文◎胡勝友

在押人員投訴處理機(jī)制研究

文◎胡勝友*

*安徽省蕪湖市人民檢察院檢察長［241000］

隨著我國社會主義民主法制進(jìn)程的推進(jìn)和人民群眾法律意識、維權(quán)意識的提高，看守所在押人員合法權(quán)益的保障越來越受到社會各界的廣泛關(guān)注。因此，如何在檢察監(jiān)督工作中堅持打擊與保護(hù)并重，如何對在押人員的人權(quán)予以保障，特別是對在押人員申訴權(quán)利行使等問題加以研究，在當(dāng)前具有重要意義。2010年8月，安徽省蕪湖市被中國人民大學(xué)訴訟制度與司法改革研究中心選定為“看守所投訴處理機(jī)制項目”課題組的實踐調(diào)研基地，全面啟動在押人員投訴處理機(jī)制的試點研究工作，至2012年8月，投訴處理機(jī)制二期項目啟動會在蕪湖市召開，試點范圍擴(kuò)大至寧夏吳忠市、浙江寧波市以及蕪湖市的無為縣和蕪湖縣，試點工作初見成效。

一、看守所在押人員投訴處理機(jī)制的主要做法及成效

建立在押人員投訴處理機(jī)制的宗旨是為了確保在押人員在遭受不合理對待時,能夠有效的表達(dá)訴求并得以妥善解決。

（一）主要的做法

第一，建立健全工作機(jī)制。蕪湖市人民檢察院、蕪湖市公安局聯(lián)合出臺了 《蕪湖市看守所在押人員投訴處理機(jī)制實施辦法》，制定了看守所在押人員投訴處理機(jī)制的監(jiān)管民警職責(zé)、駐所檢察官職責(zé)、投訴處理委員會委員職責(zé)，明確了投訴接受主體與處理主體的職責(zé)、權(quán)限；確立了告知制度，對在押人員入所收押時發(fā)放投訴處理告知書，在每個監(jiān)室安裝了檢察信箱，發(fā)放《在押人員被監(jiān)管情況反饋表》和《在押人員投訴處理情況反饋表》，使在押人員明確投訴權(quán)利和投訴方式。駐所檢察官每周開啟一次信箱，對于受理的投訴案件，及時按照投訴內(nèi)容的類別定期向看守所及辦案單位反饋，并要求答復(fù)。駐所檢察室對有關(guān)單位糾正和整改的結(jié)果進(jìn)行審核和檢察，在規(guī)定期限內(nèi)向投訴人反饋，并征求投訴人對處理結(jié)果的意見，保證了對在押人員的投訴及時調(diào)查、及時處理、及時反饋。

第二，強(qiáng)化投訴處理委員會職責(zé)。為了保障在押人員投訴處理機(jī)制有效的開展，蕪湖市人民檢察院、蕪湖市公安局聯(lián)合成立了“蕪湖市看守所在押人員投訴處理機(jī)制委員會”。蕪湖市人民檢察院聘任了11名委員組成了在押人員投訴處理機(jī)制委員會，同時制定了《蕪湖市看守所投訴處理機(jī)制委員會職責(zé)》，落實了投訴處理機(jī)制委員會定期通報交流制度，組織委員對案件進(jìn)行調(diào)查處理，充分發(fā)揮委員會在投訴處理機(jī)制中的作用。

