肖存良

政治體系是“指那些社會(huì)的相互作用和制度，通過(guò)它們，一個(gè)社會(huì)作出的決定在多數(shù)時(shí)期內(nèi)，被社會(huì)多數(shù)成員認(rèn)為具有約束力?！雹俅骶S·米勒、韋農(nóng)·波格丹諾編:《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第621頁(yè)?，F(xiàn)代政治體系一般包括立法、行政和司法機(jī)構(gòu)三大部分，但是這三大部分的不同組合形成了西方議行分立的政治體系和前蘇聯(lián)與我國(guó)議行合一的政治體系。前者表現(xiàn)為立法、行政和司法機(jī)構(gòu)三權(quán)分立，后者表現(xiàn)為由蘇維埃/人民代表大會(huì)產(chǎn)生立法、行政和司法機(jī)構(gòu)。我國(guó)的政治體系屬于后者。人民政協(xié)雖然是我國(guó)政治體制不可替代的重要組成部分②參見政協(xié)全國(guó)委員會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編:《人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編》(下)，中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)文史出版社2009年版，第739頁(yè)。，但自產(chǎn)生之日起就處于我國(guó)政治體系之外(同時(shí)它也不同于西方三權(quán)分立政治體系中的任何組成部分)，而人民政協(xié)的日常運(yùn)作又離不開政治體系，脫離了政治體系，人民政協(xié)就不能有效運(yùn)作，所以人民政協(xié)與政治體系的關(guān)系問(wèn)題應(yīng)該是人民政協(xié)理論研究中的一個(gè)重要問(wèn)題，但迄今為止國(guó)內(nèi)尚缺乏對(duì)人民政協(xié)與政治體系相互關(guān)系的深入研究。本文從建國(guó)以來(lái)人民政協(xié)的發(fā)展歷程出發(fā)來(lái)探討人民政協(xié)與我國(guó)政治體系的內(nèi)在邏輯關(guān)系。

一、人民政協(xié)外在于政治體系:與中國(guó)共產(chǎn)黨比較

1954年毛澤東在討論全國(guó)人民代表大會(huì)召開之后人民政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)時(shí)，指出人民政協(xié)既不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，也不是國(guó)家機(jī)關(guān)③參見政協(xié)全國(guó)委員會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編:《人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)文史出版社2009年版，第200頁(yè)。(處于政治體系之外)，而是代表社會(huì)各黨派團(tuán)體的具有黨派性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。針對(duì)當(dāng)時(shí)黨內(nèi)外對(duì)于人民政協(xié)這個(gè)性質(zhì)定位的疑慮，毛澤東從政黨的角度進(jìn)行了解釋，通過(guò)與中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)比來(lái)闡釋人民政協(xié)的性質(zhì)，他說(shuō):“有人說(shuō)，政協(xié)全國(guó)委員會(huì)的職權(quán)要相等或大體相等于國(guó)家機(jī)關(guān)，才能說(shuō)明它是被重視的。如果這樣，那末中國(guó)共產(chǎn)黨沒有制憲之權(quán)，不能制定憲法，不能下命令，只能提建議，是否也就不重要了呢?不能這樣看。”①參見政協(xié)全國(guó)委員會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編:《人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)文史出版社2009年版，第200頁(yè)。毛澤東認(rèn)為，中國(guó)共產(chǎn)黨不是立法機(jī)關(guān)，不能制定憲法，也不是行政機(jī)關(guān)，不能下命令，更不是司法機(jī)關(guān)，只能提建議，處于政治體系之外，但是并不由此否定它對(duì)政治體系三大部分的領(lǐng)導(dǎo)地位，由此說(shuō)明人民政協(xié)雖處于政治體系之外，但也不否定它對(duì)政治體系具有協(xié)商和提意見等權(quán)利，它也是具有較強(qiáng)功能和較重任務(wù)的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。這就涉及到政黨、人民政協(xié)與政治體系的內(nèi)在關(guān)系問(wèn)題，我們要從中國(guó)共產(chǎn)黨與政治體系的關(guān)系出發(fā)來(lái)理解人民政協(xié)與我國(guó)政治體系的內(nèi)在邏輯關(guān)系。而要理解中國(guó)共產(chǎn)黨與政治體系的內(nèi)在邏輯關(guān)系，有必要與西方政黨與政治體系的關(guān)系進(jìn)行簡(jiǎn)單對(duì)比。

