王景玉

中國傳統(tǒng)政治將民心、民言、民情作為考量一個(gè)社會(huì)的基本依據(jù)，體現(xiàn)了統(tǒng)治集團(tuán)重視人民大眾情緒、態(tài)度、意愿的民本主義政治思想。民眾支持是治國理政的根本，也是合法性權(quán)威的社會(huì)資本。大眾情緒、態(tài)度和心愿則主要以社會(huì)輿論的形式展現(xiàn)出來，統(tǒng)治者通過對廣大百姓呼聲、心愿、情緒的關(guān)注，解決百姓實(shí)際問題，做好政治決策，進(jìn)而為長期執(zhí)政、依法執(zhí)政奠定群眾基礎(chǔ)。因此，通過輿情引導(dǎo)為政策執(zhí)行創(chuàng)造良好的政治環(huán)境，就顯得必要和迫切。

一、輿情引導(dǎo)的基本功能

輿情引導(dǎo)是政府、公共部門、企業(yè)或組織采取必要措施、通過各種渠道掌握和控制輿論導(dǎo)向，并使之為決策或決策執(zhí)行服務(wù)的活動(dòng)。另外，民意調(diào)查和輿情分析帶有一定的主觀色彩，而且很容易被操縱，因此輿情引導(dǎo)成為決策過程中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。

1、為決策提供參考依據(jù)。輿論是政府服務(wù)大眾、出臺(tái)公共政策的主要渠道。輿情引導(dǎo)是政府決策的源泉之一，是政治決策和決策執(zhí)行效果的社會(huì)動(dòng)員器。一般而言，政府決策要充分考慮包括新聞人物、政府領(lǐng)導(dǎo)、有影響選民以及富人在內(nèi)的全體公民的意見和呼聲，但是他們之間由于利益和立場的不同，在決策過程中，很容易僅僅從自我出發(fā)，而忽視其他社會(huì)群體的利益，進(jìn)而在形成政策過程中因意見不一致而使政策不能出臺(tái)或使政策不能得到順利執(zhí)行。了解和洞悉群眾呼聲，了解公共輿論走向就成為政策制定、推廣和執(zhí)行的主要環(huán)境條件，也是決策的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。在政策制定過程中充分參考民意，注重輿論走向，對公共政策的制定和執(zhí)行必然有所裨益。公共決策越接近最終政策接受者，政策的實(shí)施和執(zhí)行效果就會(huì)越好。因此輿情引導(dǎo)不僅包括輿情調(diào)研過程，還包括引導(dǎo)社會(huì)輿論朝有利于政策執(zhí)行環(huán)境的打造過程，輿情引導(dǎo)將為決策提供重要的參考依據(jù)。

2、推進(jìn)決策民主化?！吧钊肓私饷袂椤焙汀俺浞址从趁褚狻斌w現(xiàn)了國家決策的民意基礎(chǔ)，“廣泛集中民智”和“切實(shí)珍惜民力”體現(xiàn)了國家決策的科學(xué)訴求。毛澤東強(qiáng)調(diào)的“一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”的原則，核心理念就是要求黨和政府的決策或政策要服務(wù)群眾、造福群眾，因此在決策過程中，要依靠群眾。其中依靠群眾的主要做法就是要俯首向下，到民間了解民意、對社會(huì)輿論進(jìn)行分析、整理、歸納，為決策提供參考，其實(shí)也是決策民主化的一個(gè)重要步驟。“從群眾中來”強(qiáng)調(diào)了決策立足點(diǎn)和服務(wù)指向，為廣大干部了解輿情，關(guān)心黎民疾苦提供了工作思路?！暗饺罕娭腥ァ庇新犎∪罕妼φ邎?zhí)行的呼聲，不斷對政策調(diào)整的意思，也含有對廣大民間輿論進(jìn)行關(guān)注的意思，輿情引導(dǎo)的意涵體現(xiàn)在字里行間。這兩個(gè)過程相輔相成，成為決策民主化的必要渠道和重要一環(huán)，為決策科學(xué)奠定堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

3、溝通政府與民間聯(lián)系。輿情所傳達(dá)的社會(huì)問題，經(jīng)過政府部門的調(diào)查研究，會(huì)逐漸進(jìn)入決策者的視野，成為解決社會(huì)問題的政策。畢竟政府決策總是要解決一些社會(huì)問題，因而經(jīng)常會(huì)進(jìn)行一些輿論調(diào)研活動(dòng)。實(shí)地調(diào)研或輿情引導(dǎo)所獲得的信息質(zhì)量比較可靠，而且這種調(diào)研和輿情引導(dǎo)活動(dòng)能夠連接政府與民眾，成為民間與官方互動(dòng)的橋梁和通道。從縱向看，決策者與輿情之間是一種金字塔型關(guān)系。決策者就處在權(quán)力最高端，輿情收集部門將公眾與政府連接起來，成為溝通公眾與官方的渠道之一。從橫向看，決策與輿情之間是一種“中心與邊緣關(guān)系”。決策者居于決策的核心位置，處在決策邊緣的是廣大公眾，決策部門的輿情調(diào)研或收集活動(dòng)則將政府與民眾之間的互動(dòng)關(guān)系變得順理成章。