第三，試行開展監(jiān)督羈押巡視活動。為了充分發(fā)揮投訴處理機(jī)制委員會的作用，我市公檢兩部門結(jié)合投訴處理機(jī)制委員會的工作特點，出臺了看守所監(jiān)督羈押巡視員制度，從投訴處理機(jī)制委員會的11名委員中選拔出8名委員擔(dān)任看守所監(jiān)督羈押巡視員，對看守所執(zhí)法管理工作進(jìn)行巡視和監(jiān)督。為了規(guī)范巡視工作，制定了巡視員工作細(xì)則，成立了特邀監(jiān)督羈押巡視員辦公室，重點巡視被羈押人員合法權(quán)益保障情況以及監(jiān)管活動是否合法，對巡視過程中發(fā)現(xiàn)的問題可向看守所提出改進(jìn)、糾正意見。雖然受客觀條件的限制，現(xiàn)有監(jiān)督羈押巡視員制度與國外的委員巡視制度還存在一定差距，但自建立巡視制度以來，已組織委員進(jìn)入看守所巡視多次，切實加強(qiáng)了對看守所執(zhí)法管理工作的監(jiān)督，進(jìn)一步規(guī)范了看守所的執(zhí)法行為。

第四，積極接受社會各界監(jiān)督。為了提高受理看守所在押人員投訴處理的效果，蕪湖市人民檢察院、蕪湖市公安局通過多種渠道加大宣傳力度。在互聯(lián)網(wǎng)、江淮平安網(wǎng)、蕪湖公安公共關(guān)系網(wǎng)等多家網(wǎng)站上發(fā)布相關(guān)信息，建立投訴平臺，在蕪湖市人民廣播電臺檢察官欄目公布駐所檢察室投訴電話，在看守所家屬接待大廳設(shè)置舉報投訴信箱和檢務(wù)公開欄，擺放投訴處理機(jī)制告知書，增強(qiáng)工作的透明度，保證投訴處理機(jī)制公開規(guī)范地運行。

（二）取得的成效

在近兩年的時間里，蕪湖市人民檢察院與蕪湖市公安局加強(qiáng)配合協(xié)作，健全完善制度，加大經(jīng)費投入，接受社會監(jiān)督，特別是通過設(shè)置投訴處理機(jī)制委員會這一新形式，努力探索在押人員合法權(quán)益保障的新路徑，試點工作穩(wěn)步推進(jìn)。

第一，在押人員維權(quán)意識明顯增強(qiáng)。自2011年3月我市開展看守所在押人員投訴處理機(jī)制工作以來，截止到2012年11月，蕪湖市人民檢察院及無為縣人民檢察院、蕪湖縣人民檢察院駐所檢察室共受理在押人員投訴493件，其中書面投訴219件，口頭投訴274件。

第二，看守所監(jiān)管行為更加規(guī)范。通過試點工作，規(guī)范了監(jiān)管活動，嚴(yán)格了監(jiān)管紀(jì)律，提高了看守所的管理水平，強(qiáng)化了看守所的制度落實，管教民警也從開始的抵觸對立到現(xiàn)在積極配合，監(jiān)管行為日趨規(guī)范。

第三，監(jiān)所檢察職能發(fā)揮更加充分。通過對投訴問題的處理，增強(qiáng)了駐所檢察室的監(jiān)督力度，提高了駐所檢察官處理投訴案件能力和監(jiān)督能力，充分發(fā)揮了監(jiān)所檢察職能，切實達(dá)到了人權(quán)保障和法律監(jiān)督的雙贏效果。

第四，社會公眾的看法更趨客觀理性?？词厮谘喝藛T投訴處理機(jī)制引入第三方社會監(jiān)督作為工作亮點,這一方式把看守所執(zhí)法活動引向公開,增強(qiáng)社會公眾對看守所監(jiān)管活動的了解，打破了看守所的神秘性，使公眾對看守所工作的看法更加客觀理性。

二、看守所在押人員投訴處理機(jī)制工作中存在的問題

在押人員投訴處理機(jī)制作為檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督職能的一個新機(jī)制，在工作思路上和以往有所不同，而且在工作方法上也較以往有所突破，必然會遇到一些問題?？偟膩砜?，可歸納為五個方面，或者可以稱之為投訴處理機(jī)制能否進(jìn)一步走向完善所必須面對、必須解決的五個問題。

