韋盛忠倪紹兔

（1浙江省磐安縣林業(yè)局 322300；2浙江省金華市北山林場(chǎng) 321000）

磐安縣重點(diǎn)生態(tài)公益林建設(shè)的成效與對(duì)策分析

韋盛忠1倪紹兔2

（1浙江省磐安縣林業(yè)局 322300；2浙江省金華市北山林場(chǎng) 321000）

回顧了磐安縣生態(tài)公益林工程的建設(shè)歷程，在總結(jié)取得成效的基礎(chǔ)上，分析了磐安縣生態(tài)公益林工程建設(shè)主要經(jīng)驗(yàn)和存在的問題，提出了深化思想認(rèn)識(shí)、加快公益林建設(shè)步伐，創(chuàng)新管護(hù)機(jī)制、抓實(shí)公益林建設(shè)管理，建立監(jiān)測(cè)體系、加強(qiáng)森林資源監(jiān)測(cè)，強(qiáng)化政策保障、加大公益林建設(shè)投入等對(duì)策措施。

生態(tài)公益林；建設(shè)；成效；建議

1 磐安縣公益林建設(shè)現(xiàn)狀

目前，磐安縣共有省級(jí)以上重點(diǎn)公益林68.6萬畝，占林業(yè)用地面積152.8萬畝的44.9%，其中國家級(jí)重點(diǎn)公益林37.2萬畝，省級(jí)重點(diǎn)公益林31.4畝。自2001年實(shí)施公益林建設(shè)以來，磐安縣通過充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，引導(dǎo)社會(huì)各界開展綠化造林、封山育林、退耕還林、闊葉化發(fā)展，全面落實(shí)封禁管護(hù)措施，全縣生態(tài)公益林建設(shè)成效顯著。磐安縣被省林業(yè)廳命名為首批“浙江省公益林建設(shè)示范縣”，2010年、2011年連續(xù)兩年獲全省省級(jí)以上公益林建設(shè)管理先進(jìn)單位；2011年縣林業(yè)局被省政府授予“浙江省公益林建設(shè)先進(jìn)單位”。

1.1 建設(shè)歷程

磐安縣生態(tài)公益林建設(shè)整體上經(jīng)歷了四個(gè)階段，即保護(hù)探索階段、區(qū)劃界定階段、完善階段與擴(kuò)面階段。

（1）探索保護(hù)階段：1998年，為保護(hù)好森林資源，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，磐安縣開始對(duì)“三沿”（公路、河道、城鎮(zhèn)沿線）、“三區(qū)”（庫區(qū)、風(fēng)景區(qū)、自然保護(hù)區(qū)）、“四源”（錢塘江、甌江、靈江、曹娥江源頭）和易發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害地段范圍內(nèi)的山林率先實(shí)施禁伐封育。

（2）區(qū)劃界定階段：2001年，根據(jù)《浙江省生態(tài)公益林認(rèn)定辦法（試行）》有關(guān)規(guī)定，磐安縣成立了林業(yè)分類經(jīng)營工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面啟動(dòng)森林分類經(jīng)營區(qū)劃界定工作，全縣共界定生態(tài)公益林面積79.6萬畝，其中國家級(jí)公益林56.4萬畝，省級(jí)重點(diǎn)公益林23.2萬畝，將錢塘江、甌江、靈江源頭匯水區(qū)范圍內(nèi)的森林納入公益林建設(shè)體系。

（3）完善階段：2004年，根據(jù)國家林業(yè)局、財(cái)政部《重點(diǎn)公益林區(qū)劃界定辦法》，按照上級(jí)要求，磐安縣組織人員開展了重點(diǎn)公益林區(qū)劃界定完善工作，對(duì)2001年區(qū)劃界定成果進(jìn)行了調(diào)整，確定全縣重點(diǎn)公益林面積42.3萬畝，其中國家級(jí)重點(diǎn)公益林37.2萬畝、省級(jí)重點(diǎn)公益林5.1萬畝。國家級(jí)重點(diǎn)公益林主要分布在錢塘江源頭與自然保護(hù)區(qū)，省級(jí)公益林主要分布在交通干線兩側(cè)。

（4）擴(kuò)面階段：2009年以后，根據(jù)省林業(yè)部門的統(tǒng)一部署，磐安縣組織開展了2次省級(jí)重點(diǎn)公益林?jǐn)U面工作，新增省級(jí)重點(diǎn)公益林26.3萬畝（其中2012年新增16.4萬畝），使全縣重點(diǎn)公益林面積達(dá)到了68.6萬畝。