政黨是現(xiàn)代政治的基本要素，政黨因現(xiàn)代政治發(fā)展而產(chǎn)生，在西方代議制民主制下，代議制政府的運(yùn)作需要依靠政黨，因?yàn)闆]有政黨來(lái)凝聚和表達(dá)民意，代議制下的議員無(wú)法產(chǎn)生，而沒有議員及其他們所代表的政黨，代議制政府也就無(wú)法組建和日常運(yùn)轉(zhuǎn)，所以政黨就成為了支撐政府乃至整個(gè)政治體系的一個(gè)重要政治元素?；谡h對(duì)政府的重大影響，西方國(guó)家逐漸用“政黨政府”這個(gè)概念來(lái)描述西方的政黨與政府之間的關(guān)系。“在體現(xiàn)西歐民主制度特點(diǎn)的各種關(guān)系中，‘政府’與‘支持政府的政黨’之間的關(guān)系也許是最引人關(guān)注的，同時(shí)也是人們了解最少的。我們也許喜歡政黨，也許不喜歡政黨(一般來(lái)說(shuō)我們并不喜歡它們)，但是我們確信，政黨在民主政治中起到了重要作用。由此似乎可以推斷，政黨對(duì)于政府的形成方式以及決策方式有極大的影響?！辫b于政黨對(duì)政府的重大影響力，尤其是歐洲政黨對(duì)政府決策和政府形成的決定性作用，我們可以把政黨也作為西方政治體系的一個(gè)重要組成部分，這樣，西方國(guó)家的政治體系在立法、行政和司法機(jī)構(gòu)之外實(shí)際上還可以加上政黨②這里把政黨作為政治體系的一個(gè)組成部分主要是指歐洲的政黨，在美國(guó)，政黨非常松散，對(duì)政府的影響力很弱，所以不能被視為政治體系的一個(gè)組成部分，筆者之所以沒有直接把政黨列為政治體系的一個(gè)組成部分，就是由于歐洲和美國(guó)政黨對(duì)政治體系的影響力不同，不能一概而論。。

雖然西方國(guó)家的政黨對(duì)政府具有支配性影響力，但在對(duì)政府和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)等方面還是無(wú)法與中國(guó)共產(chǎn)黨相比。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，西方國(guó)家的政黨是基于現(xiàn)代國(guó)家制度運(yùn)行需要而產(chǎn)生的，是先有現(xiàn)代國(guó)家制度后有政黨，而中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)為建設(shè)新社會(huì)、新國(guó)家而產(chǎn)生的政黨，是先有政黨后有現(xiàn)代國(guó)家制度，政治體系由黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立，所以黨對(duì)政治體系具有更為強(qiáng)烈的影響力，是中國(guó)政治生活中的決定因素③參見《劉少奇選集》上卷，人民出版社1981年版，第320頁(yè)。。一方面，大多數(shù)黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)入到各級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)之中，以國(guó)家機(jī)構(gòu)成員的身份通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家事務(wù)，并在國(guó)家機(jī)構(gòu)中建立了黨的各級(jí)基層組織。在立法、行政和司法機(jī)構(gòu)中都是如此。這也就是說(shuō)，黨進(jìn)入了政治體系，并通過(guò)政治體系來(lái)進(jìn)行執(zhí)政。這一點(diǎn)，與西方國(guó)家的執(zhí)政黨類似，但是西方國(guó)家執(zhí)政黨對(duì)政府的滲透能力和建立組織的程度遠(yuǎn)不如中國(guó)共產(chǎn)黨。另一方面，黨又在政治體系之外建立了自身的權(quán)力系統(tǒng)，包括黨自身的各級(jí)組織機(jī)構(gòu)，這些組織機(jī)構(gòu)脫離國(guó)家制度，游離于國(guó)家制度之外，形成了黨和國(guó)家兩個(gè)權(quán)力系統(tǒng)，其中黨的權(quán)力系統(tǒng)處于領(lǐng)導(dǎo)地位，也處于政治體系之外(處于立法、行政和司法機(jī)構(gòu)之外)。這樣，就形成了黨與政治體系的雙重關(guān)系，即領(lǐng)導(dǎo)在外，執(zhí)政在內(nèi)。黨與政治體系的雙重關(guān)系使得中國(guó)共產(chǎn)黨成為了集領(lǐng)導(dǎo)黨與執(zhí)政黨于一體的政黨，這種集二者于一身的特征決定了黨既可以被認(rèn)為是政治體系的一個(gè)組成部分(執(zhí)政黨)，又可以被認(rèn)為處于政治體系之外(領(lǐng)導(dǎo)黨)。西方政黨雖然實(shí)際上也處于政治體系之中，但是并不具備領(lǐng)導(dǎo)黨屬性，這是我國(guó)政黨與西方政黨的一個(gè)重要區(qū)別。

接下來(lái)我們來(lái)看人民政協(xié)與政治體系的關(guān)系。筆者曾經(jīng)指出，在二十世紀(jì)的社會(huì)政治生活中，現(xiàn)代政治模式體現(xiàn)在建國(guó)過(guò)程中形成了兩種建國(guó)模式，即代議制民主制建國(guó)模式和人民代表大會(huì)制建國(guó)模式，我國(guó)的建國(guó)模式屬于后者，即由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生立法、行政和司法機(jī)構(gòu)，建構(gòu)政治體系①參見拙作:《人民政協(xié)在我國(guó)政治體系中定位的爭(zhēng)論與探索》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》，2012年第3期。。但是由于我國(guó)建國(guó)進(jìn)程中特殊的政治、軍事和技術(shù)條件，我國(guó)在堅(jiān)持人民代表大會(huì)制建國(guó)模式的基礎(chǔ)上進(jìn)行了靈活變通，由人民政協(xié)全體會(huì)議代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)產(chǎn)生國(guó)家制度，建構(gòu)政治體系，也就是協(xié)商建國(guó)。所以我國(guó)的政治體系是由人民政協(xié)全體會(huì)議選舉產(chǎn)生的，也就是說(shuō)由人民政協(xié)產(chǎn)生政治體系，這是人民政協(xié)與政治體系的第一重關(guān)系。

