田景榮

(廣東警官學(xué)院 公共管理系，廣東 廣州 510232)

人民警察的天職，就是保護國家、集體和人民群眾的合法權(quán)益不受侵害，同時，人民警察正當(dāng)?shù)暮戏?quán)益也同樣不容侵害，這是相輔相成的兩個方面。警察權(quán)益保護的內(nèi)容非常廣泛和全面。從法律角度看，警察權(quán)益就是警察應(yīng)該依法行使的不容侵犯的權(quán)力 (即警察權(quán))和警察應(yīng)該享受的不容侵犯的利益。主要包括以下四項:其一，在執(zhí)法過程中，警察享有生命健康權(quán)受法律特別保護的權(quán)利;其二，在具體執(zhí)法中，警察依法享有個人與組織給予支持幫助的權(quán)利，以確保執(zhí)法的有效進行;其三，警察擁有國家賦予的權(quán)力，同時在執(zhí)法過程中享有不受任何組織或個人干涉的權(quán)利，但在執(zhí)法過程中應(yīng)依法履行職責(zé);其四，警察依法享有普通公民的合法權(quán)利，主要有人身權(quán)、榮譽權(quán)、選舉與被選舉權(quán)，財產(chǎn)權(quán)等。

一、警察權(quán)益保護的現(xiàn)實狀況

雖然警察的維權(quán)工作在社會各界已經(jīng)引起了一定的重視，但現(xiàn)實狀況卻不容樂觀。主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)民警的人身安全不時受到侵害

近些年，隨著社會矛盾的尖銳，群體性事件在不斷增多。而人民警察總是沖在處理這類事件的第一線，人身安全經(jīng)常得不到保障。據(jù)統(tǒng)計，近20年來，全國因公犧牲的公安民警近7000人，負(fù)傷近13萬人。僅2011年，全國公安機關(guān)因公傷亡民警就有3382人，其中因公犧牲170人，因公負(fù)傷3212人。上述數(shù)據(jù)充分體現(xiàn)了讓人堪憂的現(xiàn)狀。警察已成為和平時期最危險的職業(yè)。各種襲警、擾警等阻礙警察依法執(zhí)法的行為嚴(yán)重影響到公安隊伍穩(wěn)定和公安工作的正常開展，侵害警察執(zhí)法權(quán)益的行為頻頻發(fā)生使警察基本的生命權(quán)，健康權(quán)受到直接侵害。因此，加強保護警察的執(zhí)法權(quán)益刻不容緩。

(二)無效和惡意投訴多，民警的名譽權(quán)受到侵害

如果群眾對警察耍特權(quán)、執(zhí)法不公等現(xiàn)象進行投訴，可以監(jiān)督和促進我們公安工作的開展。但近年來無效和惡意投訴不斷增多，這種不理解公安工作的無效和惡意投訴非但沒有起到促進和監(jiān)督作用，反而起了反作用，帶來了消極的負(fù)面影響如夸大事實不如實反映真實情況，自己不理解、不配合反而投訴公安不作為，動輒向市局、政法委、市政府甚至上級等單位多方投訴，個別人還利用投訴誣告民警等，帶有明顯的偏激和苛求心態(tài)。從查證情況看，大多數(shù)案件并非公安不作為，而是因為證據(jù)不足，或按法律規(guī)定屬自訴案件，或得不到當(dāng)事人的配合致使案件無法查破。每次投訴一來，民警不得不放下手頭工作，寫出答復(fù)供上級機關(guān)參考，耗費了不少時間和精力。此外，主管領(lǐng)導(dǎo)一見投訴便覺得是基層單位治安管理出現(xiàn)了問題，對自己的隊伍沒有一點信心。主要有兩個原因，包括對投訴現(xiàn)象沒有正確認(rèn)識、缺乏預(yù)見性和對政治思想工作研究得不夠深刻。所以面對投訴，公安機關(guān)從上到下都是一個“怕”的心理。這樣就難免使民警蒙受不白之冤，嚴(yán)重挫傷其工作積極性，故極易產(chǎn)生“多干活多挨罵，少干活少挨罵，不干活不挨罵”的消極思想。

