高振陸

安徽省農(nóng)村飲水安全工程運(yùn)行管理探討

高振陸

一、概述

為了讓農(nóng)民群眾早日用上衛(wèi)生、干凈的水，安徽省從2005年開(kāi)始加快實(shí)施農(nóng)村飲水安全工程，截至2012年底，已累計(jì)完成投資88.9億元，建設(shè)飲水安全工程7050處，解決了1879.7萬(wàn)農(nóng)村居民和88萬(wàn)農(nóng)村學(xué)校師生的飲水問(wèn)題，為農(nóng)村帶來(lái)了顯著的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。

隨著大批農(nóng)村飲水安全工程相繼建成投入運(yùn)行，如何確保工程良性運(yùn)轉(zhuǎn)、長(zhǎng)期發(fā)揮效益，真正造福廣大農(nóng)民群眾，已是非常迫切需要解決的問(wèn)題。

二、農(nóng)村飲水安全工程運(yùn)行管理現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

1.運(yùn)行管理現(xiàn)狀

在經(jīng)營(yíng)管理上，各地根據(jù)不同的工程類型和規(guī)模，采取了靈活多樣的方式，目前安徽省農(nóng)村飲水安全工程的運(yùn)行管理主要有專業(yè)公司管理、水利部門(mén)直管、村集體主導(dǎo)管理等三種模式。

（1）專業(yè)公司管理

專業(yè)公司管理是指城鎮(zhèn)自來(lái)水廠、私人供水公司（水廠）等，通過(guò)承包或拍賣獲得的方式對(duì)農(nóng)村飲水安全工程實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)行，企業(yè)化管理。其優(yōu)點(diǎn)是能及時(shí)解決工程運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的突發(fā)問(wèn)題，管理人員的技術(shù)實(shí)力強(qiáng)，工作積極性高，群眾的服務(wù)滿意度也較好，單個(gè)工程規(guī)模較大或受益總?cè)丝谳^多地區(qū)多選用此種方式。

（2）水利部門(mén)直管

水利部門(mén)直管是指業(yè)務(wù)科室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站或新成立的直屬專業(yè)管理機(jī)構(gòu)等，直接對(duì)興建的農(nóng)村飲水安全工程進(jìn)行兼職管理。其優(yōu)點(diǎn)是管理人員本身不拿工資，并且沒(méi)有稅金等其他支出，因此能最大限度地降低管理費(fèi)用，將福利回饋于民，體現(xiàn)政府執(zhí)政為民的宗旨。安徽省不少地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)狀況、工程型式等選擇成立專業(yè)管理機(jī)構(gòu)對(duì)工程進(jìn)行直接管理。

（3）村集體主導(dǎo)管理

村集體主導(dǎo)管理是指村集體通過(guò)召開(kāi)村民（用水戶）大會(huì)，研究確定由專人進(jìn)行管理，并由水利部門(mén)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。優(yōu)點(diǎn)是村民（用水戶）參與到管理人員的選擇，尊重了村民（用水戶）的意愿，充分體現(xiàn)農(nóng)村飲水安全工程的公益性。當(dāng)?shù)匦⌒蛦未骞┧こ梯^多的地區(qū)多選擇使用此種管理方式。

2.運(yùn)行管理中存在的問(wèn)題

（1）所有權(quán)不清，管理主體缺位

由于農(nóng)村飲水安全工程作為公益性項(xiàng)目，注重社會(huì)效益，淡化經(jīng)濟(jì)效益，部分地區(qū)重建設(shè)輕管理，對(duì)建后管理報(bào)著“摸石頭過(guò)河”的心理，只要工程設(shè)施在，能運(yùn)行就行，造成一些工程所有權(quán)不清、管理主體缺位，或僅有形式上的管理主體，并沒(méi)有明確有關(guān)管理職責(zé)。當(dāng)工程運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生無(wú)直接責(zé)任人進(jìn)行處理的現(xiàn)象。

