胡新祥

(廣東警官學院 治安系，廣東 廣州 510232)

在我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型、政治體制改革的重要節(jié)點時期，為構建平穩(wěn)、有序、和諧的社會治安環(huán)境，為改革開放保駕護航，公安部及時提出以民意引領警務機制創(chuàng)新的要求。全國各地各級公安機關正就此如火如荼地展開，但因認識和路徑的差異，所以成效也各不相同。本文就以民意引領現(xiàn)代警務機制創(chuàng)新的路徑作一探討，以求教于大方。

一、正確把握民意引領現(xiàn)代警務機制創(chuàng)新的前提

(一)安居樂業(yè)是中國社會的主流民意

通常所說的民意，是指社會大眾對某一社會問題或現(xiàn)象集中表達出來的具有多數(shù)一致性和時間上的持續(xù)性，并具有對事態(tài)產(chǎn)生強烈影響的意見、態(tài)度、情緒和干涉意愿的總和。從這一含義可以看出民意首先是反映了多數(shù)人的意愿且這種意愿具有一致性和時間上的持續(xù)性，其次是它對事態(tài)的發(fā)生、發(fā)展具有強烈的影響性。改革開放以來由于我國政治體制改革滯后于民主法治社會的進程，所以傳統(tǒng)的民意表達渠道不寬暢，難以順達。近年來以互聯(lián)網(wǎng)為紐帶的新興傳媒大大改善了公眾直接表達意愿的被動局面，網(wǎng)民可以通過網(wǎng)絡論壇、BBS、博客、微博、QQ群和跟帖等直接把自己的觀點、想法和建議通過網(wǎng)絡直接表達出來，形成網(wǎng)絡民意。網(wǎng)絡民意起到了促進政府依法行政、加強社會管理、監(jiān)督政府的重要作用。網(wǎng)絡民意與傳統(tǒng)民意在內(nèi)容上并沒有本質(zhì)的區(qū)別，只是表達的方式、渠道和時效不同而已。但是，我們要清醒地認識到網(wǎng)絡民意是一把雙刃劍。在有利于改進政府工作，推進民主政治建設的同時，也給各種虛假言論、不實言論和惡意言論提供了溫床，給政府法治權威、社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展帶來不利影響。從近年的情況看它主要體現(xiàn)在:一是網(wǎng)絡民意僅代表了部分人的觀點。中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心2012年1月16日發(fā)布的《第29次中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告顯示》，截止2011年12月，中國網(wǎng)民規(guī)模達到5．13億。全國新增網(wǎng)民5580萬，互聯(lián)網(wǎng)普及率較上年提升4個百分點，達到38．3%。從國務院新聞辦公室2010年6月發(fā)布的《中國互聯(lián)網(wǎng)狀況》顯示，截止2009年底，東部地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率遠高于西部地區(qū)，城市網(wǎng)民總數(shù)遠超過農(nóng)村網(wǎng)民數(shù)，這說明網(wǎng)絡民意帶有地區(qū)和城市偏向，網(wǎng)民們對特定問題表達的所謂“主流民意”或許只能代表部分人的意見。二是近年來網(wǎng)絡民意的現(xiàn)實說明有虛假成分，同時有些所謂的“民意”是一種炒作行為。這就必然會給社會帶來負面影響，進而影響政府的決策和管理。三是不良的網(wǎng)絡民意給少數(shù)不法分子塑造范例，形成惡性循環(huán)，同時利用社會生活中的不良心態(tài)借助網(wǎng)絡加劇社會矛盾的沖突與對抗。

當前中國社會的主流民意是安居樂業(yè)。一種安定、安寧、安全的社會生活環(huán)境是廣大群眾的熱切期盼。因此，公安機關依照法定的職責，通過創(chuàng)新現(xiàn)代警務機制來滿足廣大群眾的關切和期盼是責無旁貸。