馬克思曾強(qiáng)調(diào)，言論自由就是贊揚(yáng)和吹捧普魯士國王的自由，而不是批評和抨擊的自由。統(tǒng)治階級給予自己言論自由，限制對立階級的言論自由，目的在于通過維護(hù)意識形態(tài)的統(tǒng)治地位來維護(hù)統(tǒng)治關(guān)系。①侯健:“馬克思恩格斯言論自由觀初探”，《社會(huì)科學(xué)》2001.11。亨廷頓認(rèn)為，一個(gè)社會(huì)“首要的不是自由，而是建立一個(gè)合法的公共秩序。人們當(dāng)然可以有秩序而無自由，但不能有自由而無秩序。必須先存在秩序，然后才談得上限制權(quán)威?！雹冢勖溃莺嗤㈩D:《變化社會(huì)的政治秩序》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)2008年，第6頁。馬克思和亨廷頓雖然立意指向不一致，但是卻共同向我們闡釋一個(gè)道理:輿論引導(dǎo)與政治決策有其內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。輿論引導(dǎo)所創(chuàng)造的是政治秩序，而政治秩序則是執(zhí)行政治決策的客觀條件，同時(shí)政策執(zhí)行也可以發(fā)揮一定的輿情引導(dǎo)作用。決策與輿論引導(dǎo)之間就呈現(xiàn)出一種相互作用、相輔相成的關(guān)系。

二、輿情收集和引導(dǎo)的主要路徑

縱觀中外歷史，輿論引導(dǎo)不外乎兩條渠道:堵或疏?！岸隆钡霓k法實(shí)際上就是監(jiān)控、防堵;“疏”其實(shí)就是借助其他手段進(jìn)行引導(dǎo)，以達(dá)到緩和的目的。經(jīng)過傳承與變革，輿情收集與引導(dǎo)模式發(fā)生了重大變化。

1、中國歷史上的輿情收集與引導(dǎo)

采詩觀風(fēng)。“觀風(fēng)俗、知得失”是統(tǒng)治者采詩觀風(fēng)的態(tài)度，因此就有:上以風(fēng)化之，下以風(fēng)刺上;主文而譎諫，言之者無罪，聞之者足戒，故曰風(fēng)。因此，采詩觀風(fēng)的目的在于觀風(fēng)察政，以體察民情，了解民俗。采詩觀風(fēng)體察和了解民俗、民情，而上以風(fēng)化之，則有引導(dǎo)社會(huì)風(fēng)化的含義，具有輿情引導(dǎo)的味道。

吏民上書。古有“進(jìn)善之旌，誹謗之木”。相傳在堯舜時(shí)期，在交通要道設(shè)立旌旗和木牌，讓人們在木牌上寫諫言，在旌旗上寫下意見。還有“敢諫之鼓”，就是于門前設(shè)一大鼓，無論何人想薦賢士能人，欲獻(xiàn)治國良策，均可擊鼓進(jìn)言。戰(zhàn)國時(shí)期齊威王曾懸賞求諫，詔令百姓:群臣吏民，能面刺寡人之過者，受上賞;上書諫寡人者，受中賞;能謗議于市朝，聞寡人之耳者受下賞。賞令一出，群臣進(jìn)諫，門庭若市，齊國因此政通人和。這樣開門廣受吏民進(jìn)諫的作風(fēng)不僅有輿論收集的功能，在一定程度上也發(fā)揮了引導(dǎo)社會(huì)風(fēng)氣的作用。

朝議，也叫集議，是官員們對政治的議論和對輿情的反應(yīng)，是皇帝和民眾輿情溝通的中介，其目的在于“詢訪公卿，廣求群意，令上映天心，下合眾望?！雹垌n愈:《順宗實(shí)錄二》。大臣們還可以在大殿議論國事，如果要討論官員入閣問題，還應(yīng)該有諫官在場，以便提出意見。另外，宋朝有臺(tái)諫，明代有廷議，清代有九卿會(huì)議、議政大臣會(huì)議等。大臣們在朝議事遵循原則是:一要戒越職言事，二是戒風(fēng)聞言事，因此輿情在一定程度上會(huì)受到限制。議事原則一方面約束了官員言行，另一方面也對社會(huì)輿論發(fā)揮了規(guī)制和引導(dǎo)的功能。

官員巡察。中國歷代政府都會(huì)派遣專門官員巡行各地，深入民間了解民情。這些巡查輿情的官員包括:秦朝的監(jiān)御史監(jiān)察各郡，漢初丞相遣史分刺諸州，這是官員主動(dòng)搜集民間輿情的重要措施。另外，漢朝的“風(fēng)俗吏”(源于采詩制度)是皇帝派遣而行使整頓社會(huì)風(fēng)俗職能的使者。隋唐的道官和明代的巡撫都承擔(dān)著上述角色，尋訪的方式有很多種，如奉旨督察、刷卷督察、催報(bào)督察，也包括微服私訪。官員巡察符合當(dāng)時(shí)的社會(huì)需要，對于發(fā)現(xiàn)問題，搜集輿情，澄清吏治，引導(dǎo)社會(huì)風(fēng)尚，緩和社會(huì)矛盾，調(diào)節(jié)統(tǒng)治階級的內(nèi)部關(guān)系，保障國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，具有積極作用。