1.2 建設(shè)成效

（1）建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，區(qū)域布局日趨合理。全縣省級(jí)以上重點(diǎn)公益林達(dá)到68.6萬畝，比2001年凈增26.3萬畝，其中交通干線兩側(cè)增加2.1萬畝，具有保護(hù)價(jià)值連片闊葉林與針闊混交林增加4.5萬畝，重要景區(qū)周邊增加1.5萬畝，重要城鎮(zhèn)周邊增加13.1萬畝，重要飲用水源保護(hù)地增加4.5萬畝，下山移民區(qū)增加0.3萬畝，生態(tài)型國有林場(chǎng)增加0.3萬畝，納入公益林保護(hù)的重要生態(tài)區(qū)位由原先5個(gè)增加到11個(gè)。

（2）資源總量穩(wěn)步增長，森林質(zhì)量不斷提高。2012年公益林?jǐn)U面前，全縣公益林森林蓄積達(dá)到166萬立方米，比2001年凈增74萬立方米；全縣重點(diǎn)公益林中闊葉林與針闊混交林面積達(dá)到20.1萬畝，比2001年增加7.8萬畝，增長62%；全縣郁閉度0.5以上公益林面積達(dá)到48.5萬畝，占公益林總面積93%，比2001年增加14萬畝，其中郁閉度0.7以上的面積17.8萬畝，比2001年增加6.2萬畝；全縣優(yōu)質(zhì)林分面積達(dá)到36萬畝，比2001年增加21.2萬畝，增長143%。

（3）生物多樣性豐富，生態(tài)功能日益增強(qiáng)。經(jīng)過10余年的建設(shè)與管理，一些原本遭受破壞的森林植被特別是低山淺山地區(qū)的森林植被得到有效恢復(fù)，野生動(dòng)植物種類日益增多，森林群落結(jié)構(gòu)日趨優(yōu)化，生態(tài)功能顯著增強(qiáng)，全縣水土流失面積逐年減少。全縣森林覆蓋率由2001年的74.6%提高到2008年的80.1%，其中公益林區(qū)貢獻(xiàn)2.8個(gè)百分點(diǎn)。

（4）生態(tài)環(huán)境顯著改善，綠色產(chǎn)業(yè)穩(wěn)健發(fā)展。通過實(shí)施公益林建設(shè)工程，全縣空氣質(zhì)量與河流水質(zhì)達(dá)到國家一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)氧離子含量高，最高的點(diǎn)達(dá)到7.2萬/每立方厘米，有“浙中綠肺”和“天然氧吧”之美譽(yù)，“生態(tài)”已成為最大的品牌、優(yōu)勢(shì)和潛力。依托良好的森林資源和生態(tài)環(huán)境，磐安縣的森林旅游蓬勃興起、生態(tài)農(nóng)業(yè)勢(shì)頭喜人，花溪、夾溪、百杖潭已成為省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，特別是林家樂已成為農(nóng)民增收的新渠道和新亮點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全縣已建成林家樂特色村19個(gè)，特色點(diǎn)31個(gè)，有經(jīng)營戶267家，直接營業(yè)收入3040萬元，經(jīng)營戶人均增收1萬多元，森林旅游已成為磐安縣發(fā)展最快、發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮漠a(chǎn)業(yè)。得益于良好的生態(tài)環(huán)境，全縣已建成綠色、有機(jī)、無公害農(nóng)產(chǎn)品基地15.8萬多畝，成為全省農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)綜合強(qiáng)縣之一。

（5）補(bǔ)償機(jī)制健全完善，林農(nóng)收益日臻增多。健全森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，從2004年的每年每畝8元提高到去年的每年每畝19元。自2004年實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度以來，全縣已有2個(gè)國有林場(chǎng)、206個(gè)村、25000多戶農(nóng)戶得到了直接補(bǔ)償。按照“指標(biāo)統(tǒng)一下、資金一戶管、服務(wù)一站辦、補(bǔ)貼一卡發(fā)、收支一本帳”的運(yùn)行方式，截止目前累計(jì)下?lián)苌稚鷳B(tài)效益補(bǔ)償資金4659萬元，等于戶均累計(jì)增收2365元。隨著公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的逐漸提高，農(nóng)戶直接的收益還會(huì)增加。

