□萬(wàn)曉瓊

(中國(guó)人民大學(xué) 書(shū)報(bào)資料中心，北京 100872)

城鎮(zhèn)化是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的人口由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移、城市區(qū)域不斷擴(kuò)大、生產(chǎn)和生活的空間不斷聚集、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施不斷健全、城市文化和城市價(jià)值觀念成為主體，并不斷向農(nóng)村輻射、擴(kuò)散，同時(shí)城市和鄉(xiāng)村的聯(lián)系日益有機(jī)和協(xié)調(diào)的過(guò)程。就自覺(jué)的意識(shí)而言，這個(gè)過(guò)程應(yīng)以提升人的生活品質(zhì)為核心，向著產(chǎn)業(yè)布局日趨合理、生產(chǎn)效率不斷提高、資源生態(tài)成本相應(yīng)降低、就業(yè)更加充分、城鄉(xiāng)聯(lián)系日趨協(xié)調(diào)、公共服務(wù)日趨均衡而不斷提升水平和質(zhì)量。當(dāng)前，中國(guó)的城鎮(zhèn)化已進(jìn)入快速發(fā)展階段，我們應(yīng)順勢(shì)而為，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展。

一、中國(guó)城鎮(zhèn)化的歷程及當(dāng)前的問(wèn)題

(一)歷程簡(jiǎn)述

新中國(guó)成立以來(lái)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程具有顯著的波動(dòng)式發(fā)展的特點(diǎn)。大體可以分為以下四個(gè)階段:

1．初步發(fā)展時(shí)期，即國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和第一個(gè)五年計(jì)劃順利完成的時(shí)期。工業(yè)建設(shè)重點(diǎn)放在重工業(yè)部門(mén)，一些重工業(yè)布局比較集中的地區(qū)或大型能源供應(yīng)基地迅速發(fā)展成為新興的工業(yè)城市。

2．“過(guò)度城鎮(zhèn)化”時(shí)期，即三年“大躍進(jìn)”時(shí)期。當(dāng)時(shí)農(nóng)村人口爆發(fā)性進(jìn)入城市，遠(yuǎn)超城市發(fā)展的綜合承受能力，出現(xiàn)了“過(guò)度城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象。

3．“逆城鎮(zhèn)化”時(shí)期，即三年大躍進(jìn)后的困難時(shí)期和調(diào)整階段，以及十年“文革”時(shí)期。這個(gè)時(shí)期出現(xiàn)了一些城市職工和家屬回鄉(xiāng)、知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)、限制城鄉(xiāng)人口流動(dòng)等“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。

4．快速發(fā)展時(shí)期，即改革開(kāi)放以來(lái)。這一時(shí)期，城鎮(zhèn)化進(jìn)程體現(xiàn)兩個(gè)方面:農(nóng)村方面，在全國(guó)農(nóng)村推行的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向小城鎮(zhèn)，促進(jìn)了小城鎮(zhèn)的發(fā)展;城市方面，隨著改革開(kāi)放的深入，中央制定了一系列政策有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，在全球化浪潮的共同推動(dòng)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入高速發(fā)展期，大城市、大城市群發(fā)展加快。

(二)主要問(wèn)題

30多年來(lái)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化水平已由1978年的19．92%發(fā)展到2008年的45%，到2011年年底達(dá)到了51．3%。然而，我國(guó)是在經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日益加劇的背景下進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的，缺乏必要的從容整合的過(guò)程，因而也積累了錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾和問(wèn)題，主要表現(xiàn)為:

1．土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，我國(guó)的城市用地面臨著嚴(yán)峻考驗(yàn)。受制于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平等因素，土地浪費(fèi)在我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中非常嚴(yán)重，萬(wàn)元GDP耗用土地面積超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家10倍以上，這與我國(guó)人均可利用土地面積少的現(xiàn)實(shí)構(gòu)成尖銳矛盾。