（2）管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)未明

雖然農(nóng)村飲水安全工程在建設(shè)過(guò)程中，各地均設(shè)立了由縣政府主導(dǎo)，水利、發(fā)改委、財(cái)政、衛(wèi)生等部門(mén)參與的領(lǐng)導(dǎo)小組作為建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，并明確由水利部門(mén)具體負(fù)責(zé)工程實(shí)施，但對(duì)于工程的運(yùn)行管理卻缺少足夠的重視。不少地區(qū)采取水利部門(mén)作為行業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理，但缺少相應(yīng)的政策法規(guī)明確其管理職責(zé)，相應(yīng)的管理制度也難以健全。

（3）水價(jià)核算機(jī)制不健全

由于農(nóng)村飲水安全工程點(diǎn)多面廣，物價(jià)部門(mén)在核算水價(jià)時(shí)常常顧此失彼，尤其是小型單村供水工程用水量低，如果按照一部制水價(jià)的成本核算，單價(jià)可能過(guò)高，甚至超過(guò)城市水價(jià)，進(jìn)一步降低農(nóng)戶的用水積極性，造成惡性循環(huán)；此外，這類工程的水價(jià)大多由承包人估算，缺乏透明性，不利于水費(fèi)的收取。

（4）水質(zhì)安全管理尚有不足

受舊思維的影響，一些地區(qū)對(duì)水質(zhì)安全的認(rèn)識(shí)不夠，將農(nóng)村安全飲水等同于方便用水，不少工程未安裝消毒凈化設(shè)施。有的工程運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不足，農(nóng)戶對(duì)消毒氣味不適應(yīng)，雖然安裝消毒凈化設(shè)施，但不經(jīng)常使用，造成供水水質(zhì)與《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》的要求相比，存在不小的差距。

三、提高運(yùn)行管理水平的探討

1.明確所有權(quán)和管理主體

所有權(quán)一般理解為包括占有、使用、收益、處分的權(quán)利。管理主體是在明確所有權(quán)的基礎(chǔ)上，擁有所有權(quán)者自己或者授權(quán)某個(gè)組織或個(gè)人享受部分權(quán)利承擔(dān)管理職能，以達(dá)到擁有所有權(quán)者預(yù)期目標(biāo)的實(shí)施者。

農(nóng)村飲水安全工程的受益主體主要是農(nóng)戶，為體現(xiàn)工程本身的福利性，所有工程的入戶設(shè)施（入戶水表及以下管道、水龍頭等）的所有權(quán)，劃歸農(nóng)戶所有，并由農(nóng)戶負(fù)責(zé)自主管理，即入戶設(shè)施的管理主體為農(nóng)戶本身。對(duì)于取水設(shè)施，輸配水設(shè)施，水處理設(shè)施以及主干、支網(wǎng)及其配套設(shè)施等的所有權(quán)，按照國(guó)家農(nóng)村飲水安全工程采取地方政府負(fù)總責(zé)的政策和“誰(shuí)投資，誰(shuí)所有、誰(shuí)建設(shè)，誰(shuí)管理”的原則，政府投入部分形成的資產(chǎn)所有權(quán)歸縣級(jí)政府所有，并由其授權(quán)農(nóng)村飲水安全工程專管機(jī)構(gòu)作為管理主體負(fù)責(zé)建后運(yùn)行管理。

2.建立健全管理機(jī)構(gòu)及管理體制

為避免多頭管理，使農(nóng)村飲水安全工程的效益長(zhǎng)久發(fā)揮，需要有專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，并形成有效的管理體制。

首先由縣級(jí)政府制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的工程運(yùn)行管理辦法或細(xì)則，明確專管機(jī)構(gòu)（如農(nóng)村飲水安工程管理中心、管理站等）作為農(nóng)村飲水安全工程的管理主體，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)工程的運(yùn)行管理。