2 磐安縣公益林建設(shè)經(jīng)驗(yàn)與特色分析

2.1 健全組織機(jī)構(gòu)，層層落實(shí)監(jiān)管責(zé)任

在成立縣生態(tài)公益林建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上，設(shè)置生態(tài)公益林管理辦公室，配備了2名專職管理人員，負(fù)責(zé)全縣生態(tài)公益林區(qū)劃界定與建設(shè)工作中的組織協(xié)調(diào)、計(jì)劃指導(dǎo)、政策制訂、獎(jiǎng)懲考核等工作；同時(shí)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村均相應(yīng)成立生態(tài)公益林建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立公益林監(jiān)管站，確保公益林建設(shè)有人抓、有人管。將公益林建設(shè)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度目標(biāo)考核，逐級(jí)簽訂管護(hù)責(zé)任書，細(xì)化分解公益林建設(shè)目標(biāo)任務(wù)，加強(qiáng)部門之間協(xié)調(diào)聯(lián)系，形成了職責(zé)明確、上下聯(lián)動(dòng)、部門配合的公益林建設(shè)管理工作運(yùn)行機(jī)制。

2.2 強(qiáng)化宣傳教育，營造濃厚輿論氛圍

堅(jiān)持“靜態(tài)”宣傳和“動(dòng)態(tài)”宣傳結(jié)合，充分利用電視、廣播、報(bào)刊、手機(jī)短信、農(nóng)民信箱等各種媒介，制作公益林建設(shè)專題片3期，在公路沿線安裝大型彩色廣告牌21塊，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上墻牌17塊，在路口、村口、林區(qū)主要入山口設(shè)置大大小小生態(tài)公益林分布圖、公告和公示宣傳牌、警示牌、界樁界碑計(jì)258塊，廣泛開展與生態(tài)公益林建設(shè)相關(guān)內(nèi)容的宣傳，方便群眾監(jiān)督。同時(shí)通過護(hù)林員給重點(diǎn)村、重點(diǎn)人員進(jìn)行公益林法律法規(guī)上門宣傳，并利用生態(tài)公益林建設(shè)中的正反典型的現(xiàn)身說教，提高公眾生態(tài)保護(hù)意識(shí)，規(guī)范公益林建設(shè)與管理行為。

2.3 加強(qiáng)日常管理，保障公益林資源安全

在公益林建設(shè)管理過程中，主要把好“四個(gè)關(guān)”：一是隊(duì)伍建設(shè)關(guān)。為全面落實(shí)封禁管護(hù)措施，根據(jù)公益林分布狀況及管護(hù)難易程度，將全縣公益林劃分成138個(gè)責(zé)任區(qū)，每個(gè)責(zé)任區(qū)配備1名專職護(hù)林員，負(fù)責(zé)公益林資源保護(hù)與管理工作；同時(shí)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)1名監(jiān)管員，負(fù)責(zé)對(duì)護(hù)林員日常管護(hù)工作的監(jiān)督、管理和考核。加強(qiáng)護(hù)林隊(duì)伍規(guī)范化建設(shè)，建立健全《磐安縣重點(diǎn)公益林護(hù)林員管理辦法》、《磐安縣重點(diǎn)公益林護(hù)林員考核實(shí)施辦法》，實(shí)行林業(yè)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)雙向管理，構(gòu)建了獎(jiǎng)勤罰懶、能進(jìn)能出的護(hù)林員動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。二是資金發(fā)放關(guān)。建立了公益林補(bǔ)償資金發(fā)放數(shù)據(jù)庫，采取縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)核對(duì)的方法，確保界定面積與補(bǔ)償面積保持一致。在資金發(fā)放程序上，由縣公益林辦公室統(tǒng)一為農(nóng)戶、專職護(hù)林員開設(shè)存款帳戶，由財(cái)政局委托信用聯(lián)社直接把補(bǔ)償資金、管護(hù)經(jīng)費(fèi)發(fā)放到補(bǔ)償對(duì)象的專用帳戶上，避免補(bǔ)償資金、管護(hù)經(jīng)費(fèi)變相截留或挪用現(xiàn)象的發(fā)生，減少中間環(huán)節(jié)，實(shí)行封閉管理，確保了公益林補(bǔ)償資金安全高效運(yùn)行，激發(fā)了林農(nóng)、護(hù)林員管理山林的積極性。三是資源管理關(guān)。在狠抓護(hù)林隊(duì)伍建設(shè)的同時(shí)，不斷強(qiáng)化林政管理，定期不定期地組織人員開展林政執(zhí)法大檢查行動(dòng)，嚴(yán)肅查處毀壞公益林建設(shè)的行為。加強(qiáng)森林災(zāi)害防控體系建設(shè)，健全完善縣、鄉(xiāng)、村、護(hù)林員4級(jí)森林病蟲害測(cè)報(bào)網(wǎng)絡(luò)，建立了縣森林病蟲害實(shí)驗(yàn)室和森林病蟲害專業(yè)防治隊(duì)伍；在公益林區(qū)組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)森林消防隊(duì)伍19支，縣級(jí)專業(yè)森林消防隊(duì)伍5支，公益林區(qū)森林火災(zāi)發(fā)生受害率控制在0.5‰以下。全縣公益林區(qū)發(fā)生盜伐、濫伐等破壞森林資源違法案件遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于非公益林區(qū)，切實(shí)維護(hù)了森林生態(tài)安全。四是矛盾糾紛關(guān)。按照“誰經(jīng)營、誰受益”的原則，妥善處理林權(quán)繼承或處置后權(quán)益人補(bǔ)償矛盾，及時(shí)變更補(bǔ)償對(duì)象帳戶，保護(hù)好經(jīng)營者的切身利益。另外，加強(qiáng)生態(tài)定位研究，在國有園塘林場(chǎng)建立生態(tài)定位站，開展森林小氣候、森林水文、森林土壤等定位觀測(cè)研究，確保公益林可持續(xù)經(jīng)營。