(三)民警的執(zhí)法權(quán)受到侵害

表現(xiàn)在兩方面:一是有的地方領(lǐng)導(dǎo)指令民警越權(quán)參與非警務(wù)活動，對公安機關(guān)的正常工作甚至執(zhí)法辦案進行了事實上的干預(yù)，他們要求公安機關(guān)進行的一些諸如征用土地、強遷、阻工事件等非警務(wù)活動，使正常的執(zhí)法權(quán)受到侵犯，出現(xiàn)了執(zhí)法中不該管的管了，該管的沒管好或管得不到位的現(xiàn)象。另一方面是民警在執(zhí)行公務(wù)，依法使用武器警械、強制措施過程中違法犯罪嫌疑人出現(xiàn)意外事件，卻被錯誤紀(jì)律處分甚至被定罪判刑、賠償經(jīng)濟損失，或者執(zhí)法中存在違反法定程序、義務(wù)和紀(jì)律問題，依法理應(yīng)予以紀(jì)律處分，卻被定罪判刑、賠償經(jīng)濟損失。

(四)民警的健康和休息權(quán)受到侵害

當(dāng)前許多地方由于警力不足和工作時間的不確定性，民警經(jīng)常加班，超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，沒有正常的休息時間，生物鐘遭到破壞，使得民警的處于亞健康狀態(tài)，患有不同程度的疾病。由于各種原因，民警的壓力非常大，這就容易引發(fā)焦慮、緊張，時間一長，可能導(dǎo)致身體、心理和行為的消極變化，嚴(yán)重的還會導(dǎo)致自殘、自殺，出現(xiàn)違法違紀(jì)現(xiàn)象。

(五)民警的勞動保障和報酬權(quán)以及撫恤權(quán)受到侵害

有些地區(qū)經(jīng)濟水平比較差，政府財政拮據(jù)，公安業(yè)務(wù)經(jīng)費緊張，造成了民警的醫(yī)藥費、警銜津貼、超時補助、保險費、工傷醫(yī)療費、服裝費等得不到及時的保障。

二、警察權(quán)益保障缺位的原因分析

(一)民警執(zhí)法和權(quán)益保護相關(guān)法律不健全，警察權(quán)益難保障

警察屬于公務(wù)員，但又不是一般意義上的公務(wù)員。在和平時期，警察職業(yè)是最危險的職業(yè)，他們的正當(dāng)權(quán)益最易受到侵害。到目前為止，我國尚沒有一部針對警察權(quán)益保障的法律和法規(guī)。如果沒有針對性的法律保障，僅靠一般的公務(wù)員法規(guī)，警察的執(zhí)法權(quán)、健康權(quán)、休息權(quán)、名譽權(quán)等就很難保障。

(二)警察職責(zé)定位不準(zhǔn)，民警合法權(quán)益極易受侵害

在中國許多地方，警察的權(quán)力似乎很大，無所不管。而警察并非神仙，他們所擁有的職權(quán)和能力都是有限的，并不能解決群眾的所有問題。當(dāng)同一時間面臨眾多求助時，他們也難以實施分身術(shù)來給予群眾滿意結(jié)果。比如，一個人病倒在街上，警察聞訊而至，將其送到醫(yī)院使其脫險平安，問題似乎已經(jīng)解決了，然而事實上遠沒那么簡單。當(dāng)遇到醫(yī)療費支付困難時，當(dāng)其親友不能及時趕到護理時，當(dāng)醫(yī)療部門不見錢不給搶救時，都使我們的民警左右為難，糾纏其間，不能脫身。若這時又有案發(fā)現(xiàn)場需要出警時，就可能會延誤時間，使群眾不滿意，因而群眾就會投訴警察誤警，我們的警察有苦難言。另一方面，由于近年來各類矛盾問題突出，不少地方政府都拓展了公安機關(guān)的工作范疇，把他們看作是貫徹工作的有力保障。因此，無論是清理“亂擺賣”還是“計劃生育”工作，都要求警察出動。這樣就很容易出現(xiàn)民警被辱罵、毆打等襲警現(xiàn)象，最后往往導(dǎo)致警民關(guān)系對立。