2．農(nóng)民工未能合理地市民化。在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過(guò)程中，大量農(nóng)民向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。長(zhǎng)期生活在城市的1億多農(nóng)民工，在統(tǒng)計(jì)上已經(jīng)被納入“城鎮(zhèn)戶(hù)口”，他們?cè)跒槌鞘薪ㄔO(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，但在就業(yè)、住房、醫(yī)療、子女入學(xué)、社會(huì)保障等方面不能與城鎮(zhèn)居民享受平等待遇，面臨著難與城市居民融合等問(wèn)題。此外，大規(guī)模的人口流動(dòng)造成資源的雙重占用，也帶來(lái)了很多社會(huì)問(wèn)題，影響了城鄉(xiāng)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

3．城鄉(xiāng)二元矛盾突出。過(guò)去一個(gè)時(shí)期，我們側(cè)重于以農(nóng)村、農(nóng)業(yè)支持城市和工業(yè)的發(fā)展，國(guó)家通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”的政策，使大量的資金、資源向城市集中，造成了城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)的格局。這個(gè)問(wèn)題雖然多年前已引起注意，近年來(lái)也采取了許多措施，但總體而言，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、效益低下、農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展不夠的問(wèn)題仍然比較突出，城鎮(zhèn)化在輻射、驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展這一翼上顯得非常薄弱。

4．資源環(huán)境壓力巨大。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，數(shù)量龐大的“農(nóng)民工”涌入城市，必然導(dǎo)致城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、住房、交通等公共設(shè)施與公共服務(wù)資源嚴(yán)重不足;同時(shí)大量人口的涌入，每日巨量生活垃圾的產(chǎn)生給城市的生態(tài)環(huán)境造成極大壓力。資源環(huán)境的有限承載力成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要制約因素。

總體來(lái)說(shuō)，目前中國(guó)的城鎮(zhèn)化過(guò)程中突出的問(wèn)題是人口與資源相矛盾、城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)非均衡，農(nóng)村與城市發(fā)展不協(xié)調(diào)，片面追求城市發(fā)展的數(shù)量和規(guī)模，重量輕質(zhì)，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，需要我們以高度智慧，破解發(fā)展難題，走高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化道路。

二、有質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

新型城鎮(zhèn)化作為一個(gè)世界性難題，美國(guó)城市規(guī)劃學(xué)家約翰·弗里德曼(J．Friedmann)認(rèn)為，城鎮(zhèn)化通常用來(lái)指兩個(gè)完全不同的進(jìn)程:一是納入城市居住系統(tǒng)的人口比重越來(lái)越大，使城市作為社會(huì)生活和生產(chǎn)的基本生態(tài)矩陣，進(jìn)而導(dǎo)致其在空間上的擴(kuò)張、增殖和轉(zhuǎn)型，即空間居住系統(tǒng)的城鎮(zhèn)化;二是納入城市社會(huì)結(jié)構(gòu)和生活方式的人口比重越來(lái)越大，并引起這些結(jié)構(gòu)改良和轉(zhuǎn)型為新的組合，即社會(huì)－文化系統(tǒng)的城鎮(zhèn)化。［1］P78－84牛文元認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化是堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)人口、資源、環(huán)境、發(fā)展四位一體的互相協(xié)調(diào)，堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)農(nóng)村與城市的統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化，堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化，以城鄉(xiāng)之間和城際之間攫取財(cái)富和分享財(cái)富的機(jī)會(huì)平等為標(biāo)志，逐步減緩和解消城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)達(dá)到社會(huì)和諧的城鎮(zhèn)化之路。［2］楊重光認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化是在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，以新型工業(yè)化和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，以現(xiàn)代交通通訊網(wǎng)絡(luò)為物質(zhì)技術(shù)手段，形成大中小城市和城鎮(zhèn)合理的結(jié)構(gòu)和空間體系、充分發(fā)揮各自的特點(diǎn)和功能，并以城鄉(xiāng)和諧發(fā)展為目的，城市帶領(lǐng)農(nóng)村發(fā)展，從而形成國(guó)民經(jīng)濟(jì)全面、和諧和可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。［3］把各有側(cè)重的不同意見(jiàn)歸納起來(lái)大致可以認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化就是堅(jiān)持以人為本，以新型工業(yè)化為動(dòng)力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，以社會(huì)和諧為方向，以全面、協(xié)調(diào)、和諧、可持續(xù)發(fā)展為特征，推動(dòng)城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平并有效輻射和驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展和提升城鎮(zhèn)布局合理、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會(huì)和諧、個(gè)性鮮明的新型城鎮(zhèn)化路子。其主要內(nèi)涵如下:

(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展集約化。空間集聚是城鎮(zhèn)化的鮮明特征，它不但要集聚人口、資源等生產(chǎn)要素及人才、科技等創(chuàng)新要素，更要節(jié)約、高效使用各種資源。因此要加快城市自身的發(fā)展方式向集約型轉(zhuǎn)變，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，使城市發(fā)展從工業(yè)帶動(dòng)向工業(yè)、服務(wù)業(yè)協(xié)同帶動(dòng)轉(zhuǎn)變，不斷提高節(jié)約利用土地，綜合利用能源、資源的能力，提高集聚創(chuàng)新要素、增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的能力。

(二)社會(huì)發(fā)展和諧化。人的城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的核心，新型城鎮(zhèn)化要真正實(shí)現(xiàn)從農(nóng)民到市民的“轉(zhuǎn)化”，使廣大城市農(nóng)民工得到基本生存、發(fā)展條件，平等分享新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展成果。改善城市的就業(yè)環(huán)境，提高全社會(huì)的就業(yè)水平;優(yōu)化公共資源配置，建立全民共享的基本公共服務(wù)體系，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化;維護(hù)社會(huì)公共安全，建設(shè)和諧的社會(huì)環(huán)境。

(三)城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌化。新型城鎮(zhèn)化要通過(guò)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，促進(jìn)城市與農(nóng)村聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建城鄉(xiāng)互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制;促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距;促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷提升、公共服務(wù)與城市大致均衡;合理組建城市群，以城市群輻射帶動(dòng)周邊城鄉(xiāng)發(fā)展，發(fā)展省域中心城市，以中心城市帶動(dòng)中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

(四)環(huán)境發(fā)展友好化。新型城鎮(zhèn)化要實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處，充分考慮生態(tài)環(huán)境對(duì)城市發(fā)展的承載力，創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境和人居環(huán)境，建設(shè)環(huán)境友好型城市。要加強(qiáng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，嚴(yán)格污染排放監(jiān)控，加大公共綠地建設(shè)，提高城市生態(tài)系統(tǒng)的綜合服務(wù)能力。

三、著力提升我國(guó)城鎮(zhèn)化質(zhì)量，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展

2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確指出:“要積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量?！保?］“十八大”后，新型城鎮(zhèn)化既是經(jīng)濟(jì)政策的重點(diǎn)，也是未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎，因此大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，努力提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量是我們未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求。

(一)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化雙輪互動(dòng)，城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展

城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)是由生產(chǎn)力變革引起的人口與其它經(jīng)濟(jì)要素日益以城市為中心而又城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程首先表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向各非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)移，即在生產(chǎn)方式上的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大規(guī)模調(diào)整。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)必然體現(xiàn)為城鎮(zhèn)化的變動(dòng)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變的關(guān)系是雙向互動(dòng)的，以第二、三產(chǎn)業(yè)的增加為標(biāo)志的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、升級(jí)會(huì)推動(dòng)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，反過(guò)來(lái)又會(huì)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步升級(jí)。［5］

從城鎮(zhèn)化水平與第二產(chǎn)業(yè)的相關(guān)性來(lái)看，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)和動(dòng)力，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的必然結(jié)果和有效載體，城鎮(zhèn)化為工業(yè)化提供物質(zhì)和智力支持，二者相輔相成，共同促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。就我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的實(shí)際情況看，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化多有失衡之處。因此，必須更好地處理工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的關(guān)系，同步推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化，實(shí)現(xiàn)“雙輪互動(dòng)”、協(xié)調(diào)發(fā)展，才能加快產(chǎn)業(yè)集聚、人口集聚，將農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲饬x上的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人。