(二)群眾的關切與現(xiàn)代警務工作的差異

客觀地說近年來公安機關及其廣大民警在維護社會穩(wěn)定、打擊違法犯罪、管理社會治安、服務民眾方面夜以繼日、嘔心瀝血，取得了有目共睹的成效，但為什么群眾對公安工作仍然滿意度不高?筆者認為，主要原因有:一是一些地方政府和公安機關的領導人以自己的長官意識主導民意。實事求是、群眾路線不僅在過去是我們黨克敵制勝的法寶，也是我們建設文明、法治社會攻堅克難的法寶。眾所周知，尊重民意是現(xiàn)代社會的基本特征，近年來黨和國家一方面通過制定法規(guī)和政策保障民意在國家政治生活中的地位和作用;另一方面黨和國家領導人也用自己的言行起著引導和示范作用。但是一些地方公安機關和公安工作的一些環(huán)節(jié)，民意常常處在“擺花瓶”的尷尬境地。個別地方、個別事件甚至不惜用造“假民意”的辦法來推行“武斷的官意”。如個別地方的社會治安秩序混亂， “兩搶一盜”案件高發(fā)、交通秩序混亂，盜賣兒童案件時有發(fā)生、制假販假突出，但公安機關對外則宣傳當?shù)厥巧鐣€(wěn)定、秩序井然。二是執(zhí)法不規(guī)范、群眾滿意度低，主要表現(xiàn)在:第一是的執(zhí)法主體和程序不依法定要求;第二是依法應當公開的警務工作不公開、不透明，群眾未依法享有知情權、參與權、建議權和監(jiān)督權;第三是執(zhí)法不廉，辦人情案、關系案、金錢案、權錢交易、貪贓枉法;第四是執(zhí)法辦案效率低，質(zhì)量有待提高。一些大要案件如果是上級督辦或已形成強烈社會反響的，則全力查破，而有些案件久立不破。一些犯罪嫌疑人長期潛逃未抓捕歸案，大量的小案和治安案件未引起足夠的重視。經(jīng)濟領域的犯罪高發(fā)，嚴重影響群眾的經(jīng)濟生活等;第五是群眾工作虛多實少，警民關系距離較大。新形勢下，群眾利益主體多元，利益格局多樣，在舊的規(guī)則體系和警察勤務方式面前就顯得警方力不從心，警力捉襟見肘，在缺乏巨大的民力支持、配合下的公安工作，就難以及時有效的管理和調(diào)控社會治安，就難以滿足不斷增長的多層次、全方位的公共安全的需求;第六是公安社會管理科學化水平不高，缺乏積極創(chuàng)新的科學化管理意識，社會管理科學化的內(nèi)驅(qū)力不足，因而導致在解決人民群眾反映強烈影響社會和諧穩(wěn)定的突出問題上未取得突破性進展。

從上述分析不難看出，要解決上述問題，惟有通過以民意引領加快現(xiàn)代警務機制創(chuàng)新，全面提升公安工作水平，以實際成效兌現(xiàn)對人民的莊嚴承諾。

二、以民意引領現(xiàn)代警務機制創(chuàng)新的路徑

(一)現(xiàn)代警務機制創(chuàng)新的理念

必須始終堅持以人為本、執(zhí)法為民的理念。公安機關的性質(zhì)和職能決定了公安工作和人民警察必須貫徹全心全意為人民服務的宗旨，公安機關和人民警察沒有自己的特殊利益。在社會管中應做到以社會公共利益為核心，尊重廣大人民群眾利益訴求，貼近群眾、關心群眾、一切為了群眾，注重和強調(diào)服務，密切警民關系。

公安機關的資源是有限的，要想發(fā)揮公安資源的效益最大化就必須提升公安社會管理的科學化、法治化水平，堅持有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究的法治精神，保障公民和社會組織的合法權益，凈化社會治安環(huán)境，增強公眾安全感，促進社會和諧穩(wěn)定。

(二)創(chuàng)新現(xiàn)代公安科學決策機制

1．拓展、順暢民意表達渠道。一是建立完善民意與警務互動廣場;二是建立完善創(chuàng)意警務機制;三是完善民與警、警與警的面對面、鍵對鍵交流溝通機制。以民意引領公安科學決策的主要內(nèi)容有:1)轄區(qū)群眾對民生關注的熱點、焦點和難點問題;2)轄區(qū)社會矛盾糾紛的情況;3)轄區(qū)突出的社會治安問題;4)群眾對公安工作的認同度和公信力;5)基層公安單位和民警所能接受的程度;6)公安機關所能調(diào)動運用的資源及其效率和效益。