以彰有德。古代社會(huì)除了通過一些正式渠道進(jìn)行輿論收集引導(dǎo)外，還專門開辟渠道以彰顯社會(huì)道德規(guī)范。以漢明帝時(shí)期的一個(gè)案例足以說明引導(dǎo)的功能與效用。郭賀為荊州刺史，政績卓著，百姓歌之曰:厥德仁明郭僑卿，忠正朝廷上下平。漢明帝巡狩南陽，特見嗟嘆，賜以三公之服。敕行部去帷，使百姓見其容服，以章有德。每所經(jīng)過，吏人指以相示，莫不榮之。①《后漢書·郭賀傳》。郭賀作為地方官本身就是輿論關(guān)注的對象，朝廷彰顯其事，一方面體現(xiàn)執(zhí)政者對輿情的尊重，另一方面，因勢利導(dǎo)，通過榜樣的力量來引導(dǎo)風(fēng)氣，良好的社會(huì)風(fēng)氣反過來會(huì)對輿情產(chǎn)生影響。

另外，輿論引導(dǎo)也不排除采取強(qiáng)制手段，以樹立官方權(quán)威，以達(dá)到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目的。一是采用鐵腕來控制輿論，引導(dǎo)社會(huì)風(fēng)氣，例如，李斯建議秦王焚書坑儒;漢武帝采納建議，推行“罷黜百家、獨(dú)尊儒術(shù)”等。二是“秘訪腹誹”②漢武帝元年，大司農(nóng)顏異對帝有異議，天子不悅。顏異與客人對話，客人論及皇帝推行貨幣之事，顏異“不應(yīng)，微反唇”。有人將此事報(bào)告朝廷，廷尉張湯彈劾顏異曰，不入言而腹誹，論死。自此以后，九卿大夫多諂諛取容。。這是一種比較極端的做法，包括腹誹、腹議、心謗，主要指的是潛藏在人們心中的意見，也可以作為輿論防控的手段之一。一些昏庸的君王，并不是對輿論進(jìn)行引導(dǎo)，而是采取“壓”的態(tài)度，用重刑來迫使百姓“道路以目”。三是通過立法手段以引導(dǎo)和防堵輿論。魏晉南北朝不準(zhǔn)知識分子議論時(shí)政，違者終身不得做官;宋朝規(guī)定:“凡傳習(xí)妖教，夜聚曉散，與夫殺人祭祀之類，皆著于法，訶察甚嚴(yán)。”③脫脫:《宋史·刑法志一》，北京:中華書局，1977年版。元朝規(guī)定，諸公事非當(dāng)言而言，拳其耳;再犯，笞;三犯，杖;四犯，論死。④宋濂:《元史》。此外，清朝乾隆皇帝對異端邪說、旁門左道的扶乩占卜深惡痛絕，曾經(jīng)下旨曉諭黎民:“周禮造言之刑，次于不孝不悌，而王制假鬼神、時(shí)日、卜筮以疑眾者，殺。誠以浮誕之言，易于煽惑人心，所關(guān)甚重。而敢于造作妄誕之說者，多系惡逆之徒，是以置之重典，以警頑愚而息邪說。”⑤《乾隆朝上諭檔》(北京:中國第一歷史檔案館，檔案出版社1991年版，第403－404頁。

2、國外的輿情收集與引導(dǎo)

古代西方國家進(jìn)行輿情引導(dǎo)的做法也比較多，而且所采用方法各具特色，而且同時(shí)發(fā)揮輿情收集的功能。

首先，器物引導(dǎo)法。借助于人們常見的事物，采取比較原始的手段從事輿論收集與引導(dǎo)工作。例如古希臘用“陶片放逐法”來檢驗(yàn)公民自由度;羅馬時(shí)代召集眾人會(huì)議于牛欄型的圓場周圍，以自己的身份發(fā)言或進(jìn)行多數(shù)表決;另外還開設(shè)壁報(bào)，由官員定期張貼結(jié)果，向人民報(bào)告當(dāng)?shù)卮笫?。為搜集民眾輿情，英國官方曾在“布頓咖啡館”安裝獅子頭，讀者可以將自己的言論寫在紙上，然后扔進(jìn)獅子嘴，而編輯每周從中選取一些信息來刊登，不但反映輿情，還可以引導(dǎo)輿論走向。三十年(1618－1648)戰(zhàn)爭期間，教會(huì)大量散發(fā)木刻插圖宣傳品，還通過演講、布道和辯論等方式左右輿論。這些做法，不僅可以反映社會(huì)輿論走向，還可以引導(dǎo)社會(huì)輿論向著有利于官方的方向發(fā)展。此時(shí)由于人們對自然的認(rèn)識還受制于自身的認(rèn)識，因此所采用的工具都比較原始，但并不影響統(tǒng)治者借助它實(shí)現(xiàn)輿情的收集與引導(dǎo)。