(三)公安機關(guān)自身維權(quán)意識不強，助長了侵害民警合法權(quán)益的行為

社會上長期以來形成了一種思維定勢，即警察乃強者，認(rèn)為公安機關(guān)沒人敢惹，公安民警沒人敢告。所以，一旦民警被投訴、誣告，往往被人誤解和輕視，民警所在的單位也不敢理直氣壯的為民警“撐腰”。因此，一些民警被投訴時，首先想到的是“道理難以講清”，接著就是“大事化小，小事化了”。這樣以來，民警常常自覺不自覺地把妨礙執(zhí)法、辱罵、圍攻甚至誣告當(dāng)成正?，F(xiàn)象，根本沒意識到其合法權(quán)益遭受了侵害，無形中助長了侵害民警合法權(quán)益的行為。

(四)部分警察素質(zhì)低下，服務(wù)職能淡化

素質(zhì)低下主要表現(xiàn)為重結(jié)果、輕程序，重管理、輕服務(wù)和依法執(zhí)法觀念淡薄，還存在著說不過、趕不上、打不贏的現(xiàn)象。從歷史上說，五千年來封建王朝形成的君主制度所帶來的執(zhí)法者高高在上、執(zhí)法過程的“人治”觀念依然深深的影響著他們。盡管改革開放以來民主法治建設(shè)得到了新的發(fā)展，但仍然存在部分民警執(zhí)法意識和行為不適應(yīng)，具有隨意性和盲目性，甚至濫用權(quán)力假公濟私。

(五)職級待遇偏低，民警思想壓力大

事實證明，民警的職級待遇普遍比政府的其他公務(wù)員偏低。例如一個政府的其他局級單位，人數(shù)最多也只是一百多人，而一個市級公安機關(guān)，卻有幾千人，對于按相同的指標(biāo)和比例來晉升職級，肯定是不公平的。按照國家公務(wù)員條例的規(guī)定，科員滿三年，既可晉升副科級待遇。但在民警隊伍中，科員滿十年卻都難以晉升副科級。這種職級待遇偏低的現(xiàn)象不僅帶來了經(jīng)濟上的壓力，例如工資、福利等問題。還帶給了民警心理上的壓力，家庭、社會帶來的精神包袱，面對其他公務(wù)員時總覺得自己低人一等，這極大的影響了民警的工作積極性。

三、人民警察權(quán)益保護的對策建議

人民警察的合法權(quán)益必須得到有效保障，否則，將會挫傷廣大民警的工作積極性，極大的削弱公安隊伍的戰(zhàn)斗力，嚴(yán)重阻礙各項公安工作的開展。我認(rèn)為，要有效保障人民警察的合法權(quán)益，應(yīng)從以下幾個方面著手:

(一)加強立法，完善相關(guān)法律法規(guī)以確保警察的執(zhí)法權(quán)益

有效的法律是警察合法權(quán)益的有力保障。雖然在《治安管理處罰條例》、《人民警察法》、《刑法》中有提及相關(guān)問題，但都很不完善，操作性不強，處罰偏輕，特別是弱化了對襲警行為的打擊力度就更難以保障民警合法權(quán)益。國外一學(xué)者曾經(jīng)將國家的發(fā)展階段依次分為警察國、法治國、文化國，是根據(jù)國家法治水平和文明程度的高低來劃分的。那么我國可以說是處于由警察國向法治國過渡的階段?！耙婪ㄖ螄笔巧鐣髁x政治文明進步的一個重要特征，沒有相關(guān)的法律法規(guī)，警察權(quán)力的正確行使則無從說起。警察權(quán)力的產(chǎn)生奠基于法律的創(chuàng)建，而保證警察權(quán)力的正常運行，則必須有完備、嚴(yán)密、統(tǒng)一的法律法規(guī)。如果法律法規(guī)的制作粗放、不夠嚴(yán)密，那么警察在權(quán)力的行使中就有可能摻入主觀因素，放大權(quán)力，導(dǎo)致濫用權(quán)力、襲警、擾警事件的發(fā)生，警民關(guān)系惡化。因此，對于法律中的疏漏我們應(yīng)該努力去修補與完善。

