吳 寰

建立安徽省淠史杭灌區(qū)水權(quán)市場(chǎng)初探

吳 寰

安徽省淠史杭灌區(qū)（以下簡(jiǎn)稱灌區(qū)）是新中國(guó)成立后興建的全國(guó)最大灌區(qū)之一。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，灌區(qū)內(nèi)工業(yè)和生活用水量的不斷加大，灌區(qū)的用水矛盾越來越突出。2012年安徽省省政府下發(fā)的《安徽省中西部重點(diǎn)區(qū)域及淠史杭灌區(qū)水量分配方案》（以下簡(jiǎn)稱分配方案）推行，為灌區(qū)的水權(quán)發(fā)展提供了政策上的依據(jù)。本文以灌區(qū)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，在現(xiàn)行的灌區(qū)管理體制下，探討以取水權(quán)（本文所述的“水權(quán)”指的是“取水權(quán)”）為中心的灌區(qū)水市場(chǎng)的建立。

一、安徽省淠史杭灌區(qū)概況

灌區(qū)橫跨長(zhǎng)江、淮河兩大流域，由淠河、史河、杭埠河三個(gè)毗鄰灌區(qū)組成，覆蓋面積為14107km2，擔(dān)負(fù)著豫皖兩省17個(gè)縣（區(qū)）的農(nóng)業(yè)、工業(yè)和居民生活供水，其設(shè)計(jì)灌溉面積1198萬畝，有效灌溉面積達(dá)1000萬畝。

提供灌區(qū)主要水源的佛子嶺、磨子潭、響洪甸、梅山、龍河口五大水庫總庫容70.87億m3，興利庫容30多億m3。灌區(qū)渠網(wǎng)縱橫，形成了蓄、引、提并舉長(zhǎng)藤結(jié)瓜式的灌溉網(wǎng)絡(luò)，灌區(qū)80%以上農(nóng)田實(shí)現(xiàn)自流灌溉。

二、現(xiàn)行的運(yùn)作模式

依照《安徽省淠史杭灌區(qū)管理暫行辦法》第三條的規(guī)定，灌區(qū)現(xiàn)行的管理模式是統(tǒng)一管理、條塊結(jié)合、分級(jí)負(fù)責(zé)。具體就是在全灌區(qū)成立安徽省淠史杭灌區(qū)管理委員會(huì)，由省農(nóng)委、水利廳、交通廳、淠史杭灌區(qū)管理總局和地、市、縣政府的負(fù)責(zé)人等組成，為灌區(qū)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)是淠史杭灌區(qū)管理總局（以下簡(jiǎn)稱總局）?？偩止芾砬讟屑~工程、總干及跨市縣區(qū)水利工程，各相關(guān)縣區(qū)成立管理分局管理分干渠等水利工程?？偩蛛`屬省水利廳，各管理縣區(qū)管理分局隸屬各縣區(qū)水行政主管部門。六安市城市工礦、自來水企業(yè)供水，由總局與企業(yè)簽供用水合同提供供水。向合肥市城市供水，經(jīng)省防指批準(zhǔn)后向其供水。農(nóng)業(yè)灌溉供水，每年由總局與相關(guān)縣區(qū)水行政主管部門簽訂農(nóng)業(yè)供用水合同，水費(fèi)由縣區(qū)水行政主管部門向總局結(jié)算。同時(shí)根據(jù)分配方案水量的分配是以行政區(qū)域（劃分為合肥、六安、淮南三個(gè)市）為單位進(jìn)行分配的。

以上可以看出，現(xiàn)在的灌區(qū)管理仍是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理模式，水資源的配置是以行政區(qū)域?yàn)閱挝煌ㄟ^進(jìn)行分配，主要是以行政手段配置水資源。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，存在著許多弊端：第一，現(xiàn)在的“水費(fèi)”性質(zhì)是商品，是經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，改變了過去的事業(yè)性收費(fèi)的性質(zhì)，不是福利供水。因此，供給方必須提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，需求方才會(huì)繳納水費(fèi)。但現(xiàn)在供給方與需求方并不直接打交道（農(nóng)業(yè)灌溉），由于供需雙方的脫節(jié)，造成水資源配置效率低下，矛盾很多。第二，由于缺乏激勵(lì)和約束機(jī)制，不能有效地調(diào)動(dòng)節(jié)約、保護(hù)水資源的積極性。第三，由于行政手段脫離了市場(chǎng)的極其靈敏的反饋機(jī)制，加之水資源的特殊性，計(jì)劃的盲目和失誤就在所難免。第四，不利于平衡不同利益主體的需求。