第一，在押人員維權(quán)意識要增強(qiáng)。目前，由于受到文化水平和人權(quán)意識的制約，在押人員的維權(quán)意識普遍不高，當(dāng)自身權(quán)益受到侵害時，大多數(shù)在押人員選擇忍氣吞聲，有的是害怕監(jiān)管人員打擊報復(fù)不敢投訴，有的是受本身文化水平所限不能采用書面方式投訴，有的對投訴處理結(jié)果缺乏信心，認(rèn)為投訴無用，這就造成在押人員的投訴數(shù)量很小，不能完全反應(yīng)監(jiān)管中存在的問題。以蕪湖市第一看守所為例，自2011年3月開展在押人員投訴處理機(jī)制試點工作以來，駐所檢察室共受理書面投訴案件100件，口頭投訴158件；市看守所受理在押人員書面投訴5件，與市看守所近千名的在押人員數(shù)量相比，投訴比例較低，與歐洲國家相關(guān)機(jī)構(gòu)每年收到的大量投訴案件數(shù)量相差較大。沒有充分體現(xiàn)出在押人員投訴處理機(jī)制工作開展的效果。在押人員維權(quán)意識仍需進(jìn)一步增強(qiáng)。

第二，投訴受理范圍要清晰?！犊词厮谘喝藛T投訴處理機(jī)制實施辦法（試行）》明確規(guī)定在押人員可對人身權(quán)利、生活待遇和訴訟權(quán)利方面受到不合理待遇進(jìn)行投訴。但實踐中，在押人員的投訴內(nèi)容可謂包羅萬象，涉及到方方面面。如極個別在押人員僅僅為了辱罵干警發(fā)泄不滿而進(jìn)行投訴，沒有任何實質(zhì)的投訴內(nèi)容；有些在押人員將其涉案情況、家庭糾紛、婚姻矛盾、民事財產(chǎn)處理等問題也作為投訴內(nèi)容進(jìn)行投訴。對這些不屬于投訴范圍的信件進(jìn)行梳理就會浪費原本就有限的檢察資源。如何進(jìn)一步明確投訴范圍，并將檢察監(jiān)督、監(jiān)管職能和受理投訴工作有機(jī)結(jié)合，而又不混為一談，有待完善。

第三，投訴處理程序要科學(xué)。投訴處理過程一般可分為受理、調(diào)查、處理等階段，每個階段內(nèi)可細(xì)分為不同程序。如受理階段可分為接受投訴、分類、記錄、通知確認(rèn)等程序，程序不一定要按順序進(jìn)行，可能同時、反復(fù)或逆序進(jìn)行，以配合個案的需要?？偟膩碚f，投訴處理程序應(yīng)當(dāng)遵循依法進(jìn)行、及時處理、公開公正的原則。如果看守所在押人員的投訴得不到有關(guān)人員、有關(guān)機(jī)構(gòu)的及時答復(fù)和處理，就會嚴(yán)重挫傷看守所在押人員投訴的積極性。

第四，投訴處理委員會獨立性要體現(xiàn)。我市在押人員投訴處理機(jī)制實施辦法規(guī)定，投訴處理機(jī)制委員會的性質(zhì)為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)所部門的咨詢機(jī)構(gòu)。作為咨詢機(jī)構(gòu)，就需要對投訴案件進(jìn)行調(diào)查、聽證，這必然涉及到深入看守所監(jiān)區(qū)內(nèi)部開展案件調(diào)查，而且這種調(diào)查必須獨立進(jìn)行，否則無法提供客觀公正的咨詢意見。但在實踐中，投訴處理委員會沒有法律授權(quán)，不能隨意地進(jìn)入監(jiān)區(qū)，不能獨立地對相關(guān)事實進(jìn)行調(diào)查、核實，全面地獲取相關(guān)資料。因此，對投訴案件作出客觀公正的判斷存在一定難度。今后，對于投訴處理委員會的工作程序應(yīng)進(jìn)一步完善，以確保其更加客觀中立地履行職責(zé)，切實發(fā)揮委員會社會監(jiān)督的職能作用。