1.襲警應(yīng)被列入法律范疇給予嚴(yán)重處罰。主要原因有:一是警察職業(yè)的特殊性。警察直接戰(zhàn)斗在執(zhí)法工作的第一線，處于各種社會矛盾沖突的“風(fēng)口浪尖”，站在與違法犯罪分子斗爭的最前沿，除了十面埋伏的危機，還要直面兇猛的歹徒，這一職業(yè)是相當(dāng)危險的?！疤焯煊袪奚?，時時有流血?！本褪蔷旃ぷ鞯恼鎸崒懻?，試問哪一個公務(wù)員的工作危險性能與警察相比較?二是現(xiàn)實操作中，只有暴力襲警的行為才納入妨害公務(wù)罪的處罰范疇，嚴(yán)重傷及警察人身安全的采用故意殺人罪或故意傷害罪來處理。導(dǎo)致很多襲警行為逃脫了法律的制裁，并使這種現(xiàn)象愈演愈重。三是警察也是普通公眾的一員，也享有其他普通公民應(yīng)當(dāng)享有的個人權(quán)利，警察的個人權(quán)益受到保護才能更好地保護人民群眾的利益，這是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)。四是“襲警罪”入刑會導(dǎo)致警察權(quán)擴張和濫用的考慮是多余的，如果單在刑法中設(shè)立“襲警罪”就會導(dǎo)致警察權(quán)的擴張和濫用，那么設(shè)立任何保護執(zhí)法人員的相關(guān)罪名都會導(dǎo)致執(zhí)法人員權(quán)力的擴張。設(shè)立“襲警罪”的目的有二，震懾作用和保護作用。更強調(diào)的是對警察權(quán)益的保護，我們修改刑法，是現(xiàn)實需要，是實際執(zhí)法實踐出現(xiàn)了侵害警察權(quán)益的現(xiàn)象，并且這種現(xiàn)象不斷發(fā)展，迫切需要刑法介入進行懲罰，所以我們才呼吁“襲警罪”入刑。

2.建議警察職務(wù)防衛(wèi)權(quán)納入法律保護。警察職務(wù)防衛(wèi)權(quán)不同于正當(dāng)防衛(wèi)，應(yīng)將兩者區(qū)別開來，在刑法中職務(wù)防衛(wèi)權(quán)作為一種排除社會危害性的方式，應(yīng)該通過立法加以明確規(guī)定，建立與警察職務(wù)特點相適應(yīng)的防衛(wèi)權(quán)行使規(guī)則和責(zé)任追究機制，才能使警察防衛(wèi)權(quán)被限定在必需和必要必定條件內(nèi)。

3.完善《中華人民共和國人民警察法》或重新制定一部《人民警察權(quán)益保障法》是很有必要的。真正的做到從警察角度來立法，讓他們的合法權(quán)益能夠有法可依，這樣能夠增強集體榮譽感，工作積極性和主觀能動性都能充分得以調(diào)動，從而推動各項公安工作的有序開展。法律可以考慮增加保障民警休息權(quán)、健康權(quán)、名譽權(quán)等方面的內(nèi)容。建立一套針對人民警察教育訓(xùn)練、考核晉升、醫(yī)療保障、福利待遇等方面的科學(xué)合理的管理機制。

4.細化《人民警察使用警械和武器條例》?！度嗣窬焓褂镁岛臀淦鳁l例》僅僅十七條，具體涉及警械武器使用的只有七、八、九三條。而且第九條列舉了十五種暴力犯罪行為的緊急情形，經(jīng)警告無效的，可以使用武器。但是，該條列舉的這十五種情況比較籠統(tǒng)，像第三種情形的“嚴(yán)重危害公共安全”，第五種情形的“足以對公共安全造成嚴(yán)重、緊迫危險”等這些表述和說法在實踐中認(rèn)定起來缺乏統(tǒng)一、具體的標(biāo)準(zhǔn)，各地標(biāo)準(zhǔn)不一，甚至各個案件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也不一，致使在現(xiàn)場執(zhí)法實踐中難以把握。同時，在使用槍支的規(guī)定中，如何配備如何攜帶如何使用都沒有詳細的規(guī)定，開槍后的現(xiàn)場處置也沒有規(guī)定，建議盡快對這些實踐中經(jīng)常遇到的問題加以詳細規(guī)定，包括對執(zhí)法時應(yīng)攜帶的警械武器加以規(guī)定;對可以使用警械或武器的具體情形或前提條件加以規(guī)定;對人民警察對值勤戰(zhàn)術(shù)加以規(guī)定，增強可操作性，明確使用警械、武器的具體步驟和條件。