三、建立灌區(qū)水資源市場(chǎng)的必要性

1.水資源市場(chǎng)是可持續(xù)發(fā)展的需要

資源的合理流動(dòng)和有效配置是可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容，《中國(guó)21世紀(jì)議程》明確指出，自然資源使用分配中引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)行使用者付費(fèi)經(jīng)濟(jì)原則，以促進(jìn)采取有益于環(huán)境的方式開發(fā)自然資源，利用經(jīng)濟(jì)手段和市場(chǎng)刺激，使其成為法律手段的重要補(bǔ)充，確保政府在市場(chǎng)和價(jià)格政策扭曲中的調(diào)控作用，為此必須建立和完善資源有償使用和轉(zhuǎn)讓制度。

2.水資源供需矛盾加劇的必然產(chǎn)物

整個(gè)灌區(qū)縣區(qū)人平均水資源占有量只有1000m3左右，不足全國(guó)的一半，用水形勢(shì)十分緊張，故對(duì)灌區(qū)的依賴性很強(qiáng)。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工礦企業(yè)、城市居民生活用水以及合肥市自來水水源棄用巢湖水轉(zhuǎn)用灌區(qū)水，加大了用水矛盾，特別到干旱年份，這種沖突就更加明顯。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，必須用一種有效的市場(chǎng)機(jī)制來平衡不同利益主體，以達(dá)到和諧相處。

3.現(xiàn)實(shí)的緊迫性

隨著分配方案的實(shí)施，如何有效地分配水資源，是擺在水利部門的現(xiàn)實(shí)問題。

四、建設(shè)灌區(qū)水資源市場(chǎng)的可行性

1.節(jié)水型社會(huì)的建立和完善為水資源市場(chǎng)的構(gòu)建提供了廣闊前景

“節(jié)水型社會(huì)的本質(zhì)特征是建立以水權(quán)、水市場(chǎng)理論為基礎(chǔ)的水資源管理體制，形成以經(jīng)濟(jì)手段為主的節(jié)水機(jī)制，建立起自律式發(fā)展的節(jié)水模式，不斷提高水資源的利用效率和效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展?！蔽覈?guó)正在大力推行節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，水利部也專門出臺(tái)了《關(guān)于開展節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見的通知》來積極加以推進(jìn)，這為灌區(qū)建立水資源市場(chǎng)提供了非常好的契機(jī)。

2.灌區(qū)的輸水管網(wǎng)情況良好，為水市場(chǎng)的建立提供了可能

灌區(qū)渠道縱橫交錯(cuò)，特別是分干渠以上渠道工程設(shè)施良好，加之灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程正在逐步實(shí)施，完全可以保證水資源的可行性轉(zhuǎn)讓。

3.有法可依為水市場(chǎng)的建立提供了制度上的保障

根據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》第四十八條的規(guī)定，我國(guó)實(shí)行是取水許可制度，取用水資源的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)辦理取水許可證。依照國(guó)務(wù)院第460號(hào)令《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第二十七條“依法獲得取水權(quán)的單位或者個(gè)人，通過調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，在取水許可的有效期和取水限額內(nèi)，經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以依法有償轉(zhuǎn)讓其節(jié)約的水資源，并到原審批機(jī)關(guān)辦理取水權(quán)變更手續(xù)。具體辦法由國(guó)務(wù)院水行政主管部門制定?！币虼巳∷畽?quán)的轉(zhuǎn)讓是有依據(jù)的。

五、灌區(qū)水市場(chǎng)運(yùn)作模式的初步設(shè)想

1.明確現(xiàn)狀下的初始取水權(quán)

可交易水權(quán)制度的運(yùn)行取決于三個(gè)重要環(huán)節(jié)，即水權(quán)的界定、水價(jià)和水權(quán)交易市場(chǎng)及其管理。沒有清晰的水權(quán)界定，水權(quán)交易是不可能的。因此，明確界定初始水權(quán)十分重要。按照分配方案50%保證率情況下，先易后難。根據(jù)各個(gè)縣區(qū)水管單位以及總局管理的水管單位的50%保證率情況下來確定農(nóng)業(yè)灌溉用水定額指標(biāo)，確定取水量。條件成熟后，可以把取水量指標(biāo)分解到各用水戶協(xié)會(huì)或農(nóng)業(yè)合作社，同時(shí)對(duì)引灌區(qū)水的企業(yè)、自來水公司也確定用水定額。把取水權(quán)落實(shí)到每一個(gè)用水單元上去，依據(jù)《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》規(guī)定，頒發(fā)取水許可證，依此確定取水權(quán)的主體?？紤]到水資源的特殊性，每年總局可根據(jù)當(dāng)年水量情況，確定取水量系數(shù)（所有取水主體的取水量系數(shù)應(yīng)當(dāng)是一樣的），來具體確定不同取水主體的當(dāng)年取水量額度。