實現(xiàn)現(xiàn)代公安決策創(chuàng)新的路徑有:一是各級公安領導者要大興調(diào)查研究之風。走訪、大接訪僅僅是調(diào)查研究之一種方式而已，要切實改變泡在會議、文件、匯報會里的閉門造車的決策風氣;二是運用好“三網(wǎng)”——互聯(lián)網(wǎng)、公安網(wǎng)和政府行政管理網(wǎng)絡，及時了解掌握轄區(qū)民生、民情和民意;三是利用 “三眼”——人眼、天眼(GPS)、電子眼 (視頻監(jiān)控)，提升公安領導者信息指導決策的能力和水平。

2．善用綜合手段提升綜合治理能力與水平，加強社會管理創(chuàng)新，這些手段包括法律手段、行政手段、專業(yè)手段、科技手段和社會化手段。

3．以民意引領加強警務公關。在新形勢下，公安機關必須要注重開展對意見領袖公關、對社會精英公關、對大眾公關、對媒體公關、對網(wǎng)絡公關，及時引導民意，消除隔閡，減少誤會，化解對抗與沖突。如深圳市坪山新區(qū)公安分局黨委從轉(zhuǎn)變警務觀念和作風入手，以民意為導向，以群眾的關切為切入點，以群眾滿意度為目標制定了警隊定期研判評估機制，建立常態(tài)化的督導手段、獎懲分明的績效考核機制、執(zhí)法過錯糾錯制度等機制提升公安機關的公信力和滿意度。在2010、2011年度坪山新區(qū)管委會的職能部門和深圳市公安局績效考核中連續(xù)兩年獲得“人民群眾最滿意單位”殊榮。

(三)創(chuàng)新規(guī)范嚴格，公平公正的執(zhí)勤執(zhí)法機制

1．加快完善公安執(zhí)法崗位標準、執(zhí)法業(yè)務標準、執(zhí)法裁量標準、執(zhí)法監(jiān)督標準和執(zhí)法保障標準。

2．完善及時、準確、全面的大情報信息機制。根據(jù)“信息工作基礎化，基礎工作信息化”的要求，一是必須全面整合信息資源，以增強信息警務的效能。切實加強局內(nèi)局外資源、網(wǎng)上網(wǎng)下資源和市內(nèi)市外資源的整合;二是完善警情民意搜集、上報機制，提升民警善于搜集內(nèi)幕性、深層次信息的能力與水平，提高公安機關知微見著的能力;三是加強和完善警情民意研判機制建設。要培養(yǎng)和造就一批優(yōu)秀的研判人才。重點要加強警情預測性研判、警情動態(tài)性研判、警情反思研判、社情民意研判、重點單位和要害部位研判、涉警輿情研判工作。

3．創(chuàng)新精確打擊機制，提升公眾安全感。一是既要注重抓大要案件的偵破，減少社會震動面，及時有效遏制惡性犯罪，又要注重查破小案，對小案要以快速反應讓群眾感覺到“警察就在我身邊”，以案件辦理告知回訪制度的落實讓群眾感覺到“警察在關注我”，以優(yōu)質(zhì)的打擊處理讓群眾體會到“警察值得信賴”，以良好警察公共關系的推進讓群眾認識到“警察需要理解”。二是創(chuàng)新打擊經(jīng)濟領域違法犯罪機制。特別要加大打擊侵犯知識產(chǎn)權和假藥品、假食品和經(jīng)濟詐騙等方面違法犯罪的力度，對經(jīng)濟領域違法犯罪做到快速發(fā)現(xiàn)、準確研判、全面布控、適時打擊，確保經(jīng)濟安全和人民群眾生活安全。

4．創(chuàng)新執(zhí)勤執(zhí)法人性化機制，提升人民群眾滿意度。警務執(zhí)法人性化主要是針對警察執(zhí)法過程中漠視人權的粗暴執(zhí)法而提出的。粗暴執(zhí)法是影響警民關系，激化社會矛盾的主要原因，也是人民群眾反響最強烈的問題。這就要求公安機關強化對人民警察的教育培訓，強化對警察執(zhí)法全過程的監(jiān)督，特別是要加強媒體和人民群眾對警察執(zhí)法過程的監(jiān)督，加強對警察執(zhí)法的總結反思，揚長避短，推陳出新，實現(xiàn)打擊是最好的防范，打擊是最佳的服務的目標。