但是建國(guó)過(guò)程中的人民政協(xié)是一個(gè)內(nèi)在包含著全體會(huì)議、全國(guó)委員會(huì)和常委會(huì)三層結(jié)構(gòu)的政治組織，三層結(jié)構(gòu)各具有自身的結(jié)構(gòu)與功能，其中只有全體會(huì)議具有代行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)，并在第一屆全體會(huì)議期間通過(guò)了為新中國(guó)奠基的三個(gè)歷史性文件(《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》、《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》和《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》)，選舉產(chǎn)生了中央人民政府委員會(huì)和人民政協(xié)全國(guó)委員會(huì)，建構(gòu)了政治體系(全國(guó)人民代表大會(huì)除外)。但是“它的全體會(huì)議在選出全國(guó)委員會(huì)后，它和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)就無(wú)直接關(guān)系”。②《當(dāng)代中國(guó)的人民政協(xié)》，當(dāng)代中國(guó)出版社1993年版，第57頁(yè)。由于人民政協(xié)全體會(huì)議只召開一屆之后即不再舉行，而第一屆全體會(huì)議召開時(shí)間是1949年9月21日至9月30日，所以人民政協(xié)全體會(huì)議真正代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)的時(shí)間只有九天。這是人民政協(xié)全體會(huì)議與政治體系的內(nèi)在關(guān)系，即政治體系由它產(chǎn)生，但是產(chǎn)生之后即不再與之發(fā)生關(guān)系，而全體會(huì)議在完成自身使命之后也正式結(jié)束，以后不再召開全體會(huì)議，這是人民政協(xié)與政治體系的第二重關(guān)系。

人民政協(xié)全國(guó)委員會(huì)是人民政協(xié)的第二層結(jié)構(gòu)，它由全體會(huì)議產(chǎn)生，但是它不同于全體會(huì)議之處在于它不代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)，“對(duì)中央人民政府委員會(huì)只是協(xié)商建議的關(guān)系。全國(guó)委員會(huì)是統(tǒng)一戰(zhàn)線性質(zhì)的組織”，“不是國(guó)家政權(quán)的最高組織?！雹邸懂?dāng)代中國(guó)的人民政協(xié)》，當(dāng)代中國(guó)出版社1993年版，第57頁(yè)。所以建國(guó)時(shí)就明確規(guī)定了人民政協(xié)全國(guó)委員會(huì)不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，也不代行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)，更不是國(guó)家機(jī)關(guān)，只是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。這種定位也使得人民政協(xié)全國(guó)委員會(huì)外在于政治體系。這是人民政協(xié)與政治體系的第三重關(guān)系。人民政協(xié)常委會(huì)是人民政協(xié)的日常工作機(jī)構(gòu)，它本身也外在于政治體系。

綜合上述人民政協(xié)的兩層機(jī)構(gòu)與政治體系的三重關(guān)系來(lái)看，我們發(fā)現(xiàn)，人民政協(xié)既產(chǎn)生政治體系，但又外在于政治體系，人民政協(xié)第一屆全體會(huì)議選舉產(chǎn)生政治體系之后就完成自身使命而正式結(jié)束了，由其產(chǎn)生的全國(guó)委員會(huì)和常委會(huì)都是協(xié)商建議機(jī)構(gòu)，是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，而不是政治體系的組成部分，沒有納入到政治體系之中去。與中國(guó)共產(chǎn)黨相比較，二者與政治體系關(guān)系的相似之處在于二者都處于政治體系之外，都在政治體系之外建構(gòu)了自身的組織系統(tǒng)。毛澤東在以中國(guó)共產(chǎn)黨為例論述人民政協(xié)性質(zhì)的時(shí)候，就是看到了二者都外在于政治體系這一相似之點(diǎn)。

但是即便二者都外在于政治體系，二者的區(qū)別也非常明顯，關(guān)鍵在于二者的性質(zhì)不一樣，中國(guó)共產(chǎn)黨雖外在于政治體系，但它是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，它建立了自身獨(dú)立的黨的權(quán)力系統(tǒng)，這個(gè)權(quán)力系統(tǒng)對(duì)國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)即政治體系處于領(lǐng)導(dǎo)地位，它甚至隨時(shí)可以將國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)的權(quán)力集中到自己手中，形成黨政權(quán)力的一體化。中國(guó)共產(chǎn)黨外在于政治體系，但是它對(duì)政治體系有強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和決定權(quán)，它對(duì)政治體系的工作方式主要也是提建議，但是它提的建議由于其領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位而保證會(huì)被政治系統(tǒng)采納，并成為整個(gè)國(guó)家的發(fā)展方向。而人民政協(xié)則不一樣，它是具有黨派性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，它沒有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，只有協(xié)商建議權(quán)，它對(duì)政治體系提的建議不一定被采納，而且它對(duì)政治體系的影響力也遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于中國(guó)共產(chǎn)黨。所以毛澤東雖然看到了二者都處于政治體系之外，都具有提建議的工作方式等相似之處，但是沒有看到二者在領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決定權(quán)和影響力等方面實(shí)際存在的巨大差異。