其次，遣人引導(dǎo)法。該手法主要差遣特定的人，充當(dāng)輿論收集和引導(dǎo)的前沿介質(zhì)，然后借助于他們的語言來宣傳自己、提高自己的社會(huì)認(rèn)可度，以發(fā)揮輿論的引導(dǎo)作用。例如英格蘭主教雇用民謠歌手在公共場合頌揚(yáng)自己的功績，以戰(zhàn)勝世俗皇帝。西班牙的查禮五世、法蘭西的弗朗西絲一世聘請善于誹謗、吹捧的人作為評論員幫他左右社會(huì)輿論，引導(dǎo)社會(huì)輿論襄助自己，提高個(gè)人影響力，以利于在與教皇的斗爭中取得絕對勝利。

再次，政策傾斜法。在當(dāng)代，美國大財(cái)團(tuán)控制新聞輿論，以利益最大化為為終極目標(biāo)，體現(xiàn)出新聞媒體與利益集團(tuán)之間的特殊關(guān)系。近代西方采取比較嚴(yán)密的新聞檢查，重點(diǎn)對付境外新聞、宮廷新聞以及貿(mào)易信息。另外，在西方國家，政府部門對新聞輿論或媒體機(jī)構(gòu)也采取監(jiān)控措施，諸如政策傾斜、利益交換、政治壓力、新聞發(fā)布、信源控制、人際影響等來影響媒體運(yùn)作。有時(shí)政府部門也借助炮制假新聞來迷惑國內(nèi)民眾，以制造輿論氛圍，為政策推行造勢。

最后，行政干預(yù)法。西方國家還采用比較巧妙的辦法對社會(huì)輿論發(fā)布機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)控，以達(dá)到引導(dǎo)社會(huì)輿論的目的。例如“9·11”事件之后，美國之音不顧美國政府的警告，播出了訪問阿富汗塔利班精神領(lǐng)袖奧馬爾的報(bào)道，美國政府就毫不手軟地給予懲罰:電臺(tái)臺(tái)長惠特沃恩和主管美國之音的國際廣播局局長康尼夫被撤職，美國之音在歐洲的一個(gè)發(fā)射臺(tái)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算200多萬美元也被勾銷。⑥“美國新聞自由的虛偽性”，http://yanglijun.banzhu.net/article/yanglijun－12－628146.html因此，行政干預(yù)也是國外輿論引導(dǎo)的主要方法之一。這一事例從反面證明，借助于國家投資等手段也可以起到影響媒體運(yùn)行的作用，從而形成一個(gè)國家基本的輿論導(dǎo)向，進(jìn)而影響社會(huì)風(fēng)氣的形成。

三、決策過程中輿情引導(dǎo)的主要手法

為實(shí)現(xiàn)公共政策目的或者為進(jìn)行政治決策，需要把握時(shí)機(jī)，或者采取一定的手段，促進(jìn)政策的通過和執(zhí)行，或者保障政策的貫徹落實(shí)。在政府決策過程中，進(jìn)行輿論引導(dǎo)需要從以下幾個(gè)層面來做。

1、正面形象塑造。塑造輿論是政府部門采取主動(dòng)措施影響輿論走向的主要活動(dòng)。政府會(huì)根據(jù)自己的意志，按照政策的主要指向來設(shè)計(jì)、引導(dǎo)和造就一種比較適合政策執(zhí)行的氛圍。所營造的環(huán)境基本符合政府要求，這樣政策的執(zhí)行效率會(huì)更高，社會(huì)阻力也會(huì)比較小。正面形象塑造有很多種方式:首先通過對執(zhí)行政策的先進(jìn)人物的表彰，達(dá)到激勵(lì)政策執(zhí)行的目的和效果。例如我國一直在進(jìn)行的“全國勞動(dòng)模范”、“三八紅旗手”、“全國十大杰出青年”等評比和表彰活動(dòng)，不僅賦予先進(jìn)人物國家榮譽(yù)，還給他們一些物質(zhì)上的獎(jiǎng)勵(lì)，把他們塑造成為標(biāo)桿性人物，成為學(xué)習(xí)榜樣和楷模，進(jìn)而影響一大片人群為執(zhí)行政策而努力。近些年，我國以國家最高榮譽(yù)和高額獎(jiǎng)金的形式，每年表彰兩個(gè)全國科技創(chuàng)新型人才，仍然屬于“正面形象塑造”的范疇。其次，逆向塑造法。這種輿論引導(dǎo)是前述引導(dǎo)方式的有益補(bǔ)充或延伸，其主要指政府對破壞或延宕政策執(zhí)行的腐敗分子、破壞分子等進(jìn)行的各種打擊行為。這些行為包括打擊各種瀆職犯罪、懲處某些貪污腐敗分子、對社會(huì)上的不良輿論進(jìn)行高壓等。另外，對破壞政策執(zhí)行的普羅大眾則從社會(huì)輿論上進(jìn)行抨擊、鞭策和打擊等，也屬于“逆向塑造”的范疇。再次，意識形態(tài)引導(dǎo)。這種引導(dǎo)行為主要由政府強(qiáng)力部門負(fù)責(zé)執(zhí)行，其他社會(huì)管理部門相互配合而完成，而這種引導(dǎo)行為主要針對的是大眾輿論的形成與發(fā)展進(jìn)程。意識形態(tài)引導(dǎo)或塑造社會(huì)輿論的主要途徑是新聞媒體:通過發(fā)表對時(shí)局的看法而統(tǒng)一思想;政府主要領(lǐng)導(dǎo)人或某些專家參與到媒體編制的節(jié)目中，扮演意見領(lǐng)袖，引導(dǎo)人們支持政府工作或平抑社會(huì)不滿、撫平公眾情緒。政府部門塑造大眾輿論大多是為了爭取民眾對其倡導(dǎo)的政策和項(xiàng)目給予支持。還有，公共政策也可以塑造大眾輿論，因?yàn)楹苌儆腥藢覜Q策者的政策問題提出意見和看法。

