◎ 侯學(xué)元

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)既是服務(wù)廣大老年人的公共事業(yè)，又是充滿希望的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)。近些年來，隨著人口老齡化的加速發(fā)展和“四二一”家庭的增多，傳統(tǒng)的以家庭提供養(yǎng)老的方式受到前所未有的挑戰(zhàn)，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾越來越突出。迫切需要我們對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)進(jìn)行“產(chǎn)業(yè)化改造”，推進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)向養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，以事業(yè)促產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)帶事業(yè)，不斷滿足日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求，讓老年人安享晚年生活，共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。

一、江蘇省人口老齡化的基本情況

江蘇省于1986年進(jìn)入人口老齡化社會(huì)，比全國(guó)早13年。人口老齡化呈現(xiàn)以下四個(gè)特征：一是老齡化程度高。2012年底，江蘇現(xiàn)有60周歲以上老年人口1424.7萬，占人口總數(shù)的18.89%，高出全國(guó)4.5個(gè)百分點(diǎn)。其中；80周歲以上高齡老年人207.5萬，占全省老年人口的14.6%。二是老年人口增速快。近10年，年均提高0.6-0.8個(gè)百分點(diǎn)。預(yù)計(jì)到2015年老年人口占總?cè)丝诘谋戎貙⒊^21%，2020年將達(dá)到25%，2030年將達(dá)到30%以上。三是空巢化現(xiàn)象嚴(yán)重。抽樣調(diào)查表明，空巢老人占全省老年人口的51.7%。人口流動(dòng)就業(yè)還導(dǎo)致空巢老人的比例不斷上升。四是失能、半失能老人比重高。失能、半失能老人占全省老年人口的19%，其中完全失去自理能力的老人占6.3%。此外，全省還有2.9萬個(gè)“失獨(dú)”家庭和2.2萬個(gè)獨(dú)生子女傷殘家庭，迫切需要政府和社會(huì)幫助解決養(yǎng)老服務(wù)問題。

二、江蘇社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題

為應(yīng)對(duì)人口快速老齡化，省委、省政府把養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)作為改善民生的重要內(nèi)容，著力構(gòu)建以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐、信息服務(wù)為輔助的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。目前，全省共有養(yǎng)老床位總數(shù)達(dá)35.2萬張，占老年人口的24.78‰；已建成各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)2286家，其中政府辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)1437家，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)849家。所有省轄市和100%的縣（市）都建成1所政府主辦的示范性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，床位數(shù)分別達(dá)到300張、150張以上。全省已建成城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心11200家，省級(jí)示范性社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心439個(gè)，現(xiàn)有農(nóng)村敬老院1270個(gè)，農(nóng)村五保老人集中供養(yǎng)率達(dá)到64.6%，集中供養(yǎng)人均標(biāo)準(zhǔn)5364元/年，分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)人均4350元/年。城市“三無”老人基本生活得到有效保障。江蘇省的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)整體走在了全國(guó)前列。2010年10月，民政部在江蘇省召開了首次全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)工作會(huì)議，推廣江蘇省在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法。2012年4月，民政部在南京召開了全國(guó)民政公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，交流推廣江蘇省養(yǎng)老服務(wù)體系和服務(wù)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)做法。

江蘇省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)取得了一定成績(jī)，但與廣大老年人多樣化需求還不相適應(yīng)。主要表現(xiàn)在：一是養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)政策滯后，現(xiàn)有的優(yōu)惠政策難以落實(shí)。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為了享受優(yōu)惠扶持政策，絕大多數(shù)選擇在民政部門登記為民辦非企業(yè)單位，而民辦非企業(yè)的產(chǎn)權(quán)屬于社會(huì)（國(guó)家）的，不能分紅、不能貸款且不能聯(lián)鎖經(jīng)營(yíng)，這與誰(shuí)投資誰(shuí)收益和擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)顯然相悖。近些年出臺(tái)的支持社會(huì)力量興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的優(yōu)惠政策，由于缺乏可操作的執(zhí)行細(xì)則，難以得到有效落實(shí)，表現(xiàn)在落實(shí)土地難、享受補(bǔ)助難、投資收益低，嚴(yán)重制約了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。二是養(yǎng)老床位總量供給不足、類型結(jié)構(gòu)不盡合理。目前，江蘇省各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位總數(shù)占老年人口的比例較低，還需大量增加養(yǎng)老床位。同時(shí)，從類型上看，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位多，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位少；從結(jié)構(gòu)上看，自理型床位多，護(hù)理型床位少。三是養(yǎng)老服務(wù)單一，服務(wù)人員專業(yè)水平不高。老人需求包括：生活照料、醫(yī)療保健、康服護(hù)理、精神關(guān)愛、文化娛樂、體育健身、法律維權(quán)和臨終關(guān)懷等。目前，江蘇省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)仍側(cè)重于生活照料和日常護(hù)理，而對(duì)醫(yī)療保健和精神慰藉等其它服務(wù)重視不夠。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)人員多數(shù)是農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力和“4050”人員，文化素質(zhì)普遍較低，缺乏專業(yè)技能。