此外，二者與政治體系之間還具有另一個(gè)重要的不同之處，即是否在政治體系內(nèi)有自身的基層組織，中國(guó)共產(chǎn)黨有，人民政協(xié)則沒有。中國(guó)共產(chǎn)黨一方面處于政治體系之外，即領(lǐng)導(dǎo)在外，但與此同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨在政治體系之內(nèi)都擁有黨員和黨組織，黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人以各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的身份來(lái)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家事務(wù)，黨在國(guó)家機(jī)關(guān)中設(shè)立黨組來(lái)保障黨的意志在國(guó)家機(jī)關(guān)中得到實(shí)現(xiàn)。所以中國(guó)共產(chǎn)黨除了政治體系之外的組織權(quán)力系統(tǒng)，在政治體系中還具有自身的組織權(quán)力系統(tǒng)，即執(zhí)政在內(nèi)。人民政協(xié)在政治體系中沒有自己的基層組織。人民政協(xié)以政協(xié)委員為主體，雖然有大量政協(xié)委員工作在政治體系之中，但是他們?cè)诒韭毠ぷ髦胁⒉淮砣嗣裾f(xié)，而且由于缺乏基層組織，政協(xié)委員也沒有在國(guó)家機(jī)關(guān)中集中組織起來(lái)，更談不上像中國(guó)共產(chǎn)黨基層組織一樣貫徹政黨意志。

綜合本節(jié)論述，對(duì)于政治體系而言，中國(guó)共產(chǎn)黨與人民政協(xié)的相似之處在于二者都處于政治體系之外，都向政治體系提建議，不同之處在于中國(guó)共產(chǎn)黨也是政治體系的一個(gè)組成部分，在政治體系內(nèi)建有自己的組織，而人民政協(xié)則沒有在政治體系內(nèi)建立自己的組織，同時(shí)二者的領(lǐng)導(dǎo)力、影響力和決定權(quán)方面差異巨大。綜合來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨雖然領(lǐng)導(dǎo)在外，但是其執(zhí)政在內(nèi)保障了黨對(duì)政治體系的巨大影響力和決定權(quán)，而人民政協(xié)雖然產(chǎn)生政治體系，但是政治體系一產(chǎn)生之后就外在于政治體系，其對(duì)政治體系的影響力與中國(guó)共產(chǎn)黨不可同日而語(yǔ)。因而人民政協(xié)要增強(qiáng)和擴(kuò)大對(duì)政治體系的影響力，就需要通過(guò)相應(yīng)的載體和渠道來(lái)嵌入政治體系之中。

二、人民政協(xié)嵌入政治體系

人民政協(xié)產(chǎn)生政治體系，又外在于政治體系，其與政治體系的關(guān)系遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如中國(guó)共產(chǎn)黨密切，但也不是完全脫離政治體系，它的功能作用發(fā)揮離不開政治體系。建國(guó)以來(lái)，它在發(fā)揮自身功能作用的過(guò)程中逐漸發(fā)育了一些工作載體，并通過(guò)這些工作載體與政治體系建立了緊密聯(lián)系，又逐漸把自身嵌入到政治體系之中。從建國(guó)以來(lái)的歷史來(lái)看，隨著人民政協(xié)功能作用的逐漸增強(qiáng)，它自身發(fā)揮作用的載體也逐漸增加，與政治體系的聯(lián)系也日益密切。依照歷史順序，人民政協(xié)嵌入政治體系的載體主要有以下幾個(gè)方面:

第一，提案。提案是政協(xié)委員和參加政協(xié)的各黨派、各人民團(tuán)體以及政協(xié)各專門委員會(huì)向政協(xié)全體會(huì)議或常務(wù)委員會(huì)提出的，經(jīng)審查立案后交承辦單位辦理的書面意見和建議。提案提出的主體包括政協(xié)委員、各黨派團(tuán)體和政協(xié)專門委員會(huì)，提案的對(duì)象即提案的承辦者則包括中國(guó)共產(chǎn)黨、立法、行政、司法甚至軍隊(duì)等機(jī)構(gòu)。提案由人民政協(xié)提案委員會(huì)發(fā)出，由立法、行政、司法甚至軍隊(duì)中的提案涉及單位承辦，承辦單位在承辦過(guò)程中要與政協(xié)委員協(xié)商，向政協(xié)委員反饋，采納提案中的合理建議，人民政協(xié)還可以主動(dòng)督辦提案落實(shí)。所以提案作為人民政協(xié)的工作載體把人民政協(xié)與政治體系中的執(zhí)政黨、立法、行政和司法機(jī)構(gòu)緊密聯(lián)系在一起，人民政協(xié)也通過(guò)提案把自身的影響力擴(kuò)張到整個(gè)政治體系之中。提案是人民政協(xié)嵌入政治體系的首要載體，它伴隨著協(xié)商建國(guó)就已產(chǎn)生，并一直是人民政協(xié)嵌入政治體系的重要載體。十一屆全國(guó)政協(xié)五年間，“政協(xié)委員、政協(xié)各參加單位和政協(xié)各專門委員會(huì)共提交提案28930件，中共中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)對(duì)重要提案批示120余次，經(jīng)過(guò)承辦單位認(rèn)真辦理，提案中的許多意見和建議納入黨和國(guó)家的重大決策和工作部署?！雹偻蹒?《五年履職新答卷——十一屆全國(guó)政協(xié)工作回顧》，《中國(guó)政協(xié)》，2013年第2期。