2.4 突出提質(zhì)增效，大力實(shí)施營林工程

在公益林區(qū)先后實(shí)施了闊葉林發(fā)展工程、生物防火帶建設(shè)項(xiàng)目、森林撫育項(xiàng)目及長江防護(hù)林建設(shè)項(xiàng)目，以提高公益林區(qū)森林資源總量和質(zhì)量，優(yōu)化林種樹種結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)森林的生態(tài)功能。自2001年實(shí)施公益林建設(shè)以來，在公益林區(qū)累計(jì)完成人工造林10643畝，封育改造35434畝，針葉林闊葉化改造1100畝，建設(shè)生物防火林帶40公里，實(shí)施森林撫育30087畝。

3 存在的主要問題

磐安縣生態(tài)公益林建設(shè)工作雖然取得了較大成效，但在具體的建設(shè)管理過程中還存在一些問題。

2.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

磐安縣是錢塘江、甌江、靈江、曹娥江4大水系的發(fā)源地，多年來為下游31個(gè)縣（市）、2000多萬人送去了一江清水，但目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還相對(duì)偏低，無法彌補(bǔ)林農(nóng)的全部損失。

2.2 資源保護(hù)壓力大

目前，不少基層干部和林農(nóng)對(duì)生態(tài)公益林建設(shè)還存在認(rèn)識(shí)上的偏差，個(gè)別地方亂砍濫伐林木、非法占用林地等破壞森林資源的違法行為時(shí)有發(fā)生；森林防火存在的問題依然不少，受生產(chǎn)水平和刀耕火種習(xí)慣影響，森林防火與生產(chǎn)用火的矛盾十分突出，再加之森林植被豐富和上墳燒香燒紙等傳統(tǒng)習(xí)俗屢禁不止，給森林防火帶來巨大壓力；松材線蟲病防控難，磐安縣松林面積占有林地的60%，目前磐安縣雖然未發(fā)生松材線蟲病，但與磐安縣相鄰的縣市均發(fā)現(xiàn)松材線蟲病疫情，已形成“四面夾攻”態(tài)勢(shì)，防控形勢(shì)非常嚴(yán)峻，防不勝防。

2.3 管護(hù)隊(duì)伍有待進(jìn)一步加強(qiáng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)管護(hù)責(zé)任有待進(jìn)一步落實(shí)，專職護(hù)林員責(zé)任需進(jìn)一步強(qiáng)化。特別是個(gè)別專職護(hù)林員責(zé)任心不強(qiáng)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題未能及時(shí)上報(bào)和加以制止。工資待遇偏低，制約了護(hù)林員積極性的發(fā)揮。

2.4 重點(diǎn)公益林范圍內(nèi)林木采伐政策問題

第一批劃歸重點(diǎn)生態(tài)公益林范圍中有一部分屬林業(yè)承包大戶，至今承包合同陸續(xù)到期，因公益林采伐政策問題（采伐強(qiáng)度不得超過15%），致使林木砍不下來，承包合同不能兌現(xiàn)，承包大戶反映特別強(qiáng)烈，妥善解決有一定的難度。這些問題，已在一定程度上制約了生態(tài)公益林的建設(shè)，都有待于在今后工作中努力加以解決。