三、準(zhǔn)確把握養(yǎng)老服務(wù)業(yè)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的雙重屬性

黨的十八大明確指出：“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)?！别B(yǎng)老服務(wù)業(yè)既是公共事業(yè)，又是朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)。準(zhǔn)確把握養(yǎng)老服務(wù)業(yè)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的雙重屬性，需要明確政府干什么、社會(huì)干什么、市場(chǎng)干什么，才能遵循科學(xué)，符合規(guī)律，完善制度。根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展要求，這三者的正確定位應(yīng)該是“政府保障基本、社會(huì)增加供給、市場(chǎng)滿足需求”。

按照上述定位，政府舉辦的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)是社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，屬于社會(huì)公益事業(yè)，它不以贏利為目的，由國(guó)家財(cái)政、社會(huì)福利撥款和社會(huì)集資支持，并由政府提供質(zhì)量監(jiān)控、免費(fèi)人員培訓(xùn)、行業(yè)化管理。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員相對(duì)穩(wěn)定且有保障，硬件設(shè)施符合老年人的需要，醫(yī)療服務(wù)條件相對(duì)較好，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的其它養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)起到示范作用。這類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)按照以事業(yè)為主兼顧產(chǎn)業(yè)的模式來優(yōu)惠保障發(fā)展。

社會(huì)舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為民辦非企業(yè)單位，是不以盈利為目的，具有社會(huì)公益性質(zhì)。其養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)結(jié)合政府的資金補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免和購(gòu)買服務(wù)，以保本微利為原則；但同時(shí)又要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，實(shí)行合理收費(fèi)，維護(hù)其良性循環(huán)，具有社會(huì)產(chǎn)業(yè)性質(zhì)。公建民營(yíng)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)也具有這種雙重屬性。這類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要求政府按照事業(yè)和產(chǎn)業(yè)并重的模式來扶持推進(jìn)發(fā)展。

按照市場(chǎng)需求舉辦的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，其定位是以滿足高端和個(gè)性化養(yǎng)老服務(wù)，一般在工商部門登記。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)管理、誰(shuí)受益”和利潤(rùn)最大化的原則，實(shí)行按服務(wù)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)收費(fèi)。這類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的市場(chǎng)主體，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)行，具有完整意義上的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，但同時(shí)又是特殊的產(chǎn)業(yè)。它要求政府按照以產(chǎn)業(yè)為主兼顧事業(yè)的模式來促進(jìn)其發(fā)展。

四、堅(jiān)持事業(yè)與產(chǎn)業(yè)的辨證統(tǒng)一，推進(jìn)江蘇省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)

一是堅(jiān)持養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展?！梆B(yǎng)老事業(yè)”側(cè)重于保障城鄉(xiāng)“三無”和經(jīng)濟(jì)困難等特殊老年人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求，在此基礎(chǔ)上滿足社會(huì)一般老年人的養(yǎng)老服務(wù)需要，具有公益性和非營(yíng)業(yè)性；“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”更側(cè)重于以高收入和高齡老人為服務(wù)對(duì)象，以滿足高層次生活、文化需求為目標(biāo)，向老年人提供商品和服務(wù)的相關(guān)社會(huì)營(yíng)利活動(dòng)的總稱。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)必須分類指導(dǎo)，高端服務(wù)推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，低端服務(wù)促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，我們把養(yǎng)老服務(wù)業(yè)作為福利性事業(yè)來發(fā)展，起到了很大的推動(dòng)作用。但隨著人口老齡化的加劇和市場(chǎng)化的發(fā)展，靠政府難以滿足日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求的時(shí)候，我們對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)進(jìn)行“產(chǎn)業(yè)化改造”顯得迫切且時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。同時(shí)，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”是一個(gè)特殊的產(chǎn)業(yè)，因?yàn)楸Ｕ侠夏耆说酿B(yǎng)老服務(wù)需求是各級(jí)政府的責(zé)任，從事養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的企業(yè)、組織和個(gè)人分擔(dān)了政府的責(zé)任。因此，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是具有產(chǎn)業(yè)性質(zhì)的事業(yè)和具有事業(yè)性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)。推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的健康發(fā)展，必須堅(jiān)持養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)與產(chǎn)業(yè)的辨證統(tǒng)一，以事業(yè)促產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)帶事業(yè)，促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。

