夏小林

關(guān)于安徽省小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)的問題與思考

夏小林

一、重點縣建設(shè)概況

近年來，中央對小型農(nóng)田水利建設(shè)高度重視，尤其是2005年以來，先后安排實施“民辦公助”小型農(nóng)田水利和小型農(nóng)田水利重點縣、專項縣項目。近四年來，安徽省財政廳、水利廳重點從縣級農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)田水利建設(shè)機制政策、小型農(nóng)田水利資金投入、工程建設(shè)管理、小型農(nóng)田水利工程管理體制改革等方面進行綜合評估，根據(jù)《中央財政小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)管理辦法》（財農(nóng)〔2009〕336號），結(jié)合安徽省實際，堅持突出重點、糧食優(yōu)先的原則，分年度擇優(yōu)選擇了46個小型農(nóng)田水利建設(shè)重點縣（市、區(qū)）開展了建設(shè)工作，共涉及67個縣區(qū)。項目建設(shè)以現(xiàn)有小型農(nóng)田水利工程和大中型灌區(qū)末級渠系的配套改造為主，因地制宜建設(shè)高效節(jié)水灌溉工程，適度新建小微型水源工程。遵循集中財力、整體推進的原則，項目建設(shè)相對集中連片，形成規(guī)模，建一片、成一片，水源、骨干溝渠和田間工程配套建設(shè)同步推進，發(fā)揮工程的整體效益。

二、重點縣建設(shè)存在的困難及不足

1.自然條件的制約

安徽省地跨淮河、長江、新安江三大流域，地形地貌呈現(xiàn)多樣性，且全省水資源分布不均，地區(qū)差異大，總的分布趨勢為南多北少，西多東少。水資源季節(jié)性變幅差距大，季節(jié)性缺水特點突出，工程性缺水嚴重，區(qū)域水供需矛盾突出。

自然條件的制約給安徽省重點縣建設(shè)帶來了很多困難，也導致了建設(shè)成果存在一些不足?；幢逼皆貏莸屯萜教梗八酁榛?、水少為憂”的問題十分突出，絕大部分地表水及淺層地下水都遭到不同程度污染，且地下水超采嚴重，而該地區(qū)重點縣工程灌溉水源大多依靠地下水，采取的部分高效節(jié)水灌溉措施后期運行、維修成本高。江淮分水嶺為丘陵區(qū)，崗沖交錯，地形一起一伏，水低田高，正因為坡度大、水流急、蓄水少、提水難、嚴重缺水，造成可利用水資源較少，開發(fā)利用困難，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件很差，水資源供需矛盾突出是該地區(qū)農(nóng)田水利可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸，為了選擇適宜的水源，需修建大量塘壩和較長的引水渠道或管道，有些地區(qū)甚至只能提水，加大了投資及運行成本。皖南、皖西山丘區(qū)耕地零星且坡地所占比例大，貧困面較廣，縣級水利部門在編制三年建設(shè)方案過程中，出于平衡全縣水利工程建設(shè)的考慮，難以做到工程布置的集中連片，導致工程相對比較分散，重點不突出，整體效益難以發(fā)揮。并且地形復雜，導致干渠較長，但實際控制灌溉面積較小，渠系建筑物如渡槽、背水橋、隧洞等配套較多，畝均投資較高，經(jīng)濟效益相對較低，且后期運行、維修成本高。

2.前期工作不到位，方案沒有做到統(tǒng)籌規(guī)劃

小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)分三年實施，在確定規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容時，由于縣級各部門間溝通不夠，沒能做到統(tǒng)籌規(guī)劃，導致極少部分相同的建設(shè)內(nèi)容被不同部門納入不同的規(guī)劃和實施方案中，特別是重點縣后兩年的規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容到做年度實施方案時，部分建設(shè)內(nèi)容已經(jīng)被其他部門投資完成。重點縣建設(shè)提倡資金整合，但絕不允許存在工程的重復投資，只能臨時調(diào)整建設(shè)內(nèi)容，導致建設(shè)內(nèi)容與規(guī)劃不符，報批及驗收困難。在競爭立項時，部分縣帶著功利目的，倉促應對，導致三年建設(shè)方案質(zhì)量粗略，偏離實際，給年度實施方案的編制埋下巨大隱患，比如某縣將其他涉農(nóng)部門的項目區(qū)作為競爭立項的項目區(qū)，重復投資，有套取國家投資的嫌疑。另外，部分縣將編制任務(wù)委托給不具備編制條件的單位及個人承擔，編制的方案整體粗糙，深度不夠，無法按圖施工。

3.部分工程布局和工程類型不合理

部分縣級水利部門和規(guī)劃設(shè)計單位在建設(shè)方案的編制過程中，由于一些客觀及主觀原因，工程實際勘查不到位，各規(guī)劃部門、農(nóng)戶及規(guī)劃設(shè)計人員溝通不足，項目選點沒有充分和其他規(guī)劃以及現(xiàn)有水利工程相結(jié)合，導致局部工程布局和工程類型與現(xiàn)實需求和長遠發(fā)展不符。具體表現(xiàn)為：

（1）項目區(qū)點多面廣，工程分布較散，局部工程沒有做到干、支、斗渠配套，末級渠系沒有完成配套，沒有做到實施一片就要充分發(fā)揮一片效益的要求。

（2）工程布局時與市政、交通、國土、農(nóng)業(yè)等部門溝通不到位，工程規(guī)劃后由于土地利用現(xiàn)狀及功能發(fā)生變化，直接影響整個項目的推進。