2、介入式引導(dǎo)。針對輿論運(yùn)行不同狀況，對輿論的引導(dǎo)會(huì)采取不同的手法，以實(shí)現(xiàn)對政府決策的貫徹與執(zhí)行。介入其實(shí)是對已經(jīng)發(fā)生的事態(tài)進(jìn)行的積極或消極反應(yīng)的總稱，是政府在遇到輿情事態(tài)之后，為挽回已經(jīng)失控的事態(tài)而進(jìn)行的救濟(jì)行為。如果采取措施得力，事態(tài)會(huì)很快得到控制，否則將不堪設(shè)想。事后介入屬于消極引導(dǎo)的范疇。公共政策推行有時(shí)會(huì)遇到大眾輿論的阻力，很難取得預(yù)定效果。為達(dá)到?jīng)Q策目的，政府部門會(huì)在政策執(zhí)行一個(gè)階段之后采取一些補(bǔ)救措施，引導(dǎo)社會(huì)輿論朝著有利于公共政策執(zhí)行的方向發(fā)展。事前介入屬于積極引導(dǎo)的范疇。事前介入指的是政府或強(qiáng)力部門借助行政或技術(shù)等手段達(dá)到某種目的的做法。對輿論事件的介入主要是指政府或相關(guān)組織為達(dá)到某種目的而進(jìn)行的使輿論走向有利于自己的活動(dòng)。一般而言，輿論是不穩(wěn)定的，因?yàn)榇蟊姷挠^點(diǎn)不能夠牢固地堅(jiān)持下來。受經(jīng)濟(jì)或政治等若干因素的影響，大眾輿論會(huì)不斷變化。這就為官方進(jìn)行輿論介入提供了方便。事前介入的第一方面就是提供按照官方意識所設(shè)計(jì)的議題，進(jìn)行輿論調(diào)查，進(jìn)而得到符合官方需求的民意指向。另一方面也可以設(shè)計(jì)出比較麻煩的議題，使用難度比較大的措辭表述，就會(huì)得出相互矛盾的回答結(jié)果，輿論結(jié)果也會(huì)不同。但無論如何，通過調(diào)查問卷的設(shè)計(jì)來引導(dǎo)社會(huì)輿論，為政策有效執(zhí)行創(chuàng)造良好環(huán)境，是決策者善用的手法。政府通過媒介對輿論的操控主要是借助媒介的內(nèi)容、使用語言的模式化來實(shí)現(xiàn)控制。

3、選擇性屏蔽。屏蔽的原意是指遮蔽、阻擋、隔離的意思，屏蔽在網(wǎng)絡(luò)上還指將某人的相關(guān)信息刪除掉。在輿論引導(dǎo)過程中，相關(guān)部門會(huì)通過技術(shù)或政策手段，將不利于社會(huì)穩(wěn)定、不利于政治統(tǒng)治、不利于政策執(zhí)行的輿論信息進(jìn)行遮擋、阻攔或隔離，這些行為組合就是屏蔽。政府機(jī)關(guān)或組織采取果斷措施，阻止不利于政策執(zhí)行甚至是危害社會(huì)的社會(huì)輿論的傳播和流通是作為政府部門的當(dāng)然行為。例如抑制非理智輿論以利于政府決策，就屬于“選擇性屏蔽”所涉及的范圍，畢竟輿論有理性見解的成分，但也有偏見、情緒、謠言等非理性因素，而進(jìn)行輿論引導(dǎo)所進(jìn)行的選擇性屏蔽，就是對其中非理性因素予以屏蔽或遏制，以利于正能量的傳播。網(wǎng)絡(luò)輿論往往是激情有余而理性不足，追求正義的豪情可能會(huì)演變成“多數(shù)暴政”，可能演變成干涉司法、有礙社會(huì)穩(wěn)定的負(fù)面因素。在輿論的引導(dǎo)方面，需要通過立法或建立完善的道德規(guī)范，強(qiáng)化網(wǎng)民的法律意識、道德自律意識。同時(shí)，還要注意發(fā)揮傳統(tǒng)媒體對網(wǎng)絡(luò)輿論的引導(dǎo)、塑造作用，建立虛擬與現(xiàn)實(shí)的有效銜接與融合，使之為社會(huì)發(fā)展服務(wù)，為社會(huì)穩(wěn)定造福。