二是堅(jiān)持發(fā)展養(yǎng)老福利事業(yè)與培育養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。將經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由“投資拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋M(fèi)拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)”是江蘇省優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重要內(nèi)容。擴(kuò)大內(nèi)需、創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，是全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)具有產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、涉及領(lǐng)域廣等特點(diǎn)，并對(duì)上下游產(chǎn)業(yè)具有帶動(dòng)效應(yīng)。老年人口的增多拉動(dòng)產(chǎn)生老年人群的服務(wù)需求增長(zhǎng)，比如對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生、休閑保健、托管托養(yǎng)、家政服務(wù)、文化娛樂、信息咨詢等服務(wù)需求。目前，就江蘇省而言“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”是一個(gè)還未有效啟動(dòng)的巨大內(nèi)需市場(chǎng)，又是應(yīng)對(duì)人口老齡化的巨大民生工程。從省內(nèi)市場(chǎng)來看，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)尚處于“沉睡”階段，很多商機(jī)有待開發(fā)。民間統(tǒng)計(jì)江蘇省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)有“超百億養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，近百萬就業(yè)機(jī)會(huì)”。發(fā)展“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”不管從經(jīng)濟(jì)層面或社會(huì)層面來講都具有時(shí)代意義和緊迫感。為此，江蘇的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)應(yīng)當(dāng)走“福利+市場(chǎng)”的雙軌制道路，即“養(yǎng)老事業(yè)”與“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”并行，以“產(chǎn)業(yè)”獲得發(fā)展，以“事業(yè)”實(shí)行輔助。做好這件事，可變社會(huì)包袱為社會(huì)紅利，逐步形成“以社會(huì)福利事業(yè)培育養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)，以養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)反哺社會(huì)福利事業(yè)”良性循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

三是堅(jiān)持居家養(yǎng)老在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的基礎(chǔ)性作用。江蘇省的養(yǎng)老服務(wù)體系中，90%的老人居家養(yǎng)老，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)要發(fā)展必須激活居家養(yǎng)老大市場(chǎng)，通過方便服務(wù)、健康服務(wù)、文化娛樂服務(wù)、清潔衛(wèi)生服務(wù)、老有所為中介服務(wù)、老年用品服務(wù)等服務(wù)體系進(jìn)社區(qū)進(jìn)家庭，讓面廣量大的城鄉(xiāng)老年人根據(jù)自身的需求享受服務(wù)、購(gòu)買服務(wù)。為此，江蘇推出了“十二五”實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋的目標(biāo)。但從統(tǒng)計(jì)的情況看，截至2012年底，城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)還未實(shí)現(xiàn)全覆蓋；農(nóng)村蘇南、蘇中、蘇北覆蓋率分別僅為52.3%、46.3%和40%。我們必須探索養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的新政策、新思路、新機(jī)制，激活養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，真正讓其成為拉動(dòng)內(nèi)需、促進(jìn)消費(fèi)、帶動(dòng)就業(yè)、推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的民生工程。

四是堅(jiān)持養(yǎng)老事業(yè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的完整統(tǒng)一。我們要加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策的頂層設(shè)計(jì)，既要完善支持養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的政策，又要著力出臺(tái)扶持發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的政策。發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)政策省級(jí)已出臺(tái)較多，關(guān)鍵是督促各市、縣（市、區(qū)）政府出臺(tái)實(shí)施辦法或細(xì)則，確保各項(xiàng)措施落實(shí)到位。尤其是強(qiáng)化各級(jí)政府的主體責(zé)任，通過設(shè)立社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)財(cái)政專項(xiàng)資金等方式，持續(xù)加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的投入。各級(jí)政府要立足當(dāng)前和著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)制定養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃，要將養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目用地納入年度建設(shè)用地計(jì)劃預(yù)以明確且逐年遞增，要建立健全政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)制度。下一步，江蘇省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)是促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展：首先，出臺(tái)產(chǎn)業(yè)扶持政策。針對(duì)目前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)盈利性差，市場(chǎng)的參與者熱情不高，以及“回報(bào)低、回收慢、經(jīng)營(yíng)難”的現(xiàn)狀。要不斷創(chuàng)新，突破體制和機(jī)制障礙，通過一個(gè)改革性的政策催生養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其次，是提供金融支持。對(duì)于市場(chǎng)化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，堅(jiān)持政府引導(dǎo)和市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合，通過貸款貼息、直接融資補(bǔ)貼、融資擔(dān)保等間接投入辦法，使更多信貸資金和社會(huì)資金投向養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。第三，是豐富產(chǎn)業(yè)內(nèi)容。積極支持發(fā)展老年生活服務(wù)、醫(yī)療康復(fù)、娛樂教育、老年用品、休閑旅游等養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)企業(yè)開發(fā)老年保健、老年照護(hù)、老年康復(fù)輔具、老年住宅、老年宜居社區(qū)等產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)。加強(qiáng)對(duì)“候鳥式異地養(yǎng)老”、“以房養(yǎng)老”、“土地養(yǎng)老”等方式的探索試點(diǎn)。第四，是支持創(chuàng)建品牌。積極引導(dǎo)有條件的養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)規(guī)模化、網(wǎng)絡(luò)化、品牌化經(jīng)營(yíng)，在行業(yè)發(fā)展中發(fā)揮帶動(dòng)作用。支持養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)通過連鎖經(jīng)營(yíng)、加盟經(jīng)營(yíng)、特許經(jīng)營(yíng)等方式，整合服務(wù)資源、擴(kuò)大服務(wù)規(guī)模、增加服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)、建立服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。支持企業(yè)建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，積極開展技術(shù)、管理和服務(wù)創(chuàng)新，加強(qiáng)品牌開發(fā)、宣傳和推廣，形成有競(jìng)爭(zhēng)力的知名品牌。