從城鎮(zhèn)化水平與第三產(chǎn)業(yè)的相關(guān)性來(lái)看，城市的集聚效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)是第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要支撐，而第三產(chǎn)業(yè)的相應(yīng)發(fā)展、比重提高，又導(dǎo)致非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)彈性越高、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移越快，城鎮(zhèn)化水平也就越高。具體地說(shuō)，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)城鎮(zhèn)化的推動(dòng)作用表現(xiàn)為:首先，第三產(chǎn)業(yè)為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)揮擴(kuò)散效應(yīng)提供了條件。金融服務(wù)、通訊網(wǎng)絡(luò)和交通運(yùn)輸?shù)鹊谌a(chǎn)業(yè)的發(fā)展是生產(chǎn)從城市向邊緣地區(qū)擴(kuò)散的前提條件，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平越高，城市對(duì)邊緣地區(qū)的擴(kuò)散能力就越強(qiáng)，城鎮(zhèn)化對(duì)周邊的輻射范圍就越大。其次，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可以提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。城市產(chǎn)業(yè)以工業(yè)為主，但是單純由工業(yè)支持的城鎮(zhèn)化僅僅停留在“量”的增加上，需要服務(wù)業(yè)的支持才能使城鎮(zhèn)化得到“質(zhì)”的提升。第三產(chǎn)業(yè)對(duì)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升具體體現(xiàn)在第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展直接推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的城鎮(zhèn)化、都市現(xiàn)代文明程度的提高等方面。［6］因此要加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)體系，使現(xiàn)代服務(wù)業(yè)成為主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，使工業(yè)型城市融貿(mào)易型、服務(wù)型和消費(fèi)型特征和功能于一體。

綜上所述，由于城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變遷存在雙向互動(dòng)關(guān)系，適度的城鎮(zhèn)化進(jìn)程能夠促進(jìn)工業(yè)化，因?yàn)槌擎?zhèn)化能夠?yàn)楣I(yè)化創(chuàng)造適宜的外部環(huán)境。因此，在制定城鎮(zhèn)化發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮兩者的互動(dòng)關(guān)系，以達(dá)到既促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展又實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的目標(biāo)。也就是說(shuō)，在產(chǎn)業(yè)與城市聯(lián)動(dòng)發(fā)展中，既要注重產(chǎn)業(yè)功能區(qū)的發(fā)展布局，又要注重城市功能區(qū)的配套建設(shè)，加快產(chǎn)業(yè)、科技、人才集聚;既要大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、裝備制造業(yè)，又要積極發(fā)展研發(fā)創(chuàng)意、金融服務(wù)、商貿(mào)物流、生活休閑等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，形成以園拓業(yè)、以業(yè)興城、產(chǎn)城融合的發(fā)展格局。

(二)以人為本推進(jìn)農(nóng)民工市民化，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化質(zhì)量和數(shù)量均衡發(fā)展

2011年，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平為51．3%，已邁過(guò)50%的拐點(diǎn)。30多年來(lái)，城鎮(zhèn)化水平以平均每年1%的速率遞增，為全球各國(guó)所罕見(jiàn)。城鎮(zhèn)化數(shù)量的快速擴(kuò)張對(duì)于一個(gè)追趕型發(fā)展中國(guó)家，一定時(shí)期是不可避免的，它使我們站在了一個(gè)新的發(fā)展基礎(chǔ)上;也正因?yàn)檎驹谶@個(gè)基礎(chǔ)上，我們可以而且必須向城鎮(zhèn)化質(zhì)量和數(shù)量并存的雙線(xiàn)均衡轉(zhuǎn)變，由偏重?cái)?shù)量規(guī)模向更加注重質(zhì)量?jī)?nèi)涵提升轉(zhuǎn)變，達(dá)到城鎮(zhèn)化內(nèi)涵職能的真正實(shí)現(xiàn)。城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的表象含義是城市人口比重持續(xù)上升的過(guò)程，而城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的實(shí)質(zhì)含義是伴隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)遞升而導(dǎo)致的以人口職業(yè)轉(zhuǎn)換為內(nèi)核的人口、空間(土地)的城鎮(zhèn)化過(guò)程。這一進(jìn)程中的關(guān)鍵是如何使農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)換為非農(nóng)業(yè)社會(huì)勞動(dòng)者。［7］因而，農(nóng)民非農(nóng)化的職業(yè)轉(zhuǎn)換至關(guān)重要，尤其表現(xiàn)為農(nóng)民工這一群體。我國(guó)城市早已存在的大量所謂“農(nóng)民工”，他們要求機(jī)會(huì)均等和發(fā)展成效共享，不但要職業(yè)轉(zhuǎn)換，而且要得到身份的確認(rèn)和制度認(rèn)定。如果相應(yīng)的城市就業(yè)機(jī)會(huì)和基礎(chǔ)設(shè)施不能同時(shí)跟進(jìn)，就會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模的貧民窟，影響城市的發(fā)展，進(jìn)而妨礙城市應(yīng)有功能的發(fā)揮，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)失去一個(gè)重要?jiǎng)恿Α?/p>