(四)創(chuàng)新服務型的治安行政管理機制

1．創(chuàng)新規(guī)范化、集約化、開放式、動靜結合的社會治安防控體系。實現(xiàn)這一目標的路徑是:一是全面整合資源，嚴密街 (路)面防控網(wǎng)、基層組織防控網(wǎng)、單位內(nèi)部防控網(wǎng)、物業(yè)與居家防控網(wǎng)。二是優(yōu)化防控方式，第一是建立以巡警為主，開展巡邏防控、專業(yè)打擊、設卡堵截和清查整治等措施的動態(tài)打防方式，重點要在巡、盤、伏、卡、清、收等方面創(chuàng)新;第二是通過社區(qū)民警組織指導巡防、聯(lián)防、保安等群防隊伍的防控聯(lián)動方式;第三是通過治安、交通的視頻監(jiān)控系統(tǒng)，金融和娛樂場所的視頻監(jiān)控系統(tǒng)、與110聯(lián)網(wǎng)的車載GPS和家居防盜報警系統(tǒng)構成技防網(wǎng)絡方式，全面提升技防的效能。第四是建立完善治安志愿者隊伍機制。

2．創(chuàng)新社會高危人口管控機制。實踐證明，引發(fā)社會治安問題的主體絕大多數(shù)都是社會高危人員。隨著改革開放的深入，人、財、物的流動所涉及的領域、地域都會越來越廣，數(shù)量也會隨之增加，因此，創(chuàng)新高危人口管控機制迫在眉睫。一是加強重點人口管理，對于重點人口要落實“準確列管、分類管理、跟蹤考察、幫教轉(zhuǎn)化”的工作要求，全面建立重點人口“十清楚”的臺賬制度，發(fā)現(xiàn)違法犯罪，及時控制和打擊。二是加強“虛擬人口管控”?！疤摂M人口管控”是公安工作的一個新術語，是指以“網(wǎng)民”以及“網(wǎng)民”在網(wǎng)絡上的衍生物—— “網(wǎng)絡虛擬身份”為工作客體的全新公安業(yè)務。對“虛擬人口管控”的路徑主要有:加強虛擬身份的收集工作，建立虛擬高危人群數(shù)據(jù)庫，對重點虛擬身份信息進行行為軌跡跟蹤分析。三是創(chuàng)新流動人口管理機制。要以國務院辦公廳發(fā)布的 (國辦發(fā) ［2011］9號)《關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》為契機，加快推行居住證制度，提高公安機關登記辦證率、摸底排查率、管防控打率和服務滿意率。四是完善外國人和境外人口的管控機制。隨著中國走向世界，世界需要中國的格局的建立，外國人和境外人員來我國不斷增加，為保障國家安全，維護社會秩序，必須創(chuàng)新對外國人和境外人員的管控機制，其路徑有:建立統(tǒng)一高效的情報信息聯(lián)動機制，完善外國人和境外人員入境、住宿的及時、準確的登記錄入機制，完善外國人和境外人員的摸底排查機制。五是建立并完善盜賣兒童和拐賣婦女兒童的打擊機制。其路徑主要有:盜賣、拐賣婦女兒童情報信息機制，協(xié)同配合機制，救助服務機制等。六是創(chuàng)新對精神病患者的管理機制。近年來精神病患者擾亂社會治安秩序，危害社會治安的行為不斷增加，據(jù)中國疾病預防控制中心精神衛(wèi)生中心2009年初公布的數(shù)據(jù)顯示，我國各類精神病患者人數(shù)在一億以上，加強對精神病患者的管理是各級政府、衛(wèi)生部門和公安機關義不容辭的責任。

3．創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)警務機制。城鄉(xiāng)社區(qū)警務建設是公安工作重要的基礎性建設，俗話說基礎不牢，地動山搖。城鄉(xiāng)社區(qū)警務創(chuàng)新的著眼點就是要實現(xiàn)警務、村務、社區(qū)事務的無縫對接，把社區(qū)、農(nóng)村警務工作融于社會管理綜合治理、社區(qū)農(nóng)村基層組織建設“三合一?！鄙鐓^(qū)民警應在以下幾方面創(chuàng)新:為民服務如何“做”，實有人口如何“管”，矛盾糾紛如何“調(diào)”，治安管理如何“抓”，安全防范如何“防”，情報信息如何“收”。