第五，監(jiān)所檢察監(jiān)督的剛性要增強(qiáng)。從目前實踐來看，投訴處理機(jī)制仍然是檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)刑罰執(zhí)行監(jiān)督的組成部分，只有檢察機(jī)關(guān)對于刑罰執(zhí)法監(jiān)督具備有力的制約手段，那么投訴處理機(jī)制才能更好的發(fā)揮作用。但現(xiàn)行的看守所條例僅第八條對檢察監(jiān)督作了原則性的規(guī)定 “看守所的監(jiān)管活動受人民檢察院的法律監(jiān)督”。而監(jiān)所檢察監(jiān)督剛性不足的一個重要原因，即是法定手段、法定程序的缺乏。由于缺乏對監(jiān)所檢察監(jiān)督的剛性規(guī)定，就限制了監(jiān)督職能作用的發(fā)揮，進(jìn)而影響投訴處理機(jī)制工作的開展。

三、看守所在押人員投訴處理機(jī)制的完善

投訴處理機(jī)制存在的本身就是對實施違法違規(guī)行為主體的一種威懾，但若要充分發(fā)揮作用，必須針對問題，進(jìn)一步完善。

（一）改善在押人員的投訴條件

眾所周知，檢察機(jī)關(guān)對于舉報人都采取一定的保護(hù)措施，對舉報人的相關(guān)信息實行嚴(yán)格保密制度?？词厮谘喝藛T由于所處環(huán)境的關(guān)系，其權(quán)益更容易受到侵犯，更要注意保護(hù)。以往，在押人員無法完成投訴的一大原因就是“不敢投訴”。如果在押人員因為害怕受到打擊報復(fù)而不敢投訴，那么投訴處理機(jī)制的設(shè)置便流于形式。因此，必須采取有效措施，確保在押人員能夠“秘密投訴”。究其關(guān)鍵，在于投訴信箱的擺設(shè)位置。目前投訴信箱擺設(shè)位置不夠隱蔽，不能完全打消在押人員的顧慮，是影響投訴案件數(shù)量的重要因素。下一步應(yīng)將投訴信箱安裝在更加隱蔽合理的位置，最大限度地為在押人員投訴提供便利條件，使在押人員投訴時不會被其他同監(jiān)室人員和監(jiān)管人員發(fā)現(xiàn)。只有消除在押人員的投訴顧慮，切實保障投訴渠道的暢通，才能使在押人員敢于投訴，才能真正維護(hù)在押人員的權(quán)益。

（二）完善投訴內(nèi)容有關(guān)規(guī)定

通過對在押人員的投訴內(nèi)容進(jìn)行整理，可以看出投訴主要涉及兩方面問題，一是對監(jiān)管場所的監(jiān)管活動的投訴，包括監(jiān)管人員的違規(guī)監(jiān)管、監(jiān)管場所的硬件設(shè)施、飲食衛(wèi)生等；二是對辦案單位的訴訟行為的投訴，包括超期訴訟、刑訊逼供等。收到對監(jiān)管活動的投訴后，監(jiān)管部門和駐所檢察室會根據(jù)規(guī)定的程序進(jìn)行調(diào)查處理。對于涉及到訴訟活動的投訴，特別是對于刑訊逼供的投訴應(yīng)當(dāng)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)各職能部門的監(jiān)督作用，根據(jù)新刑事訴訟法的規(guī)定，監(jiān)所檢察部門應(yīng)加強(qiáng)與其他檢察職能部門的溝通與協(xié)調(diào)，完善投訴信件的轉(zhuǎn)交、移送、備案及調(diào)查反饋程序。對于不屬于受理范圍的投訴也應(yīng)先行受理，然后再酌情分流處理。