4 建設(shè)對(duì)策措施

磐安縣山多地少，加強(qiáng)生態(tài)公益林建設(shè)與管理，對(duì)促進(jìn)林業(yè)發(fā)展，助推“綠色發(fā)展、后發(fā)崛起”，加快建設(shè)“品質(zhì)山城、秀美鄉(xiāng)村、幸福磐安”具有十分重要的意義。為此，應(yīng)以“森林磐安”建設(shè)為抓手，規(guī)范生態(tài)公益林工作和管理機(jī)制，推行目標(biāo)責(zé)任考核，加大資金保障力度，不斷提升生態(tài)公益林建設(shè)和管理水平，建成林種結(jié)構(gòu)合理、物種資源豐富、森林景觀優(yōu)美、生態(tài)效益與社會(huì)效益長期穩(wěn)定的生態(tài)公益林體系。

（1）深化思想認(rèn)識(shí)，加快公益林建設(shè)步伐。磐安縣是浙中“綠肺”，全省重要的“生態(tài)敏感區(qū)”、“生態(tài)保護(hù)區(qū)”和“水源保護(hù)區(qū)”，加強(qiáng)生態(tài)公益林建設(shè)和保護(hù)，不僅關(guān)系到磐安縣自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，也關(guān)系到下游和周邊縣（市）的生態(tài)環(huán)境。因此，要切實(shí)把生態(tài)公益林建設(shè)列入議事日程，加強(qiáng)宣傳教育，增強(qiáng)廣大干部群眾的責(zé)任意識(shí)，提高干部群眾參與公益林建設(shè)和管理的主動(dòng)性；要繼續(xù)做好生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)環(huán)境敏感地帶的公益林?jǐn)U面工作，拓展重點(diǎn)生態(tài)公益林規(guī)模，不斷鞏固和發(fā)展公益林建設(shè)成果。

（2）創(chuàng)新管護(hù)機(jī)制，抓實(shí)公益林建設(shè)管理。堅(jiān)持建管并重，按照“五個(gè)一”封護(hù)措施，進(jìn)一步健全完善重點(diǎn)生態(tài)公益林的組織保障網(wǎng)絡(luò)、管護(hù)網(wǎng)絡(luò)，通過資金管理與管護(hù)責(zé)任掛鉤、日常動(dòng)態(tài)考核與GPS定位跟蹤結(jié)合等方式落實(shí)管護(hù)和監(jiān)管責(zé)任，深化封育管理措施，強(qiáng)化公益林資源保護(hù)管理，著力做好森林消防、林業(yè)有害生物防控、公益林權(quán)屬糾紛化解工作，加大破壞公益林資源行為的打擊力度，提高公益林建設(shè)水平。按照生態(tài)公益林建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，通過造林、補(bǔ)植、林相改造、森林撫育等措施，加大對(duì)公益林范圍內(nèi)疏林、殘次林、低效林的改造力度，擴(kuò)大公益林優(yōu)質(zhì)林分比例，提升生態(tài)公益林建設(shè)質(zhì)量。

（3）建立監(jiān)測(cè)體系，加強(qiáng)森林資源監(jiān)測(cè)。著手建立重點(diǎn)公益林生態(tài)定位監(jiān)測(cè)體系，通過布設(shè)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)點(diǎn)，對(duì)重點(diǎn)公益林的面積及地類變化情況、蓄積量消長動(dòng)態(tài)、森林病蟲害、森林火災(zāi)、林地土壤流失情況、碳匯與碳貯量等進(jìn)行監(jiān)測(cè)。同時(shí)，將定位監(jiān)測(cè)和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)有機(jī)整合，實(shí)現(xiàn)對(duì)全縣重點(diǎn)公益林消長動(dòng)態(tài)及質(zhì)量狀況實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。

（4）強(qiáng)化政策保障，加大公益林建設(shè)投入。完善生態(tài)公益林政策性森林災(zāi)害保險(xiǎn)，探索研究生態(tài)公益林抵押貸款工作，制訂鼓勵(lì)投資者建設(shè)生態(tài)公益林的政策，在林權(quán)流轉(zhuǎn)、建設(shè)資金貸款、森林休閑旅游等方面給予優(yōu)惠。健全森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，將其納入全縣國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮，整體推進(jìn)。對(duì)生態(tài)公益林的補(bǔ)償、建設(shè)和管理經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，加大資金投入，在森林防火、森林病蟲害防治、護(hù)林隊(duì)伍建設(shè)、低效林改造等給予資金保障，確保生態(tài)公益林建設(shè)管理工作順利開展。

S718.5

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1004-7743（2013）03-0016-04

2013-05-15