4．創(chuàng)新行業(yè)場所管理機制。行業(yè)場所容易成為滋生違法犯罪的溫床，必須嚴格行業(yè)場所的備案制度，全面運用人防、物防、技防相結合，其創(chuàng)新的路徑有:在打上要及時;在“防”上做文章，在“管”上出新招，在“控”上講科學，在“建”上夯根基。保障合法經(jīng)營，幫助企業(yè)發(fā)展。

5．創(chuàng)新非政府組織管理機制。非政府組織在我國黨政部門一般稱之為民間組織，是指不以盈利為目的且具有正式的組織形式，屬于非政府體系的社會組織。既包括在我國民政部門的登記過的合法非政府組織，也包括沒有在民政部門登記的其他非政府組織。為適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，國家鼓勵發(fā)展合法的非政府組織。所以，非政府組織將會隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而不斷增加。公安機關必須要辯證地看到非政府組織在社會管理中的積極作用和消極影響，建立并完善對非政府組織的管理機制，最大限度地發(fā)揮其積極作用，有效抑制其負面影響。要準確定位，主動融入多元共治格局;創(chuàng)新管理方式，著力提高監(jiān)督管理能力，提升公安機關對其規(guī)范、動態(tài)、高效的管理能力。

(五)創(chuàng)新公共安全危機應急處置機制。

在社會轉(zhuǎn)型時期，各種深層次的社會矛盾凸顯，但絕大多數(shù)的社會矛盾是人民內(nèi)部矛盾，是經(jīng)濟利益矛盾。因此，新形勢下處置群體性事件社會需要理智，執(zhí)政者需要智慧，執(zhí)行者需要策略。公安機關創(chuàng)新群體性事件處置機制的路徑主要有:一是矛盾糾紛排查調(diào)處機制;二是及時、準確的情報信息機制;三是利益沖突協(xié)商、談判、包容機制;四是快速反應，有效處置機制;五是輿情引導、控制機制;六是正本清源的善后機制。

(六)創(chuàng)新社會公共安全風險評估機制。

它包括兩個方面:一是社會穩(wěn)定風險評估;二是大型活動安全風險評估。我國“十二五”規(guī)劃綱要提出，要“建立重大工程項目和重大政策制定的社會穩(wěn)定風險評估機制”。近年來，重大項目上馬前和重大決策出臺前進行社會穩(wěn)定與經(jīng)濟效益“雙評估”的機制已在全國推廣。這一機制旨在將維穩(wěn)關口前移，從源頭上預防和化解突出社會矛盾和重大群體性事件隱患。社會安全風險評估的內(nèi)容主要是合法性、合理性、可行性和安全性四個方面。

(七)創(chuàng)新網(wǎng)絡警務機制。

一是完善公安微博群——警務工作新平臺，營造警察“粉絲團”和“圍脖群”;二是全面建立完善網(wǎng)上社區(qū)警務室;三是建立完善網(wǎng)上警務動態(tài)、決策聽證、預警和資源征用信息發(fā)布與溝通機制。

需要注意的是，創(chuàng)新現(xiàn)代警務機制，需要標新立異，但這種標新立異必須符合法律規(guī)范，有利于經(jīng)濟社會發(fā)展，符合廣大人民群眾的意愿，有利于提升人民群眾對公安工作的滿意度。

國務委員、公安部部長孟建柱2012年2月在福建調(diào)研公安工作時說:只有及時了解社情民意，準確把握群眾所思所盼，才能有針對性做好服務管理工作。要始終把人民放在心中最高位置，立足新起點，抓住新機遇，通過創(chuàng)新，全面提升公安機關維護國家安全和社會穩(wěn)定的能力水平和核心戰(zhàn)斗力。

［1］萬軍．社會建設與社會管理創(chuàng)新 ［M］．北京:國家行政學院出版社，2011．

［2］人民日報理論部．加強和創(chuàng)新社會管理黨員干部學習參考［M］．北京:人民日報出版社 ，2011．

［3］金伯中．民意導向警務與社會管理創(chuàng)新［M］．北京:群眾出版社，2011．

［4］王和，壽遠景．浙江公安機關加強和創(chuàng)新社會管理理論與實踐——第2屆“平安浙江論壇”優(yōu)秀論文集［Z］．杭州:浙江工商大學出版社，2011．

［5］山東治安管理走出創(chuàng)新發(fā)展路，人民公安報，2012－02 － 07，www．mps．gov．cn/n16/n983040/ ．．． /3128396．html 2012－2－7