四、引導(dǎo)輿情良性發(fā)展

以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的“虛擬社會(huì)”已初具規(guī)模，為輿論的形成和傳遞創(chuàng)造了社會(huì)和技術(shù)層面的有利條件。政府如果不能清醒地認(rèn)識互聯(lián)網(wǎng)在輿論傳播中的極化效應(yīng)，仍采用封閉或者選擇性的發(fā)布信息的方式，政府的公信力會(huì)受到某種程度的傷害，政府決策的合法性就會(huì)受到質(zhì)疑。因此，網(wǎng)絡(luò)輿論中普遍存在的“求新”、“求異”甚至是“叛逆”的心理，迫切需要正面、積極的引導(dǎo)，以促進(jìn)輿論良性發(fā)展。

1、政府規(guī)范與制約。社會(huì)輿論的健康有序與政府的規(guī)制息息相關(guān)。政府規(guī)制強(qiáng)調(diào)規(guī)范而不是簡單地禁止或管控，不僅規(guī)約微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，還可以對思想市場的失靈或不規(guī)范行為進(jìn)行約束;不僅進(jìn)行正式規(guī)范，還進(jìn)行非正式規(guī)范。正式規(guī)范主要指的是政府通過立法的形式，對具體行為進(jìn)行規(guī)范和約束。非正式約束主要是指政府對具體行為的約束主要以道德或不成文的道德規(guī)范進(jìn)行的約束和規(guī)范。因此，政府規(guī)制就是要在“放水養(yǎng)魚”的基礎(chǔ)上，通過強(qiáng)化法律尊嚴(yán)促進(jìn)其良性發(fā)展。一是建立健全輿論引導(dǎo)法律法規(guī)，為社會(huì)健康有序運(yùn)行、為政府決策順利貫徹執(zhí)行提供制度保障;二是制定政府引導(dǎo)輿論的行為規(guī)范，使輿論行為和治理行為逐漸規(guī)范化;三是建立健全懲防機(jī)制，懲罰不作為行為，并對造成的損失進(jìn)行救濟(jì)。在規(guī)制過程中，要善于整合現(xiàn)有規(guī)制手段，例如可以將宣傳部門的輿論監(jiān)測與公安部門的社會(huì)輿論管理力量進(jìn)行整合，使輿論運(yùn)行走向規(guī)范。此外，道德約束也是廣泛而有序的社會(huì)輿論運(yùn)行和引導(dǎo)行為不可或缺的行為規(guī)范。道德約束就是要通過道德規(guī)范建設(shè)，提升國民的素質(zhì)修養(yǎng)和精神品味，做到輿論自律，即“于己無害、于人無損”，嚴(yán)以律己、寬以待人。

2、技術(shù)監(jiān)管與領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)相結(jié)合。政府輿論治理在加強(qiáng)制度和道德規(guī)范建設(shè)之外，還應(yīng)當(dāng)發(fā)揮輿論調(diào)研技術(shù)的關(guān)鍵性作用。積極進(jìn)行技術(shù)開發(fā)，提高輿論收集和引導(dǎo)能力，也是輿論治理的不二選擇。例如，西方國家普遍采取分級系統(tǒng)和過濾技術(shù)，以消除網(wǎng)絡(luò)不良輿論信息。通過開發(fā)分級或過濾軟件，防止有害輿論信息接近用戶。例如比較有名的分級體系:美國的RSACi和SafeSurf;比較有名的過濾軟件例如網(wǎng)絡(luò)巡邏、智能過濾、超級偵察員、網(wǎng)絡(luò)保育員、沖浪監(jiān)視等;加拿大有網(wǎng)絡(luò)保姆、因特網(wǎng)過濾等。目前我國開發(fā)的過濾軟件包括:過濾王、五行衛(wèi)士、愛心精靈等，此外還有一些跟蹤監(jiān)控技術(shù)對不良輿論信息進(jìn)行監(jiān)控。我國目前主要是通過政府把關(guān)的方式，強(qiáng)化輿論監(jiān)管，防止不良輿論信息危及社會(huì)穩(wěn)定。此外，輿論引導(dǎo)的關(guān)鍵還是要在領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)方面形成突破。對輿論治理難題采取藝術(shù)的手法予以化解。首先，治理者要學(xué)會(huì)與社會(huì)共享權(quán)力。因?yàn)樗枷氲慕涣髂軐?shí)現(xiàn)共享，而物質(zhì)的交流僅僅是物物交換，沒有增量。其次，治理者要善于將硬權(quán)力和軟權(quán)力相結(jié)合。硬權(quán)力的發(fā)揮要通過領(lǐng)導(dǎo)者放軟身段、分享話語權(quán)形成影響力;軟權(quán)力要通過領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人感情的傳導(dǎo)影響社會(huì)輿論的運(yùn)行方式，達(dá)到說服、同化的效果。軟權(quán)力與硬權(quán)利的結(jié)合其實(shí)就是收與放的有機(jī)結(jié)合。再次，要注重引導(dǎo)與激勵(lì)的結(jié)合，在收與放之間做好平衡。社會(huì)輿論所反映的問題都是百姓心聲，其中的不滿與怨聲屬于人民內(nèi)部矛盾，需要通過艱苦、耐心、細(xì)致的思想疏導(dǎo)達(dá)到規(guī)范化、理性化的目的。對社會(huì)輿論中的良性成分要有相應(yīng)的激勵(lì)手段，通過“放”水養(yǎng)“魚”，激發(fā)社會(huì)公眾的責(zé)任感、榮譽(yù)感、使命感;要采取“放一馬”的策略，做到寬嚴(yán)相濟(jì)、剛?cè)岵?jì)，最終以達(dá)到規(guī)范運(yùn)行的預(yù)期效果。