（3）部分縣區(qū)規(guī)劃了部分高效節(jié)水灌溉，由于土地基本為單戶農(nóng)民所有，后期管理和運行成本高等問題，后期運行困難。

（4）工程類型選擇局限于現(xiàn)狀種植結(jié)構(gòu)，建成后不適應種植結(jié)構(gòu)調(diào)整及遠期發(fā)展要求。

4.重建輕管思想依然存在

建后運行管理還存在諸多不足之處，重建輕管問題在一些地區(qū)依然存在。雖然在重點縣管理方案中已明確工程建成后歸用水戶協(xié)會進行管理，但由于水費征收困難，不能按方收取水費，管理經(jīng)費不足，管理人員技術(shù)跟不上，難以做到“以水養(yǎng)水”。安徽省自2003年起取消了農(nóng)業(yè)灌溉基本水費，實行計量水費，但實際全省每年實收農(nóng)業(yè)水費只占應收數(shù)的31%，使得水利工程的正常維修養(yǎng)護和運行經(jīng)費得不到保證。

5.項目實施統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難

小型農(nóng)田水利工程點多面廣，牽涉千家萬戶利益，影響因素多，施工過程中統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)任務(wù)較重。如工程建設(shè)客觀存在挖壓占地、樹木青苗補償?shù)惹闆r，專項資金項目建設(shè)又沒有明確的補償辦法，導致工程實施協(xié)調(diào)困難，影響工程進度。

6.相關(guān)支農(nóng)涉水項目資金整合不夠

目前安徽省能夠用于小農(nóng)水建設(shè)的項目資金總量不少，盡管各縣區(qū)均已編制了縣級農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃，但實際操作中，由于各項目都有自己的規(guī)劃、管理辦法以及缺乏一個強有力的資金整合牽頭部門，很難實現(xiàn)統(tǒng)籌安排、整合使用。

三、對策措施

自然條件制約是客觀存在的，在工程規(guī)劃布局時根據(jù)實際情況作出合理分析，工程布局只有做到充分利用自然條件才是最合理的。針對以上安徽省重點縣小型農(nóng)田水利工程建設(shè)及運行管理過程中存在的問題和不足，提出以下幾點對策措施：

（1）重點縣建設(shè)選擇農(nóng)田水利基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效潛力大、示范作用顯著、前期工作充分、建設(shè)規(guī)劃完備、群眾積極性高的縣域，積極籌措和整合農(nóng)田水利建設(shè)資金，引導受益農(nóng)民投工投勞，加大資金投入力度，加快工程建設(shè)步伐。

（2）重點縣小型農(nóng)田水利工程建設(shè)方案堅持“因地制宜，分類指導”的原則，工程建設(shè)必須要有可靠水源，才能進行引水及灌溉工程的布置，最好以現(xiàn)有大中型灌區(qū)的續(xù)建配套和改造為主，適當建設(shè)小型水源工程，突出對山丘區(qū)中小型灌區(qū)灌排渠系配套，改造中低產(chǎn)田，發(fā)展高效節(jié)水灌溉、現(xiàn)代化灌排渠系、末級渠系節(jié)水改造示范工程，集中連片配套，切實增加有效灌溉面積。工程布置要符合種植結(jié)構(gòu)調(diào)整及遠期規(guī)劃，做到實施一片就要充分發(fā)揮一片的效益。

（3）各部門間要加強溝通，以縣級農(nóng)田水利規(guī)劃為依據(jù)，建設(shè)應遵循“統(tǒng)一規(guī)劃、因地制宜，集中連片、突出重點，整合資源、完善機制”的原則。市、縣級財政、水利部門要加大對重點縣小型農(nóng)田水利工程建設(shè)的投入，各縣要以重點縣建設(shè)為契機，統(tǒng)籌安排預算內(nèi)小農(nóng)水資金，整合各部門、各渠道的小型農(nóng)田水利工程建設(shè)資金，集中資金投入，與中央和省級資金形成合力，扎實推進，實現(xiàn)小型農(nóng)田水利建設(shè)由分散投入向集中投入轉(zhuǎn)變、由單項突破向整體推進轉(zhuǎn)變。

（4）安排一定比例的建后管護設(shè)施建設(shè)費用。鑒于小農(nóng)水重點縣項目實施規(guī)模不斷擴大，大量的工程設(shè)施建成后需要專業(yè)的管護隊伍，建議本著“建管并重”的原則，把必要的工程管理設(shè)施建設(shè)、儀器設(shè)備添置作為項目建設(shè)內(nèi)容予以明確，確保工程建得成、管得好、長受益。

（5）各項目縣在做好工程方案的同時，需對基層水利服務(wù)體系建設(shè)和管理改革方案進行必要的完善，積極推進基層水利服務(wù)體系和農(nóng)民用水合作組織建設(shè)，積極推行小農(nóng)水工程管理體制改革，探索現(xiàn)代化水利管理、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水利建設(shè)模式，落實管護主體和責任，完善量水設(shè)施建設(shè)，實行按方收費，實現(xiàn)“以水養(yǎng)水”■

（作者單位：水利水資源安徽省重點實驗室 安徽省·水利部淮委水利科學研究院 233000）

（專欄編輯：張 婷）