2.水權(quán)市場(chǎng)規(guī)則的建立

水權(quán)市場(chǎng)的建立，必須有一整套為交易主體所接受的市場(chǎng)交易秩序，即關(guān)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為準(zhǔn)則。水權(quán)轉(zhuǎn)讓需要在市場(chǎng)需求和市場(chǎng)供給兩種力量的作用下孕育和發(fā)生——缺水者買入，富水者賣出。從已有的國(guó)際實(shí)踐來看，決定水權(quán)市場(chǎng)（主要指水權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)）發(fā)育情況的主要因素是水權(quán)界定的清晰程度、水權(quán)收益的穩(wěn)定程度和水權(quán)轉(zhuǎn)讓的費(fèi)用高低等。因此應(yīng)從實(shí)際考慮，確定現(xiàn)實(shí)可行的交易規(guī)則。在國(guó)務(wù)院水行政主管部門沒有制定取水權(quán)轉(zhuǎn)讓辦法以前，可以由總局根據(jù)灌區(qū)的實(shí)際情況制定具體的辦法報(bào)省水行政主管部門批準(zhǔn)實(shí)行。這里需要注意兩個(gè)問題，一是交易的主體，即哪些主體可以進(jìn)入水權(quán)市場(chǎng)參與水權(quán)交易，他們的資格、權(quán)利、責(zé)任是什么。二是交易秩序制度建設(shè)。交易秩序制度建設(shè)的核心是確立交易規(guī)則，具體包括定價(jià)規(guī)則、協(xié)商規(guī)則和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。

3.確定取水優(yōu)先等級(jí)和利益補(bǔ)償機(jī)制

根據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》第二十一條“開發(fā)、利用水資源，應(yīng)當(dāng)首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，并兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水以及航運(yùn)等需要。在干旱和半干旱地區(qū)開發(fā)、利用水資源，應(yīng)當(dāng)充分考慮生態(tài)環(huán)境用水需要?！碑?dāng)水資源短缺時(shí)不能同時(shí)滿足不同取水主體的需要時(shí)，按照優(yōu)先等級(jí)順序供水，考慮不同的利益主體重要性和用水效益優(yōu)先的原則，可以確定居民生活用水第一，其次生態(tài)環(huán)境、工礦企業(yè)、農(nóng)業(yè)用水。同時(shí)，優(yōu)先取水主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)超出的取水額度給予一定的補(bǔ)償（超用加價(jià)），生態(tài)環(huán)境用水由政府補(bǔ)償?？紤]到居民生活用水的剛性需求和自來水公司供水價(jià)格管制的因素，其超出取水額度的用水，可由所在地人民政府或建立基金方式（通過自來水供水價(jià)格附加形式籌集）予以補(bǔ)償，收取的補(bǔ)償金應(yīng)分配給取水受損的取水主體。具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償金如何分配由省財(cái)政、物價(jià)、水行政主管部門制定。

4.制定新的取水額度獲得方式

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，會(huì)有新的取水主體進(jìn)入灌區(qū)取水，原有的取水主體希望獲得更多的取水額度，而通過現(xiàn)有的水市場(chǎng)交易又無法獲得取水額度時(shí)，這時(shí)就需要通過灌區(qū)的儲(chǔ)備水來獲得取水額度。原則是首先應(yīng)當(dāng)通過水市場(chǎng)從已有取水主體轉(zhuǎn)讓取水權(quán)額度來獲得，只有當(dāng)不能從已有的取水主體獲得取水額度時(shí)，方可動(dòng)用灌區(qū)儲(chǔ)備水資源來獲得取水額度，但應(yīng)當(dāng)付出一定的對(duì)價(jià)，其對(duì)價(jià)應(yīng)當(dāng)較高。具體操作程序由省水行政主管部門制定。

總之，在灌區(qū)用水矛盾日益緊張的今天，水市場(chǎng)已在我國(guó)部分地區(qū)推行的情況下，作為年供水達(dá)30多億m3且擁有良好的輸水管網(wǎng)的灌區(qū)，水市場(chǎng)的建立必將對(duì)節(jié)水型灌區(qū)建設(shè)和水資源的可持續(xù)利用起到根本性的作用，也會(huì)為我國(guó)以水權(quán)、水市場(chǎng)交易規(guī)則為中心的水資源配置制度提供新的范本

安徽省六安市金安區(qū)水利局 237000）