要解決上述問(wèn)題，首先要協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的互動(dòng)關(guān)系。在我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，總體上看，工業(yè)產(chǎn)值比重片面上升，超過(guò)了人均收入水平上升所引起的需求結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的要求，工業(yè)化過(guò)程中服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，影響了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的增長(zhǎng)。這些偏差導(dǎo)致不能有效地帶動(dòng)就業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，從而影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程與就業(yè)結(jié)構(gòu)的非農(nóng)化良性互動(dòng)。因此在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，尤其是能提供大量就業(yè)機(jī)會(huì)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和面向居民生活的服務(wù)業(yè)，盡可能多地吸納廣大農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，保證進(jìn)城農(nóng)村剩余勞動(dòng)者的穩(wěn)定就業(yè)，使其獲得賴(lài)以在城市生存和發(fā)展的穩(wěn)定收入。

第二，要推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，打破城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)無(wú)障礙流動(dòng)。戶(hù)籍制度直接阻礙農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，許多大城市實(shí)行偏向市民的就業(yè)政策，減少了城市對(duì)外來(lái)就業(yè)人口的吸收能力。經(jīng)濟(jì)、政策因素的變化極易造成失業(yè)或就業(yè)困難，在城市的就業(yè)往往缺乏穩(wěn)定性。戶(hù)籍制度也是社會(huì)保障體制和社會(huì)服務(wù)供給方面對(duì)外地人歧視的根源，使外來(lái)人口的就業(yè)活動(dòng)缺乏保障，難以獲得信息、法律等方面的服務(wù)，加劇了就業(yè)困難，降低了他們?cè)诔鞘蝎@得就業(yè)機(jī)會(huì)的預(yù)期。［8］因此要努力推進(jìn)并加快戶(hù)籍制度的全面改革，改變城鄉(xiāng)二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的制度基礎(chǔ)，重新構(gòu)建城鄉(xiāng)居民平等身份，從而使得城市社會(huì)對(duì)農(nóng)民工群體由經(jīng)濟(jì)接納、社會(huì)拒入轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)接納、社會(huì)介入。戶(hù)籍制度的改革應(yīng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地區(qū)發(fā)展差異等相適應(yīng)，可以考慮從中西部地區(qū)到東部地區(qū)、從小城鎮(zhèn)到大中城市、從高中等層次人才到普通勞動(dòng)者，采取漸進(jìn)式的改革路子。

第三，加快構(gòu)建公平合理的社會(huì)保障體系，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。按照分類(lèi)分層保障的原則，逐步為農(nóng)民工群體提供相應(yīng)的社會(huì)保障。要擴(kuò)大農(nóng)民工社保水平和覆蓋面，把農(nóng)民工納入城市財(cái)政保障，使其享有與市民平等的基本公共服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果全民共享;吸收在城市居住時(shí)間較長(zhǎng)的農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn);大力發(fā)展保障房建設(shè)，為農(nóng)民工群體在城市安居提供基本條件，在條件成熟的城市，推進(jìn)住房公積金制度和廉租房建設(shè)，而對(duì)有購(gòu)買(mǎi)能力的農(nóng)民工，則在商品房的購(gòu)買(mǎi)方面應(yīng)享有城市居民同等待遇;推進(jìn)醫(yī)療體制改革，擴(kuò)大醫(yī)療保險(xiǎn)范圍和水平，建立農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。