3、培養(yǎng)各級各類輿論引導(dǎo)員，推進(jìn)輿論良性流動(dòng)。政府進(jìn)行意見領(lǐng)袖的培養(yǎng)要從三個(gè)方面入手:一要挖掘自身潛力，培養(yǎng)出素質(zhì)較高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、政治素質(zhì)過硬的專業(yè)輿論引導(dǎo)員隊(duì)伍。官員“意見領(lǐng)袖”作為現(xiàn)實(shí)生活中的公眾人物，具有一定的影響力，所發(fā)信息能夠得到較多評論和轉(zhuǎn)發(fā)，能夠發(fā)揮引導(dǎo)和規(guī)范作用，可以避免信息誤讀和信息損失。二要借助各行各業(yè)的專家學(xué)者的知名度和認(rèn)同度，從事輿論引導(dǎo)工作。專業(yè)性引導(dǎo)不僅要有權(quán)威性、專業(yè)性，還要有廣泛的社會(huì)認(rèn)同性，離開了這些先決條件，引導(dǎo)的效果可能事與愿違。三是要注意對草根輿論引導(dǎo)員的培養(yǎng)和關(guān)懷。草根輿論引導(dǎo)員們的語言風(fēng)格、行為方式與社會(huì)底層很接近，其引導(dǎo)方式和語言模式更容易被接受。為此，政府要特別注重草根輿論引導(dǎo)員的發(fā)掘和識別工作，以實(shí)現(xiàn)輿論空間的自我管理。

五、輿論引導(dǎo)策略與限度

輿論引導(dǎo)是一種傳播正能量的行為過程，但是這種過程不僅僅建立在良好愿望的基礎(chǔ)上，如果方法不當(dāng)，就會(huì)事與愿違。因此在輿論引導(dǎo)過程中即要講究策略，還要注意把握限度，以免造成不良后果，不利于政策的執(zhí)行和落實(shí)。

1、政策推行過程中的輿論引導(dǎo)策略

有的放矢。政府決策不能僅僅憑自己的意志去做出決策，其中比較關(guān)鍵的有兩個(gè)層面:一要明白政府作出決策的主要目標(biāo)，做決策不能盲目，而應(yīng)該目標(biāo)明確，有的放矢。二要在作出決策之后進(jìn)行輿論介入工作，說服或引導(dǎo)民眾支持政策的落實(shí)和執(zhí)行，以達(dá)到政策目標(biāo)。因此在決策過程中，領(lǐng)導(dǎo)者或決策者明確決策目標(biāo)，并及時(shí)了解民眾輿論導(dǎo)向，做到心中有數(shù)，才會(huì)在政策過程中的輿論引導(dǎo)中做到有的放矢。

嘗試“水溫”。決策者試“水溫”就是把即將出臺(tái)的政策通過某種渠道讓廣大民眾知曉、評論，借以了解民眾對新政策的態(tài)度。然后通過民意調(diào)查或輿情分析，了解其中的支持或反對意見。一方面調(diào)整某些政策基調(diào)，另一方面了解民眾真實(shí)需求，也為政策推行準(zhǔn)備思想基礎(chǔ)。試探性地感知政策推行的“水溫”有利于引起公共的廣泛討論，使人們認(rèn)清政策的必要性，減少輿論為政策推行制造的困難。

突然出擊。那些事關(guān)重大的政策，從國家、民族整體利益出發(fā)，如果不能更快推行會(huì)造成嚴(yán)重后果或坐失良機(jī)，但是，如果推出過快或者不講究方式，政策推出會(huì)招來很多反對聲音，為政策執(zhí)行帶來麻煩。為此，政府事先對有關(guān)政策信息保密，然后選擇時(shí)機(jī)突然宣布推行。不過政策宣布之后，政府須向群眾做好解釋工作，一方面通過各種媒體宣講政策的必要性，另一方面做好輿論引導(dǎo)，舒解民眾怨氣。推行政策要求把握好“度”和時(shí)機(jī)，并不是僅僅強(qiáng)調(diào)突然，如果把握不好會(huì)事與愿違，弄巧成拙。不過這一策略首先要保證政策正確性、合法性，否則，即使在有利時(shí)機(jī)予以公布，仍然會(huì)由于受到社會(huì)質(zhì)疑，而不能貫徹執(zhí)行。

轉(zhuǎn)移視線。通過轉(zhuǎn)移公眾注意力，降低公眾關(guān)注度，進(jìn)而減少輿論壓力。轉(zhuǎn)移視線也有突然出擊的意味，但是其強(qiáng)調(diào)層面不一樣。從相同層面來開，都有突然出擊的感覺，讓人們沒有心理準(zhǔn)備。但是轉(zhuǎn)移視線主要借助人們正在關(guān)注其他問題的過程中，宣布一些相對于當(dāng)前工作并不是很重要的決策，借以繞過輿論壓力，以保證政策執(zhí)行。因此，“轉(zhuǎn)移視線”是否成功有時(shí)要依賴于時(shí)間和機(jī)遇，時(shí)機(jī)包括:國家重大政治事件、戰(zhàn)爭爆發(fā)、外交上的重大決議以及重大事故等。此時(shí)民眾關(guān)注點(diǎn)會(huì)高度一致，政府決策推行阻力會(huì)較小。