(二)設(shè)立警察權(quán)益保障機構(gòu)，建立一個專業(yè)、科學(xué)的公民投訴處理機制

建立起科學(xué)的公民投訴處理機制對于維護警察行為的法律權(quán)威和公民民主權(quán)利具有不可或缺的作用。具體作法如下:一是在警察機關(guān)內(nèi)設(shè)立專門的機構(gòu)來統(tǒng)一處理公民投訴警察的案件，其他部門接到投訴一律移交該機構(gòu)處理。另外，群眾可以自發(fā)組織類似于“投訴警察監(jiān)督委員會”對該機構(gòu)進行監(jiān)督;二是加強公開宣傳，一方面向社會公布投訴警察的渠道、方法、程序，昭示警察機關(guān)自覺接受社會監(jiān)督的誠意，另一方面也要向公民明確惡意投訴產(chǎn)生的法律后果;三是建立一套調(diào)查和處理公民投訴警察案件的程序規(guī)范，從受理、調(diào)查、處理到反饋都做到有章可循，杜絕任何一個環(huán)節(jié)的隨意性;類似于香港警方以媒體方式來對典型投訴案例進行公開演示以發(fā)揮警示作用的做法，值得我們借鑒。

為了切實保障人民警察的正當(dāng)權(quán)益，維護法律法規(guī)的嚴(yán)肅性和公安機關(guān)執(zhí)法的權(quán)威性，各級公安機關(guān)要設(shè)立民警權(quán)益保障機構(gòu)，依法受理警察在執(zhí)法時和執(zhí)法后受到誣陷或家屬受到尋釁報復(fù)的案 (事)件;警察在執(zhí)行公務(wù)時，受到圍攻、圍攻情節(jié)比較嚴(yán)重的案 (事)件;警察在執(zhí)行公務(wù)時，精神受到侵害、人格受到侮辱的案 (事)件 (包括受到謾罵，公開威脅恐嚇等);公安民警的正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益受侵犯或民警的正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益未受到保護的其他案 (事)件等。理直氣壯的為民警撐腰，做民警正當(dāng)權(quán)益的保護神。從而建立一種有效的內(nèi)部“保護”機制，使警察有一個說理訴苦、澄清是非的暢通渠道，以保障人民警察的正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益。

(三)加快警察職業(yè)化建設(shè)，是保障人民警察權(quán)益的重要環(huán)節(jié)

職業(yè)化程度不高，職責(zé)定位不清，都使警察卷入很多非警務(wù)活動，無意中引矛盾上身，造成民警權(quán)益遭侵害。一方面，政府其他職能部門要做好自己本職工作，不要事事都讓警察出動。另一方面，警察也要盡好自己本分，按照《人民警察法》規(guī)定的十四項職責(zé)分工依法履行職責(zé)，切實擔(dān)負(fù)起打擊犯罪，維護社會治安的責(zé)任。另外，在人民警察接處警方面，要考慮到各環(huán)節(jié)的實際情況，結(jié)合警察現(xiàn)有的能量，制定有效、實際的工作計劃和指標(biāo)。還要特別明確接處警的工作范圍和出警原則，防止“揀了芝麻，丟了西瓜”，從而保證現(xiàn)有的警力主要用于解決應(yīng)急的重要問題上。只有警察的職業(yè)化程度提高，職業(yè)定位清晰，才能在有限的警力下把工作最優(yōu)化，同時也使自己的權(quán)益得到有效保障。