此外，要加快提高城市人口的素質(zhì)，特別是開(kāi)展對(duì)農(nóng)民工的培訓(xùn)，使之適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和非農(nóng)就業(yè)對(duì)勞動(dòng)者素質(zhì)的需要，建立農(nóng)民工維權(quán)平臺(tái)，加速農(nóng)民工融入城市的進(jìn)程，化解農(nóng)民工進(jìn)城中所滋生的各種社會(huì)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展。

(三)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

長(zhǎng)期、過(guò)度的重城輕鄉(xiāng)傾向使得中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展呈現(xiàn)“一頭大”的空間格局，非均衡態(tài)凸顯，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步深化，城鄉(xiāng)差異越發(fā)明顯。面對(duì)這種運(yùn)行機(jī)制，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)扭轉(zhuǎn)這種發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)由重城輕鄉(xiāng)向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的轉(zhuǎn)變，而這種轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)則是把機(jī)會(huì)均等和發(fā)展成果共享的理念引入到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生產(chǎn)方式和生活方式的不斷轉(zhuǎn)變和提升，使鄉(xiāng)村發(fā)展和城鎮(zhèn)化相聯(lián)動(dòng)。

中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)已經(jīng)走上了新的發(fā)展軌道，取得了明顯的發(fā)展成效，成為促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和城市包容性發(fā)展的重要抓手。要調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付向農(nóng)村傾斜，逐步形成國(guó)家支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)。要結(jié)合農(nóng)村稅費(fèi)改革，探索對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民實(shí)行補(bǔ)貼的各種有效辦法，逐步建立對(duì)種糧農(nóng)民生產(chǎn)直接補(bǔ)貼的機(jī)制;加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度;增加對(duì)農(nóng)業(yè)科技推廣、加大扶貧開(kāi)發(fā)力度;加強(qiáng)農(nóng)村教育、科技、文化和衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展;擴(kuò)大退耕還林規(guī)模，加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的總體要求，把城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)緊密聯(lián)系起來(lái)，堅(jiān)定不移地推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，最終形成城市和農(nóng)村良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。

(四)走集約化發(fā)展之路，推進(jìn)以城市群為主體的協(xié)調(diào)發(fā)展

中國(guó)的基本國(guó)情是人多地少，人均資源相對(duì)短缺，必須走緊湊型、集約化的城鎮(zhèn)化道路。一些地方在城市建設(shè)時(shí)，不顧自身財(cái)力，不顧土地等資源的承載力，盲目擴(kuò)張城市新區(qū)。部分工業(yè)園區(qū)重復(fù)布局，由于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，一些地方出現(xiàn)“睡城”現(xiàn)象;一些城市以加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程為幌子，以建設(shè)工業(yè)園區(qū)為名，以獲取土地出讓收入及相關(guān)稅費(fèi)為目的，大搞擴(kuò)城、造城運(yùn)動(dòng)，粗放式占用大量土地，用地粗放浪費(fèi)現(xiàn)象突出。克服這些現(xiàn)象，要采取綜合的手段，引導(dǎo)各地基本建立起符合本地區(qū)特點(diǎn)的節(jié)約集約用地制度體系，積極拓展建設(shè)用地新空間，加大閑置土地的處置力度，在節(jié)約集約用地過(guò)程中，加強(qiáng)規(guī)劃，提高產(chǎn)業(yè)聚集度和用地強(qiáng)度。在指導(dǎo)思想和工作方針上，要明確把城市群這種既可以防止城市功能過(guò)于集中帶來(lái)“城市病”，又可以集約利用土地的城鎮(zhèn)化形態(tài)作為城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。城市群以經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、具有較強(qiáng)輻射帶動(dòng)功能的中心城市為核心，由若干個(gè)空間距離較近、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切、功能互補(bǔ)、等級(jí)有序的周邊城市共同組成。新型城鎮(zhèn)化要用這種“組團(tuán)式城市群”主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式，替代傳統(tǒng)的“單一城市擴(kuò)張”主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式。這種替代，有利于在空間結(jié)構(gòu)上形成等級(jí)有序的城市網(wǎng)絡(luò)體系;形成經(jīng)濟(jì)集聚與擴(kuò)散的梯度效應(yīng);加速緩解甚至消除復(fù)合型二元結(jié)構(gòu);緩解中心城市的生態(tài)環(huán)境壓力;并破除制度壁壘、建構(gòu)包容性制度。［9］發(fā)展城市群要發(fā)揮都市區(qū)和大城市的龍頭帶動(dòng)作用，進(jìn)一步增強(qiáng)都市區(qū)和省域中心城市的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力，優(yōu)化提升綜合服務(wù)功能，適度疏解城市群中超大型城市的城市功能，增強(qiáng)城市群內(nèi)中小城市功能，提高綜合承載能力。城市群內(nèi)實(shí)施“同城化”，編制統(tǒng)一的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃各城市的功能定位和產(chǎn)業(yè)定位，群內(nèi)各城市要功能分工清晰、產(chǎn)業(yè)定位互有補(bǔ)充;加強(qiáng)城市群內(nèi)部各城市之間的交通、能源、通信、環(huán)保、防災(zāi)等基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一布局和共建共享，提高一體化、網(wǎng)絡(luò)化、均質(zhì)化水平。實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)連接、人員往來(lái)便捷通暢，形成整體性城市網(wǎng)絡(luò);統(tǒng)籌規(guī)劃公共服務(wù)、居民點(diǎn)、生態(tài)系統(tǒng)格局，保護(hù)好城市之間的綠色開(kāi)敞空間。［10］總之要推進(jìn)城市群產(chǎn)業(yè)發(fā)展互補(bǔ)，以中心城市帶動(dòng)周邊縣市一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)的資源優(yōu)化配置，增強(qiáng)輻射帶動(dòng)作用。

