陳 磊 馬宏偉 田 勇

關(guān)于加強(qiáng)水功能區(qū)管理立法的思考

陳 磊 馬宏偉 田 勇

水功能區(qū)劃是根據(jù)水資源的自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，確定不同水域的功能定位，實(shí)現(xiàn)水資源分類管理和保護(hù)。水功能區(qū)劃是水資源開發(fā)利用和保護(hù)的重要依據(jù)。2011年12月，國務(wù)院批復(fù)了《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃（2011～2030年）》（以下簡稱《區(qū)劃》），明確提出《區(qū)劃》是全國水資源開發(fā)利用與保護(hù)、水污染防治和水環(huán)境綜合治理的重要依據(jù)。要根據(jù)不同水域的功能定位，實(shí)行分類保護(hù)和管理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源承載能力相適應(yīng)。力爭到2020年水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到80%，到2030年水質(zhì)基本達(dá)標(biāo)。面對艱巨任務(wù)，必須依靠法律手段，從法治的高度審視水功能區(qū)管理工作，為水功能區(qū)管理提供強(qiáng)有力的法制保障。

1 水功能區(qū)管理法律制度存在的主要問題

2002年，水利部編制完成《中國水功能區(qū)劃》并在全國試行。2002年10月，修訂后的《水法》明確了水功能區(qū)的法律地位。在行政法規(guī)層面的法律有《河道管理?xiàng)l例》，部門規(guī)章有《入河排污口監(jiān)督管理辦法》，規(guī)范性文件及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)有《水功能區(qū)管理辦法》、《水域納污能力計(jì)算規(guī)程》、《入河排污口管理技術(shù)導(dǎo)則》等。這些法律法規(guī)的出臺(tái)和實(shí)施，將水功能區(qū)管理納入了法制化軌道，對有效保護(hù)水資源，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但也存在一些迫切需要解決的問題。

1.1 立法層次較低，權(quán)威性不足

《水功能區(qū)管理辦法》是水功能區(qū)管理的重要依據(jù)，是現(xiàn)行法律體系中唯一全面規(guī)范水功能區(qū)管理的法律文件。但《水功能區(qū)管理辦法》只是用“水資源〔2003〕233號(hào)”文發(fā)布的，在法律體系的地位僅僅是一個(gè)規(guī)范性文件。入河排污口管理是水功能區(qū)管理的重要方面，但《入河排污口監(jiān)督管理辦法》也只是一個(gè)部門規(guī)章。這些規(guī)章制度在國家法律體系中處于較低層次，適用范圍不廣，權(quán)威性和強(qiáng)制性不足，一些內(nèi)容得不到其他部門認(rèn)可，地方人民政府的重視程度不夠，影響了水功能區(qū)管理措施的貫徹落實(shí)。

1.2 法律地位不明，強(qiáng)制性不夠

《水法》對水功能區(qū)劃的實(shí)施主體和審批程序做了規(guī)定，但水功能區(qū)的法律地位，水功能區(qū)劃與主體功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃、海洋功能區(qū)劃之間的關(guān)系尚無法律規(guī)定。水功能區(qū)管理中各有關(guān)部門怎樣分工協(xié)作、投資保障、能力建設(shè)、法律責(zé)任、考核制度都沒有法律規(guī)定，在實(shí)施水功能區(qū)管理過程中強(qiáng)制性不足。2012年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3號(hào)，以下簡稱《意見》），水功能區(qū)管理逐步從行業(yè)管理向社會(huì)管理轉(zhuǎn)變，迫切需要一部專門法律，整合各種力量對各部門的水功能區(qū)管理工作進(jìn)行規(guī)范，擴(kuò)大社會(huì)公眾參與，為水功能區(qū)管理提供強(qiáng)有力的法律保障。

1.3 規(guī)定沒有細(xì)化，操作性不強(qiáng)