(四)執(zhí)法行為得以規(guī)范，隊伍整體素質(zhì)得以提高才能更好的樹立執(zhí)法威信

外部執(zhí)法環(huán)境的不盡人意嚴(yán)重影響了相關(guān)執(zhí)法行動的進行，但民警本身所存在的法治意識、紀(jì)律作風(fēng)、既定思想觀念等問題也是一個重要因素。因此，一方面，應(yīng)加大對民警的培訓(xùn)力度。真正做到每個人、每年都有培訓(xùn)機會。采取集中、分散、輪訓(xùn)等多種方式提高自身的法律和文化素質(zhì)。有針對性地開展心理、實踐、體能和專業(yè)的訓(xùn)練，完善崗位培訓(xùn)機制。

使民警具備多方面技能，在遇到突發(fā)事件時，能運用這些技能更好地去保護人民生命財產(chǎn)和自身安全。另一方面，在執(zhí)法中，要做到嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法。從規(guī)范值班、接警、辦案等每個環(huán)節(jié)入手，要從根本上解決為誰執(zhí)法，為誰服務(wù)的問題。只有在工作中真正做到以法服人，并且自覺接受群眾監(jiān)督，才能真正贏得執(zhí)法威信。

(五)加強對警察的心理關(guān)愛

基層民警的心理問題，很大程度上取決于社會與工作環(huán)境帶來的影響。因此，一方面，各級公安機關(guān)應(yīng)該讓廣大民警發(fā)揮他們的主觀能動性，不強加自己意愿給基層，不搞高壓政策。在制定相關(guān)計劃、方案時應(yīng)為民警留有比較寬松的空間和時間，讓他們有時間調(diào)整自己狀態(tài)。此外，還應(yīng)努力創(chuàng)造有利于心理健康的工作氛圍和良好輕松的工作環(huán)境。另一方面，各級公安機關(guān)還應(yīng)針對民警的心理問題聘請心理學(xué)專家，設(shè)立心理咨詢室、為廣大民警建立心理檔案，開展心理輔導(dǎo)活動。及時把握廣大警察的心理健康狀況，關(guān)注有心理障礙或傾向的民警。通過開設(shè)各種心理門診、咨詢中心，開展各類心理健康活動、宣傳等等，讓民警擁有良好健康的心理條件，從而更好地去服務(wù)群眾。

(六)建立良好的警察公共關(guān)系，確立正確的輿論導(dǎo)向，努力構(gòu)建警察的社會支持網(wǎng)絡(luò)

加強正確的輿論導(dǎo)向，增加警務(wù)工作的透明度，使廣大群眾真正理解、支持和尊重人民警察，營造良好的輿論環(huán)境。公安機關(guān)要善于利用媒體來宣傳，還要保持良好的警察公共關(guān)系。因此，首先，公安機關(guān)可以借助媒體在全國廣泛宣傳優(yōu)秀民警的事跡，以贏得公眾的支持與理解。還可以通過建立信息通報制度、新聞發(fā)言人制度等，來引起媒體對警察合法權(quán)益保障問題的關(guān)注，引導(dǎo)其多做正面報道，而不是僅僅熱衷于濫用警察權(quán)的負(fù)面報道。同時還應(yīng)對侵犯警察合法權(quán)益的典型案例進行報道，對那些公然藐視國家法律，企圖挑戰(zhàn)警察權(quán)威的人起到警示作用。宣傳部門要做好宣傳工作，塑造良好民警形象。其次，公安機關(guān)應(yīng)進一步建立健全警察公共關(guān)系機構(gòu)，與媒體好好溝通合作，用正確、客觀的輿論力量來伸張正義，懲戒犯罪。要讓社會能夠更好的理解、支持、幫助警察工作，就必須要有強大的輿論宣傳和有效的警察公共關(guān)，這樣才能更好地讓警察執(zhí)法權(quán)益得以保障。此外，對受到人身傷害的民警應(yīng)及時進行慰問和優(yōu)撫，真正做到讓人民警察流血不流淚，以此凝聚警心，激勵斗志。

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［3］張敏，李菲．論警察執(zhí)法權(quán)益的刑法保護 ［J］．北京人民警察學(xué)院學(xué)報，2007，(1).

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