(五)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，城鎮(zhèn)化由偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)相協(xié)調(diào)的包容性發(fā)展

在以增長(zhǎng)績(jī)效為考核的時(shí)效體制下，各地政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中往往把實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為重頭戲，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)涵的異化。以城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的軌跡觀瞻，這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展的確促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)力的提升，實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)化的集聚、擴(kuò)散和媒介等經(jīng)濟(jì)發(fā)展效應(yīng)，但這種單一維度的發(fā)展也會(huì)滋生社會(huì)不和諧、環(huán)境污染、生態(tài)惡化等各種城市病。我們的城鎮(zhèn)化決不能走西方發(fā)達(dá)國(guó)家先發(fā)展后治理的路子，必須著眼于科學(xué)發(fā)展的理念，按照“兩型社會(huì)”建設(shè)的要求，實(shí)現(xiàn)由偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展向經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，減少城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社會(huì)差距和環(huán)境代價(jià)，強(qiáng)化城鎮(zhèn)化建設(shè)中的機(jī)會(huì)均等性和成果共享性，完善經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、環(huán)境和諧共生的邏輯體系，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的包容性發(fā)展。

按照科學(xué)發(fā)展的理念，堅(jiān)持循序漸進(jìn)、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，努力形成資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)文明的城市可持續(xù)發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的必然要求。城市建設(shè)既受經(jīng)濟(jì)規(guī)律的制約，又受生態(tài)環(huán)境規(guī)律的制約，城市地區(qū)不僅是資源、能源消耗的集聚地，也是廢物、廢氣排放的聚集區(qū)。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要堅(jiān)持資源開(kāi)發(fā)與節(jié)約并舉，推動(dòng)水、大氣和垃圾廢棄物的區(qū)域性綜合治理，加強(qiáng)城市間自然生態(tài)保護(hù)，杜絕破壞性、掠奪性的開(kāi)發(fā)建設(shè)，建設(shè)資源消耗低、環(huán)境污染少、科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好的資源節(jié)約型城市和環(huán)境友好型城市，努力實(shí)現(xiàn)人與自然、人與社會(huì)的全面和諧可持續(xù)發(fā)展。隨著中國(guó)社會(huì)對(duì)生態(tài)文明的認(rèn)識(shí)不斷提高，生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進(jìn)，我們?cè)谏a(chǎn)發(fā)展、生活改善的同時(shí)，將享有良好的生產(chǎn)環(huán)境、人文環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，我們的生活將更加幸福。

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