（三）規(guī)范投訴案件處理程序

為了確保對投訴案件的及時處理和反饋，充分發(fā)揮投訴處理機(jī)制的作用，對于受理的投訴案件，駐所檢察室要及時按照投訴內(nèi)容的類別進(jìn)行登記并定期向看守所及辦案單位反饋。有關(guān)單位對投訴案件進(jìn)行調(diào)查處理后，在規(guī)定的期限內(nèi)，將案件的處理結(jié)果定期向駐所檢察室進(jìn)行通報。駐所檢察室對有關(guān)單位糾正和整改的結(jié)果進(jìn)行審核和檢察，在規(guī)定期限內(nèi)向投訴人反饋，并征求投訴人對處理結(jié)果的意見。對于投訴案件的處理結(jié)果，駐所檢察室也定期向投訴處理機(jī)制委員會通報，接受投訴處理機(jī)制委員會提出的意見和建議。

（四）發(fā)揮投訴委員會作用

由于國情的不同和法律規(guī)定的差異，我市投訴處理機(jī)制試點中的投訴處理機(jī)制委員會與荷蘭、英國等歐洲國家的投訴處理機(jī)構(gòu)有明顯不同，主要表現(xiàn)在職責(zé)、委員的遴選、工作程序等方面。雖然我市投訴處理委員會沒有完全的獨立性，只是作為社會監(jiān)督方對投訴案件作出的處理提供參考意見，但也要充分地發(fā)揮其職能作用。一是應(yīng)確保巡視制度的實施。為了切實加強(qiáng)對監(jiān)管部門的社會監(jiān)督，確保投訴處理委員會作用的發(fā)揮，應(yīng)加強(qiáng)對巡視制度的完善。二是要讓委員會充分參與投訴處理?？蓪⑾嚓P(guān)范圍內(nèi)的投訴先交由委員會處理，提出處理意見，既讓投訴人員避免產(chǎn)生對于投訴被內(nèi)部循環(huán)的感覺，又能增強(qiáng)委員的責(zé)任感。三是要提升投訴處理委員會專業(yè)性，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對委員的專業(yè)知識的培訓(xùn)，以便有效發(fā)揮其職能作用。

（五）增強(qiáng)監(jiān)所檢察監(jiān)督剛性

在押人員投訴處理機(jī)制的建立，加大了對人權(quán)的保護(hù)力度，切實保障了在押人員的合法權(quán)益。但我們也應(yīng)看到，現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏對監(jiān)所檢察監(jiān)督的剛性規(guī)定，即缺乏對監(jiān)督的法定手段、法定程序的法律規(guī)定，嚴(yán)重制約的檢察監(jiān)督職能的發(fā)揮。在制定看守所法時，筆者建議可參照刑事立案監(jiān)督程序加以完善，將一些彈性監(jiān)督條款改為剛性規(guī)范，通過法定程序，以法律規(guī)定的手段，對違法行為提出糾正意見后，被監(jiān)督者必須作出法律規(guī)定的反應(yīng)，并且這種反應(yīng)應(yīng)該是對違法行為的制止或者對違法者追究相應(yīng)的責(zé)任。如檢察機(jī)關(guān)提出糾正意見后，違法人員或者違法單位拒不糾正或者糾正效果不明顯，應(yīng)該依法追究相關(guān)人員的責(zé)任。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)在對看守所監(jiān)管活動實施法律監(jiān)督的過程中不可大包大攬，保持法律監(jiān)督行為的謙抑性，做到每一項具體履職都于法有據(jù)。

人權(quán)保障是司法工作一個永恒的主題，也是動態(tài)的和不斷發(fā)展變化的，有著做不完的功課。筆者認(rèn)為，在我國建立看守所在押人員投訴處理機(jī)制，實務(wù)上有需要，理論上行得通，法律上有基礎(chǔ)，理應(yīng)積極探索，不斷創(chuàng)新和完善，從而更加有效地維護(hù)和保障在押人員的合法權(quán)益。