第二，建議案。建議案是人民政協(xié)圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的熱點(diǎn)問(wèn)題，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)人民政協(xié)主席會(huì)議或常委會(huì)議審定之后，以人民政協(xié)名義向中共黨委、人大常委會(huì)和政府提出的專題性建議。建議案由人民政協(xié)主動(dòng)提出，黨委、人大常委會(huì)或政府收到人民政協(xié)建議案之后需要正式復(fù)函，說(shuō)明建議采納情況。建議案的提出主體是人民政協(xié)，客體包括中國(guó)共產(chǎn)黨、人大常委會(huì)或政府。這樣，通過(guò)建議案這個(gè)工作載體，人民政協(xié)就與黨委、人大與政府緊密聯(lián)系在一起，并通過(guò)與他們的互動(dòng)而嵌入到政治體系之中。建議案也是人民政協(xié)的一項(xiàng)伴隨著協(xié)商建國(guó)而產(chǎn)生的工作載體。建國(guó)以來(lái)人民政協(xié)提出的第一項(xiàng)建議案是1949年10月19日舉行的第一屆全國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上提出的“請(qǐng)政府明定十月一日為中華人民共和國(guó)的國(guó)慶日，以代替十月十日的舊國(guó)慶日”的建議案，建議案“送請(qǐng)中央人民政府采擇施行。一九四九年十二月二日中央人民政府委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于中華人民共和國(guó)國(guó)慶日的決議》，認(rèn)為‘這個(gè)建議是符合歷史實(shí)際和代表人民意志的’，決定加以采納。”②王瑛:《五年履職新答卷——十一屆全國(guó)政協(xié)工作回顧》，《中國(guó)政協(xié)》，2013年第2期。第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)召開之后，建議案有所減少，但是改革開放以來(lái)，建議案又大量增加。

第三，集體視察。集體視察是指人民政協(xié)組織政協(xié)委員對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大問(wèn)題、重大項(xiàng)目或人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行實(shí)地考察，并就工作中存在的問(wèn)題和經(jīng)驗(yàn)向國(guó)家機(jī)關(guān)和其它有關(guān)部門提供意見建議。集體視察的主體是政協(xié)委員，客體主要是各級(jí)政黨和政府。視察之前，政協(xié)委員先了解基本情況，視察過(guò)程中和視察之后政協(xié)委員向黨和政府以及視察所在地黨委和政府提出相關(guān)意見建議，通過(guò)這種載體，人民政協(xié)與政治體系中的政黨和政府緊密聯(lián)系在一起。我國(guó)集體視察起源于1955年，改革開放之后得到迅速發(fā)展，“十一五”期間，全國(guó)政協(xié)辦公廳共組織了77次集體視察①參見《在探索中走向成熟——十一屆全國(guó)政協(xié)委員視察工作綜述》，《人民政協(xié)報(bào)》，2013年3月1日。，平均不到一個(gè)月就組織了一次集體視察，地方政協(xié)更是組織了大量的集體視察，集體視察也是人民政協(xié)嵌入政治體系的一個(gè)重要載體。

第四，民主監(jiān)督。民主監(jiān)督是在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上通過(guò)提出意見、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督，是我國(guó)社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分。民主監(jiān)督經(jīng)歷了提意見、互相監(jiān)督、民主監(jiān)督和政治監(jiān)督等發(fā)展階段。②參見拙作:《人民政協(xié)民主監(jiān)督發(fā)展階段研究》，《中國(guó)政協(xié)理論研究》，2011年第2期。正式提出民主監(jiān)督概念是在上世紀(jì)八十年代。民主監(jiān)督的主體是政協(xié)委員，客體包括“國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員”和“參加政協(xié)的單位和個(gè)人”，具體來(lái)說(shuō)，包括中國(guó)共產(chǎn)黨、政府、人大以及各民主黨派和人民團(tuán)體。在民主監(jiān)督過(guò)程中，政協(xié)委員就國(guó)家憲法、法律和法規(guī)實(shí)施情況，以及國(guó)家重大方針政策的貫徹執(zhí)行情況，向黨委、人大、政府和民主黨派、人民團(tuán)體提出批評(píng)、意見和建議，所以民主監(jiān)督的過(guò)程也是人民政協(xié)嵌入政治體系的過(guò)程。

第五，參政議政。人民政協(xié)的參政議政主要是對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問(wèn)題以及人民群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題，開展調(diào)查研究，反映社情民意，進(jìn)行協(xié)商討論，通過(guò)調(diào)研報(bào)告、提案、建議案或其他形式，向黨和國(guó)家機(jī)關(guān)提出意見和建議。把參政議政列為人民政協(xié)的一項(xiàng)重要職能，是在二十世紀(jì)九十年代，1994年3月全國(guó)政協(xié)八屆二次會(huì)議修訂政協(xié)章程，正式把參政議政列為人民政協(xié)的職能之一。參政議政的主體是人民政協(xié)，向黨和政府提交的調(diào)研報(bào)告和建議案等都以人民政協(xié)的名義進(jìn)行。參政議政的客體主要是黨委和政府。人民政協(xié)經(jīng)過(guò)廣泛深入調(diào)研之后，向黨委和政府提交調(diào)研報(bào)告或建議案，供黨委和政府決策參考。在這個(gè)過(guò)程中，人民政協(xié)不但嵌入了政治體系，而且影響了政治決策，嵌入了政治決策領(lǐng)域，參政議政推動(dòng)和鞏固了協(xié)商于決策之前。上世紀(jì)九十年代以來(lái)，以調(diào)查研究和社情民意為主要內(nèi)容的參政議政逐漸成為了各級(jí)人民政協(xié)的工作重點(diǎn)，人民政協(xié)參政議政蓬勃發(fā)展，并在發(fā)展過(guò)程中嵌入了政治體系和公共決策。