2、輿情引導(dǎo)的限度

輿情引導(dǎo)對于決策來講是必要的，但要符合一定的程序并能為廣大民眾帶來切實(shí)的幫助。如果片面強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)方式，而不注重實(shí)際效果，那么輿情引導(dǎo)就會(huì)走樣，將影響預(yù)期效果。因此，輿情引導(dǎo)要把握一定的限度。

產(chǎn)生正面效應(yīng)。輿情引導(dǎo)其目的是完成政策環(huán)境的打造。輿情引導(dǎo)除了采取比較適合方法，還要在輿情引導(dǎo)的客觀效果方面有所要求。輿情引導(dǎo)的客觀評價(jià)要以積極、正面或者強(qiáng)化政策的執(zhí)行為標(biāo)準(zhǔn)，也就是說，將公眾態(tài)度的變化作為輿情引導(dǎo)效果的評判標(biāo)尺，即態(tài)度是否積極、正面看法是否強(qiáng)化、反面看法是否減少等。

正面引導(dǎo)為主。輿論引導(dǎo)手法很多，但是要想找到既能獲得支持，又能夠服眾的引導(dǎo)辦法，就必須在正面引導(dǎo)上下功夫。政府的權(quán)威在人們心目中是至高無上的，如果政府能夠通過正面引導(dǎo)引領(lǐng)大眾輿論朝著有利于政策執(zhí)行的方向發(fā)展，其效果將是事半功倍。但是有些政府部門往往對壓服多有傾向，高壓在傳統(tǒng)社會(huì)可能是屢試不爽，但是在互聯(lián)網(wǎng)比較發(fā)達(dá)的今天，通過高壓獲得單向度的社會(huì)輿論支持就顯得力不從心。社會(huì)輿論就如一個(gè)充滿空氣的皮球，你對它施加壓力越大，輿論反彈也會(huì)越大，就越不能達(dá)到最初輿論引導(dǎo)的目的。

引導(dǎo)者的個(gè)人素質(zhì)要求。引導(dǎo)者的威望主要應(yīng)來自于引導(dǎo)者個(gè)人的專業(yè)知識與能力，而不是來自于欺騙或其他渠道。人們信仰權(quán)威，不是因?yàn)檫@個(gè)人有魔力，也不是因?yàn)槠鋸?qiáng)悍，而是因?yàn)檫@個(gè)人有某個(gè)程度的專業(yè)知識。作為輿論引導(dǎo)者的威望主要來自于兩方面:

一是引導(dǎo)者的可信度?？尚哦燃劝▽I(yè)可信度、政治可信度、社會(huì)可信度。專業(yè)可信度就是專業(yè)技能拔尖，能夠在自己專業(yè)領(lǐng)域給出權(quán)威的、可信的解釋。政治可信度指的是政府官員，不同的事件需要不同層次的官員來澄清事實(shí)。社會(huì)可信度指的是生活在民間，但是又受到民間擁戴的社會(huì)精英，他們有高尚的社會(huì)品德、有極高的社會(huì)威望，受人尊敬而且人們愿意信賴。一般情況下，這種人年齡越高、知識閱歷越豐富，社會(huì)地位越高，他的引導(dǎo)能力就會(huì)越強(qiáng)。二是引導(dǎo)者形象的可敬可親?？捎H指的是人們對引導(dǎo)者愿意接近，愿意相信;可敬指的是人們對引導(dǎo)者的社會(huì)地位、社會(huì)威望的尊重和敬仰。在社會(huì)精英中，社會(huì)可信度、可親可敬的言表是引導(dǎo)者的必備素質(zhì)，否則引導(dǎo)效果會(huì)大打折扣。

政策本身必須具有合理性。政策受廣大民眾擁護(hù)并積極配合，主要原因應(yīng)該是能夠解決實(shí)際問題，給人們帶來實(shí)實(shí)在在的收益;政策還有可能是一種比較有創(chuàng)意的東西，它比較稀缺，政策推行可能改變?nèi)藗兊纳罘绞降?政策本身還有可能比較符合法律程序，符合大多數(shù)人的價(jià)值取向，因此反對意見極少。有諺曰:天下有道，則庶人不議①《論語·季氏第十六》。。清代王韜又接上一句“非不敢議，無可議也”。不過，這是政策境界與輿論互動(dòng)的最佳狀態(tài)，在現(xiàn)實(shí)政治生活中，很少有政策能達(dá)到此種效果。

正是因?yàn)檎弑旧聿荒苓_(dá)到理想效果，所以通過輿論引導(dǎo)達(dá)到政策執(zhí)行目的就顯得必須且必要。政治決策需要不斷發(fā)展才能有良策，通過積極的引導(dǎo)輿論才會(huì)達(dá)到政策貫徹執(zhí)行的效果，才能使政策與輿論走向良性互動(dòng)的境界。