水功能區(qū)監(jiān)督管理范圍及權(quán)限劃分不明確，造成管理中的錯(cuò)位和缺位。水功能區(qū)劃的調(diào)整在《水法》中沒有規(guī)定。依據(jù)《水法》規(guī)定，縣級(jí)以上水行政主管部門或流域管理機(jī)構(gòu)核定水域納污能力，向環(huán)境保護(hù)行政主管部門提出限制排污總量意見，但對于如何落實(shí)限制排污總量意見，缺乏可操作的細(xì)則規(guī)定。

2 水功能區(qū)管理立法中的幾個(gè)關(guān)鍵問題

2.1 理順管理體制

明確水功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其職能，明晰事權(quán)劃分，理順中央、流域管理機(jī)構(gòu)與地方的關(guān)系，以及涉水相關(guān)部門之間關(guān)系，做到主體明確、職責(zé)明晰、責(zé)權(quán)統(tǒng)一，消除職責(zé)交叉和職責(zé)真空。

2.2 建立區(qū)域限批與考核問責(zé)制度

水功能區(qū)監(jiān)測、水功能區(qū)水質(zhì)通報(bào)、核定水域納污能力等現(xiàn)有管理手段約束性不強(qiáng)。水功能區(qū)管理立法要落實(shí)《意見》要求，建立區(qū)域限批制度，對排污量超出水功能區(qū)限排總量的地區(qū)，限制審批新增取水和入河湖排污口。水功能區(qū)管理立法的關(guān)鍵是要從法制角度確立水功能區(qū)限制納污紅線，將水功能區(qū)管理主要指標(biāo)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評價(jià)體系，國務(wù)院對各省、自治區(qū)、直轄市的主要指標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行考核。

2.3 建立水功能區(qū)達(dá)標(biāo)工程建設(shè)體系

缺乏工程手段是水功能區(qū)管理的明顯短板。水功能區(qū)達(dá)標(biāo)工程是實(shí)現(xiàn)水功能區(qū)目標(biāo)的重要途徑和保障。要明確水功能區(qū)達(dá)標(biāo)工程建設(shè)任務(wù)是各級(jí)人民政府的法定職責(zé)。明確水功能區(qū)管理的公益性質(zhì)，各級(jí)財(cái)政主要負(fù)責(zé)水功能區(qū)達(dá)標(biāo)工程建設(shè)投資任務(wù)。

2.4 建立水功能區(qū)管理保障制度

要強(qiáng)調(diào)科技的支撐作用，如建立完善的水功能區(qū)劃指標(biāo)體系，出臺(tái)有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。明確提出加強(qiáng)水功能區(qū)管理人才隊(duì)伍建設(shè)，落實(shí)管理機(jī)構(gòu)和經(jīng)費(fèi)，強(qiáng)化基礎(chǔ)能力建設(shè)。

3 水功能區(qū)管理立法推進(jìn)建議

3.1 加大宣傳力度

國務(wù)院水行政主管部門要加強(qiáng)對水功能區(qū)管理工作宣傳力度，使有關(guān)方面認(rèn)識(shí)到我國水資源保護(hù)面臨的嚴(yán)峻形勢，爭取國務(wù)院法制辦、環(huán)境保護(hù)部等部門以及社會(huì)公眾對水功能區(qū)立法的理解和支持。

3.2 強(qiáng)化協(xié)調(diào)與合作

有關(guān)部門應(yīng)以整體利益為重，深入溝通，強(qiáng)化合作，推進(jìn)水功能區(qū)立法工作。

3.3 完善工作機(jī)制

建議由國務(wù)院法制辦牽頭建立由國務(wù)院有關(guān)部門、法律專家、水功能區(qū)管理專家組成的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，廣泛吸收社會(huì)公眾參與，利用網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)，充分討論，傾聽民意，并協(xié)調(diào)解決立法過程中的有關(guān)問題

淮河流域水資源保護(hù)局233001 中水淮河規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限公司 233001 南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局 100038）