當(dāng)然，人民政協(xié)召開的全體會(huì)議、常委會(huì)、主席會(huì)議、專題協(xié)商會(huì)等政治協(xié)商會(huì)議中，由于黨委和政府經(jīng)常參與，也使得政治協(xié)商成為了人民政協(xié)嵌入政治體系的重要載體之一。除此之外，人民政協(xié)向行政和司法機(jī)構(gòu)選派特邀監(jiān)督員也是人民政協(xié)嵌入政治體系的重要形式?？傊母镩_放以來(lái)人民政協(xié)的發(fā)展主要是其嵌入政治體系載體的發(fā)展，我們認(rèn)為，隨著人民政協(xié)的發(fā)展，它嵌入政治體系的載體還會(huì)增加，這是人民政協(xié)發(fā)展的重要方向之一。

綜上所述，人民政協(xié)既產(chǎn)生政治體系又外在于政治體系，與中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政相比，人民政協(xié)對(duì)政治體系的影響力較弱。但是建國(guó)以來(lái)，在人民政協(xié)的發(fā)育成長(zhǎng)過(guò)程中，它通過(guò)不斷創(chuàng)造新的載體來(lái)聯(lián)系政治體系，形成了提案、建議案、集體視察、民主監(jiān)督、參政議政和政治協(xié)商等載體，并通過(guò)這些載體與政治體系又緊密聯(lián)系在一起。與中國(guó)共產(chǎn)黨相比，中國(guó)共產(chǎn)黨既外在于政治體系，又直接進(jìn)入政治體系執(zhí)政，人民政協(xié)雖然沒有直接進(jìn)入政治體系，但是它通過(guò)自身的載體與政治體系的各個(gè)組成部分建立了廣泛的聯(lián)系，使自身與整個(gè)政治體系緊密地勾連在一起。所以人民政協(xié)又是“我國(guó)政治體制的重要組成部分，在我國(guó)政治生活中具有不可提替代的作用?！雹壅f(xié)全國(guó)委員會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編:《人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編》(下)，中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)文史出版社2009年版，第749頁(yè)。

三、人民政協(xié)優(yōu)化政治體系

任何政治體系一旦形成之后，就要維持整個(gè)政治體系不倒不散。而世界上沒有任何政治體系是十全十美的，各種政治體系既有優(yōu)長(zhǎng)，也有缺陷，從西方的柏拉圖、亞里士多德、西塞羅、阿奎那、馬基雅維利、孟德斯鳩、盧梭到康德，都在追尋理想政治體系的時(shí)候承認(rèn)現(xiàn)實(shí)政治體系存在種種缺陷，因而任何政治體系要維持和健康發(fā)展，就需要發(fā)揚(yáng)優(yōu)長(zhǎng)，彌補(bǔ)缺陷，不斷進(jìn)行修正和更新，也就是進(jìn)行自我優(yōu)化。正如托克維爾所指出的，美國(guó)政治制度的非凡之處并不在于它從一開始就是完美的，而在于它有很強(qiáng)的自我修正和更新能力，能夠不斷地進(jìn)行自我優(yōu)化。我國(guó)的政治體系要維持并健康發(fā)展，也需要進(jìn)行自我優(yōu)化。人民政協(xié)嵌入政治體系之后，推動(dòng)政治體系進(jìn)行自我修正和更新，促進(jìn)了政治體系的發(fā)展和優(yōu)化，可以說(shuō)，人民政協(xié)是我國(guó)政治體系的優(yōu)化器之一。

第一，優(yōu)化政黨領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨是集領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政雙重屬性于一體的政黨，也是以推動(dòng)發(fā)展為己任的發(fā)展型政黨。政黨是中國(guó)發(fā)展的重要主體，是引領(lǐng)發(fā)展的重要力量，鄭永年教授指出，“對(duì)后發(fā)國(guó)家而言，發(fā)展需要主體。政黨成為發(fā)展的主體，因?yàn)檎h是很有效的組織力量。政黨有多種組織方式，西方是選舉型政黨，因?yàn)樗鼈兊恼h不需要促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。西方政黨對(duì)發(fā)展沒有什么責(zé)任。再說(shuō)，西方的高速發(fā)展已經(jīng)是過(guò)去時(shí)，現(xiàn)在它需要的是治理，需要維持社會(huì)原有的東西。西方的社會(huì)力量比較強(qiáng)，它們的發(fā)展不需要政黨推動(dòng)。但后發(fā)國(guó)家的發(fā)展需要國(guó)家來(lái)推動(dòng)，國(guó)家的組織力量就是政黨。在民主革命時(shí)期，西方模式的政黨不能把中國(guó)組織起來(lái)，所以就由共產(chǎn)黨組織。今天依然如此。中國(guó)革命的組織者是共產(chǎn)黨，發(fā)展的組織者同樣是共產(chǎn)黨?！雹汆嵱滥?《社會(huì)改革比政治改革更重要》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2009年12月10日?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》指出，“黨必須集中精力領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，組織、協(xié)調(diào)各方面的力量，同心協(xié)力，圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)開展工作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展?！敝袊?guó)共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方，作為發(fā)展主體積極推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。一方面，它領(lǐng)導(dǎo)人民解放思想，激發(fā)人的活力，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供宏偉藍(lán)圖，如改革開放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)解放思想，描繪了中國(guó)特色社會(huì)主義藍(lán)圖。另一方面，它通過(guò)制定具體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，如社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、西部大開發(fā)戰(zhàn)略等等。黨的方針政策是整個(gè)國(guó)家社會(huì)發(fā)展的方向和旗幟。黨的中央和各級(jí)地方機(jī)構(gòu)都作為同級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，制定宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

