(fā)展特色的“海洋公共管理學(xué)”。

其三，突出海洋公共管理的應(yīng)用性。海洋公共管理從學(xué)科定位上講屬于公共管理學(xué)的子學(xué)科，是公共管理學(xué)在具體公共領(lǐng)域中的分支學(xué)科，相較于母學(xué)科它具有更強的應(yīng)用性和實踐性，以解決具體的海洋公共事務(wù)為研究旨歸，因而應(yīng)該注重研究我國海洋管理中的一些重大問題和關(guān)鍵問題，例如海洋強國戰(zhàn)略、海洋公共外交等。正如陳振明先生所指出的“中國公共管理學(xué)必須更加積極地回應(yīng)對改革開放的實踐需求,增強其實踐性和應(yīng)用性,促進知識對社會發(fā)展的貢獻”“使公共管理學(xué)成為一門能夠解決現(xiàn)實公共問題，促進公共治理的學(xué)科”[12]如果海洋公共管理學(xué)不能對海洋領(lǐng)域公共事務(wù)的治理做出建設(shè)性的貢獻、不能對海洋公共管理領(lǐng)域的重大問題做出積極的回應(yīng)，那么它作為一門公共管理學(xué)的子學(xué)科和研究領(lǐng)域，就會喪失指導(dǎo)實踐的能力。

(二)關(guān)于海洋公共管理學(xué)框架的設(shè)想

如上所述，海洋公共管理學(xué)的框架建構(gòu)應(yīng)該兼顧公共管理學(xué)基本理論和海洋公共事務(wù)治理兩個要素，但更多的應(yīng)該探索“海洋公共事務(wù)治理”的特性。筆者認為，所謂海洋公共管理指的是以政府為核心主體的涉海公共組織為保持海洋生態(tài)平衡、維護海洋權(quán)益、解決海洋開發(fā)利用中的各種矛盾沖突所依法對海洋公共事務(wù)進行的計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制活動。一個完整的、有機的海洋公共管理學(xué)框架體系應(yīng)至少包括如下幾個方面：

其一，海洋公共管理學(xué)的理論基礎(chǔ)。其理論基礎(chǔ)既應(yīng)該囊括公共管理一般理論如治理理論、系統(tǒng)整合理論、權(quán)變管理理論也應(yīng)該囊括海洋科學(xué)中關(guān)于海洋生態(tài)、環(huán)境保護的理論諸如可持續(xù)發(fā)展理論等。

其二，海洋公共管理的主體及其整合。在這里主要涉及海洋公共管理中政府、非營利組織、企業(yè)、公民等多元主體在海洋公共事務(wù)治理中各自的職能、作用范圍、作用路徑、運行機制等的明晰化和整合。

其三，海洋公共管理的客體。準確界定海洋公共管理的客體即海洋公共事務(wù)的范圍是構(gòu)建海洋公共管理學(xué)十分關(guān)鍵的問題。本文傾向于將海洋公共事務(wù)界定為包括海洋生態(tài)環(huán)境保護、海洋資源開發(fā)與利用、海洋權(quán)益維護等在內(nèi)的所有非企業(yè)營利事務(wù)的總和。其中，海島管理作為海洋公共管理的特殊范疇之一，需要學(xué)界去關(guān)注和研究，綜合利用政府、社會組織的力量去管理好公共事務(wù)意義上的海島。

其四，海洋公共管理的職能管理體系。包括了海洋公共管理的績效管理、危機管理、財務(wù)預(yù)算管理、信息資源管理、戰(zhàn)略管理、海洋公共組織、人力資源管理以及海洋公共管理中的法治、海洋公共政策體系等，這些內(nèi)容基本上包含了公共管理學(xué)下“服務(wù)行政”所要求的基本公共服務(wù)職能。

其五，海洋公共管理哲學(xué)和倫理。在公共管理學(xué)領(lǐng)域，公共管理哲學(xué)和倫理是一個在學(xué)界受到高度關(guān)注的問題，例如中國行政管理學(xué)會已經(jīng)連續(xù)召開了七屆全國行政哲學(xué)研討會，學(xué)界各類核心期刊上都有關(guān)于行政哲學(xué)和行政倫理學(xué)的專版。“行政倫理研究是出于矯正公共行政學(xué)形式化、效率導(dǎo)向、控制導(dǎo)向等片面性的需要而提出的。由于人類正處于一個從工業(yè)文明向后工業(yè)文明轉(zhuǎn)變的過程中，行政倫理學(xué)也契合了20世紀后期以來整個社會科學(xué)發(fā)展的基本趨勢”。[13](P24)從本質(zhì)上講，無論是海洋公共管理哲學(xué)還是海洋公共管理倫理都是研究海洋公共管理價值的，旨在向海洋公共管理實踐提供科學(xué)的、規(guī)范化的、合乎邏輯和大趨勢的、符合我國國情的宏觀價值導(dǎo)向。

三、結(jié)語

20世紀后半期以來，整個社會科學(xué)處于一個大變革、大分化、大整合的時期，學(xué)科與學(xué)科的綜合與交叉成為一大特點，也因此產(chǎn)生了一些新興的學(xué)科，公共管理學(xué)本身的產(chǎn)生就是這一趨勢的結(jié)果。用公共管理的道理和思維去研究海洋管理中的事情具有時代所賦予的合理性。既有的“海洋公共管理”在理論層次上面臨著對實踐指導(dǎo)不足、體系不完整等問題，在實踐過程中盡管進行了一些有益的探索和實踐，但都還是不足的、碎片化的，無法支撐起21世紀我國海洋管理實踐的需要。我國從“海洋大國”向“海洋強國”的轉(zhuǎn)變需要整合各種社會力量去治理海洋公共事務(wù)，更需要學(xué)界共同努力、高度重視，構(gòu)建起一個系統(tǒng)的“海洋公共管理學(xué)”并就重大的海洋管理問題提出針對性的策略。

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[13] 張康之.行政倫理的觀念與視野[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2008.

MarinePublicAdministration:OriginandConceptionofItsFrameworkSystem

Wang Qi, Sun Likun

(School of Law and Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

Marine Public Administration, which takes the laws of pubic management and public affairs as its study object, is a new emerging discipline and faces problems of further constructing. In the process of marine management, the traditional marine administration lacks publicity and technology both in theory and practice. It is dispensable and practical to apply the theoretical achievement of public management to marine public affairs and then construct a discipline Marine Public Administration. In addition, the history of marine management has proved that publicity grows with an inexorable trend, which shows a consistency and compatibility with Marine Public Administration. As a subdiscipline of Public Administration, its construction and enrichment need joint efforts by academic circles.

marine public administration; origin; framework system

D63-3

A

1672-335X(2013)01-0009-06

責(zé)任編輯：鞠德峰

2012-10-26

國家社科基金項目“和平崛起視閾下的中國海洋軟實力研究”(11BZZ063)、國家海洋局咨詢中心項目“中國海洋管理哲學(xué)研究——海洋公共管理研究專題”的階段成果

王琪(1964- )，女，山東高密人，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要從事公共管理、海洋管理研究。