其次，專管機(jī)構(gòu)根據(jù)工程運(yùn)行管理辦法或細(xì)則，制定各項(xiàng)具體管理制度，包括對(duì)各管理方式的界定、獎(jiǎng)懲辦法、水費(fèi)收繳及補(bǔ)貼機(jī)制、工程維護(hù)、生產(chǎn)管理等。在管理方式上，可因地制宜地對(duì)不同區(qū)域不同工程型式采取相應(yīng)的管理方式，通過(guò)直管、承包、租賃、拍賣（經(jīng)營(yíng)權(quán)）等落實(shí)具體管理單位（個(gè)人），由其開(kāi)展各單項(xiàng)工程的具體運(yùn)行管理事務(wù)。

3.制定切實(shí)可行的水費(fèi)政策

農(nóng)村飲水安全工程在運(yùn)行中需要一定的人力進(jìn)行維護(hù)，同時(shí)大部分工程還會(huì)因消耗電量而產(chǎn)生電費(fèi)，因此，收取一定的水費(fèi)用以維持工程運(yùn)行是必要的。

農(nóng)村飲水安全工程兩部制水價(jià)是在充分考慮供水成本及用水戶承受能力的情況下，按照保本微利的原則，制定基本水費(fèi)和計(jì)量水費(fèi)?；舅M(fèi)包含基本水量，即在基本水量范圍內(nèi)，無(wú)論用水多少，均按基本水量收取固定的基本水費(fèi)，超過(guò)基本水量的部分再按計(jì)量水價(jià)和超過(guò)的用水量收取計(jì)量水費(fèi)?；舅M(fèi)的目的是確保供水工程在僅計(jì)管理人員薪酬、提供基本水量產(chǎn)生的費(fèi)用、必要的管理費(fèi)用和維修費(fèi)，不計(jì)利潤(rùn)、稅金等額外支出的前提下能夠正常運(yùn)行。計(jì)量水價(jià)是在計(jì)入制水成本（扣除基本水量）、期間費(fèi)用和規(guī)定的利潤(rùn)、稅金等費(fèi)用下折算而得。這種計(jì)價(jià)模式一方面促使農(nóng)戶使用水提高了用水率，達(dá)到飲水安全的目的；另一方面則降低了計(jì)量水價(jià)，使農(nóng)民感覺(jué)水價(jià)合理，用得起水。

4.做好水質(zhì)處理和水質(zhì)監(jiān)管

農(nóng)村飲水安全工程發(fā)揮效益的必要條件是水質(zhì)安全。要做到這一點(diǎn)首先是各供水工程本身需要配備必要的消毒、水處理凈化等設(shè)施，條件特別困難地區(qū)，如山區(qū)、丘陵區(qū)的小型引山泉水單村供水工程，主要存在菌落總數(shù)、總大腸菌群等微生物超標(biāo)，可投加消毒片、漂白粉等，對(duì)水質(zhì)做有效的處理。針對(duì)部分農(nóng)戶對(duì)消毒氣味不適應(yīng)的心理，可以充分利用廣播、電視、宣傳手冊(cè)等形式做好水質(zhì)超標(biāo)的危害以及安全用水的益處等宣傳工作，切實(shí)提高水質(zhì)合格率。

其次要建立健全農(nóng)村飲水安全監(jiān)測(cè)體系，加強(qiáng)水質(zhì)檢驗(yàn)。縣級(jí)專管機(jī)構(gòu)可組建縣級(jí)農(nóng)村飲用水水質(zhì)檢測(cè)中心，并協(xié)調(diào)縣疾控中心、環(huán)境監(jiān)測(cè)站共同加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)各供水工程水源水、出廠水和末梢水的監(jiān)測(cè)，堅(jiān)持做到枯水期、豐水期都進(jìn)行監(jiān)測(cè)，以確保水質(zhì)安全

安徽省·水利部淮委水利科學(xué)研究院 233000）