人民政協(xié)優(yōu)化政黨領(lǐng)導(dǎo)主要是指它通過(guò)調(diào)研、視察、提案、建議案、常委會(huì)、全體會(huì)議和民主監(jiān)督等形式向中央和地方各級(jí)黨委建言獻(xiàn)策，提出中央和地方黨委尚未關(guān)注的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題或其工作失察之處，為它們制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)宏觀發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)，最終減少各級(jí)黨委的決策失誤。具體說(shuō)來(lái)，人民政協(xié)圍繞中央和地方各級(jí)黨委尚未關(guān)注的前瞻性問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的問(wèn)題向各級(jí)黨委提出意見建議，引起中央和地方各級(jí)黨委重視，中央和地方各級(jí)黨委采納人民政協(xié)提供的意見建議，最大程度地減少?zèng)Q策失誤，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)持續(xù)發(fā)展。典型表現(xiàn)形式就是中央和地方黨委在人民政協(xié)調(diào)研報(bào)告中做出批示采納，與政協(xié)委員面對(duì)面交流談心，等等。這方面的事例大量見諸報(bào)章雜志，這里不一一列舉。

第二，優(yōu)化政府施政。在我國(guó)的政治體系中，政黨提出關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略意見，經(jīng)人民代表大會(huì)審議通過(guò)之后成為國(guó)家意志，再由政府具體實(shí)施，政府把政黨意志轉(zhuǎn)化為具體的政治行為，政府施政體現(xiàn)政黨意志。在黨委與政府的工作分工中，黨委抓宏觀戰(zhàn)略，具體實(shí)施由政府完成，我國(guó)的政府施政一方面提供公共服務(wù)，另一方面推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起主導(dǎo)作用，也是重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體。政府的這種特征被西方學(xué)界稱為“發(fā)展型國(guó)家”(這里的國(guó)家主要是指政府)，“發(fā)展型國(guó)家有以下四個(gè)特點(diǎn):第一，持續(xù)的發(fā)展意愿;第二，具有高度自主性的核心經(jīng)濟(jì)官僚機(jī)構(gòu);第三，緊密的政商合作;第四，有選擇的產(chǎn)業(yè)政策?！雹冢勖溃萦碡懚?《發(fā)展型國(guó)家》，吉林出版集團(tuán)2008年版。發(fā)展型國(guó)家通過(guò)政商合作和持續(xù)的產(chǎn)業(yè)政策來(lái)推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與西方政府單純提供公共服務(wù)不同，我國(guó)政府既要提供公共服務(wù)，又要推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。政府的繁重任務(wù)使其在工作中難免存在各種疏漏和缺位之處，人民政協(xié)通過(guò)調(diào)研、提案、視察、常委會(huì)、全體會(huì)議和民主監(jiān)督等形式為政府補(bǔ)位，提醒政府注意工作疏漏之處和應(yīng)注意的前瞻性問(wèn)題，政府也通過(guò)人民政協(xié)的政治協(xié)商來(lái)聽取各方面意見，推動(dòng)政府更好地更完善地施政，最終優(yōu)化政府施政。

第三，優(yōu)化人大立法。我國(guó)人民代表大會(huì)的主要職能是立法、任命、決定和監(jiān)督。人民代表大會(huì)及其常委會(huì)進(jìn)行立法，任命、決定和監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員。人民政協(xié)對(duì)人大的優(yōu)化作用主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面:一是人民代表大會(huì)代表產(chǎn)生之前，人民政協(xié)“對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)代表和地方同級(jí)人民代表大會(huì)代表的候選人名單以及政協(xié)各級(jí)委員會(huì)組成人員的人選進(jìn)行協(xié)商，它有這種權(quán)利。全國(guó)人民代表大會(huì)的代表是人民選舉的，但各黨派、團(tuán)體要先進(jìn)行協(xié)商?！雹僬f(xié)全國(guó)委員會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編:《人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編》(上冊(cè))，中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)文史出版社2009年版，第201頁(yè)。人民政協(xié)協(xié)商人大候選人名單，為人大的產(chǎn)生提供協(xié)商咨詢意見，能夠優(yōu)化人大的結(jié)構(gòu)組成。二是人民政協(xié)的地方立法協(xié)商。在地方性法規(guī)制定過(guò)程中，政府部門提出立法草案，政府法制辦審查修改之后交由人民政協(xié)協(xié)商，人民政協(xié)提出協(xié)商修改意見，政府法制辦根據(jù)修改意見對(duì)法規(guī)草案修改之后報(bào)人大法工委審查，人大法工委在正式通過(guò)之前提交人民政協(xié)協(xié)商，人民政協(xié)提出協(xié)商修改意見建議，供人大法工委采納，最后由人大法工委通過(guò)頒布法律。在這個(gè)過(guò)程中，人民政協(xié)的兩次立法協(xié)商能夠優(yōu)化人大的立法工作。近年來(lái)，立法協(xié)商在全國(guó)各地蓬勃開展，如上海新設(shè)地方性法規(guī)都先到政協(xié)聽取意見，自2010年只2011年間，“共有37件(次)地方法規(guī)和政府規(guī)章(草案)在市政協(xié)聽取意見，內(nèi)容廣泛，涉及經(jīng)濟(jì)、科技、城鄉(xiāng)規(guī)劃、節(jié)能環(huán)保、交通、城市管理等各個(gè)領(lǐng)域?！雹凇吧虾Ｐ略O(shè)地方法規(guī)都先到政協(xié)聽意見”，《聯(lián)合時(shí)報(bào)》，2011年8月12日。在南京，“近年來(lái)，市政協(xié)組織委員和專家先后就《南京市城市排水管理?xiàng)l例》等32項(xiàng)地方性法規(guī)、規(guī)章草案進(jìn)行協(xié)商討論，共提交意見建議170余條，其中90余條得到采納?！雹邸澳暇┦姓f(xié)全程參與立法協(xié)商”，《人民政協(xié)報(bào)》，2013年2月27日。

除此之外，人民政協(xié)還通過(guò)提案和特邀監(jiān)督員等形式優(yōu)化法院與檢察院的司法工作。總之，人民政協(xié)嵌入政治體系之后成為了優(yōu)化我國(guó)政治體系的重要力量。西方政治體系通過(guò)選舉等形式來(lái)進(jìn)行自我更新、修正和優(yōu)化。我國(guó)政治體系主要通過(guò)人民政協(xié)的政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政等形式來(lái)優(yōu)化。具體來(lái)說(shuō)，人民政協(xié)通過(guò)自身特有的調(diào)研、視察、提案、建議案、民主監(jiān)督等形式來(lái)與政治體系中的黨委、政府、人大等機(jī)構(gòu)進(jìn)行政治協(xié)商和民主監(jiān)督，促使這些機(jī)構(gòu)改進(jìn)工作、減少錯(cuò)誤、查漏補(bǔ)缺，共推發(fā)展。

四、結(jié) 論

人民政協(xié)與政治體系的關(guān)系問(wèn)題是人民政協(xié)理論研究中不能回避的一個(gè)重要問(wèn)題，人民政協(xié)要建立自身的理論體系，就需要對(duì)這個(gè)問(wèn)題有明確的理論回應(yīng)。從人民政協(xié)與整個(gè)政治體系的關(guān)系來(lái)看，協(xié)商建國(guó)決定了人民政協(xié)產(chǎn)生政治體系(全國(guó)人民代表大會(huì)除外)，但是政治體系誕生之后，人民政協(xié)就與政治體系沒有直接關(guān)系，處于政治體系之外。中國(guó)共產(chǎn)黨也處于政治體系之外，但是與人民政協(xié)相比，它又處于政治體系之內(nèi)，本身即成為政治體系的一個(gè)組成部分，對(duì)政治體系有巨大的影響力和決定權(quán)，人民政協(xié)與政治體系的聯(lián)系和影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如中國(guó)共產(chǎn)黨，因而要對(duì)政治體系發(fā)揮影響力，需要建立載體來(lái)從外面嵌入政治體系。建國(guó)以來(lái)人民政協(xié)通過(guò)自身的職能開發(fā)和載體建設(shè)與政治體系建立了緊密聯(lián)系，不斷嵌入到政治體系之中，并在嵌入政治體系的過(guò)程中優(yōu)化政黨領(lǐng)導(dǎo)、政府施政與人大立法，成為了政治體系優(yōu)化的助推器，從而建構(gòu)了自身與政治體系的外在、嵌入與優(yōu)化的邏輯關(guān)系。

人民政協(xié)與政治體系既構(gòu)建了人民政協(xié)的理論研究框架，也為人民政協(xié)工作實(shí)踐開辟了廣闊的空間。從理論上看，這就要求從政治體系的整體性視角出發(fā)來(lái)重新考察并建構(gòu)人民政協(xié)的性質(zhì)、特征、任務(wù)、結(jié)構(gòu)和功能等各個(gè)方面，如人民政協(xié)的功能，就要從其與黨委、政府和人大的內(nèi)在邏輯關(guān)系出發(fā)來(lái)進(jìn)行全面定位。從實(shí)踐上看，這就要求從整個(gè)政治體系的視角出發(fā)來(lái)布局人民政協(xié)的工作，只要有利于政治體系的優(yōu)化，人民政協(xié)就可以建立新的工作載體，這就要求突破人民政協(xié)現(xiàn)有的政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政三大職能，大量開辟新的載體和渠道。目前人民政協(xié)在嵌入與優(yōu)化政治體系的過(guò)程中，主要對(duì)象是政治體系中的政府，政府與政協(xié)的溝通協(xié)商也最為頻繁，黨委次之，黨委與政協(xié)的聯(lián)系不如政府與政協(xié)，人大再次，目前人大聯(lián)系政協(xié)的主要渠道就是近年來(lái)形成的立法協(xié)商，以及傳統(tǒng)的代表名單協(xié)商，除此之外聯(lián)系稀少，而司法機(jī)構(gòu)與政協(xié)的聯(lián)系只有特邀監(jiān)督員，聯(lián)系更為薄弱。所以在人民政協(xié)與政治體系的視野下，要大力加強(qiáng)黨委、人大與司法機(jī)構(gòu)與人民政協(xié)的聯(lián)系，建立聯(lián)系的載體和渠道，充分發(fā)揮人民政協(xié)的政治嵌入和政治優(yōu)化功能，最終促進(jìn)政治體系的穩(wěn)定與發(fā)展。