■ 周云鳳

（全國農(nóng)業(yè)展覽館，北京 100125）

社會(huì)保障制度是一個(gè)國家或地區(qū)在發(fā)展過程中為改善和提高人民的物質(zhì)和精神生活水平而提供的社會(huì)服務(wù)及其措施，是社會(huì)文明和進(jìn)步的重要標(biāo)志。由于我國長期的城鄉(xiāng)二元化格局，農(nóng)民基本上被排除于一般的社會(huì)保障之外，在城市居民享受高補(bǔ)貼、高就業(yè)社會(huì)保障制度的同時(shí)，占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民卻無法享有養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等一系列的社會(huì)保障和政府補(bǔ)貼，農(nóng)民仍把土地作為維系其基本生活最直接的元素。然而，在城市化快速發(fā)展的進(jìn)程中，農(nóng)村集體土地將大量被征用，大量農(nóng)民將成為被征地農(nóng)民，生活在相對(duì)陌生的城市里。大多數(shù)農(nóng)民失去的不僅僅是土地，還有就業(yè)崗位、住房、生活保障和集體資產(chǎn)，特別是失去了維持其生存和發(fā)展的低成本生活方式及發(fā)展方式。這部分農(nóng)民并沒有完全享受到土地增值給他們帶來的利益，而陷入了“種田無地，上班無崗，社保無份”的艱難境地，其結(jié)果必然會(huì)影響到社會(huì)的安定和發(fā)展。本文以某省為例，深入探討被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度有關(guān)問題，以期對(duì)盡快建立和健全被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度提供參考。

1 被征地農(nóng)民社會(huì)保障現(xiàn)狀

被征地農(nóng)民是指在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，由于城市建設(shè)、道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等用地需要，耕地被征用而失去土地，但仍然保持著農(nóng)民身份，并未真正轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦霓r(nóng)民。隨著我國城市化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，被征地農(nóng)民的數(shù)量也在日益增多。以中部某省為例，2001～2010年共征地168萬畝，其中耕地45萬畝，被征地農(nóng)民數(shù)量大概在75萬人左右，其中無地農(nóng)民在15萬人以上。隨著承接沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)施，這一數(shù)字還有可能進(jìn)一步擴(kuò)大。由于我國現(xiàn)行社會(huì)保障建設(shè)的重心一直在城市，社會(huì)保障的覆蓋對(duì)象主要是城鎮(zhèn)居民，因城市發(fā)展而失去土地的農(nóng)民，卻由于現(xiàn)存的城鄉(xiāng)二元戶籍制度導(dǎo)致的身份差別等原因，未能享受到城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障待遇，一直游離于社會(huì)保障的“安全網(wǎng)”之外，導(dǎo)致被征地農(nóng)民問題日益突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001～2011年某省國土資源廳受理的群眾上訪中，涉及被征地農(nóng)民補(bǔ)償與安置問題的占90%以上，在同期政府接待的群眾信訪中，被征地農(nóng)民補(bǔ)償與安置的問題也約占涉農(nóng)信訪的三分之一。如何加快社會(huì)保障機(jī)制創(chuàng)新，盡快建立這一群體的社會(huì)保障制度，是當(dāng)前社會(huì)保障體制建設(shè)中的重中之重。隨著被征地農(nóng)民社會(huì)保障問題日益突出，為妥善解決這一群體的社會(huì)保障需求，有關(guān)部門對(duì)此進(jìn)行了專題研究，并提出了具體的補(bǔ)償與安置方法，如貨幣安置、留地安置、實(shí)物安置、集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)、購買社保等。由于各種補(bǔ)償與安置方式各有優(yōu)缺點(diǎn)，各地在實(shí)際應(yīng)用中往往是多種方法的綜合運(yùn)用，并輔以相應(yīng)的配套措施，但并沒有從根本上解決被征地農(nóng)民社會(huì)保障問題。

2 被征地農(nóng)民社會(huì)保障存在的問題

2.1 征地補(bǔ)償費(fèi)用偏低

近年來各省市和各地區(qū)為了保證和加快本地區(qū)的高速發(fā)展，紛紛提出“要想富先修路”、興辦開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等發(fā)展思路，大肆征用土地，用于道路、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等建設(shè)。地方政府還針對(duì)具體重點(diǎn)工程項(xiàng)目制定了專門的征地補(bǔ)償方案，統(tǒng)一征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過行政措施強(qiáng)制執(zhí)行。這種政策的出臺(tái)，在一定程度上保障了道路、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等項(xiàng)目的高速推進(jìn)，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)。但由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，加上部分被征地農(nóng)民缺乏理財(cái)意識(shí)，補(bǔ)償款很快就消耗殆盡，給社會(huì)穩(wěn)定帶來了極大的隱患。

2.2 繳費(fèi)方式單一

如某省2008年12月31日頒布的《關(guān)于被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，對(duì)男年滿50周歲、女年滿40周歲以上的被征地農(nóng)民，以參保時(shí)所在縣（市、區(qū)）上年度在崗職工月平均工資為繳費(fèi)基數(shù)，以20%為費(fèi)率，一次性繳滿15年的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。其中，參保時(shí)男已滿60周歲、女已滿55周歲及以上的被征地農(nóng)民，按上述繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一次性足額繳納后直接按月享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。這里的繳費(fèi)方式都是一次性繳滿15年，而被征地農(nóng)民所得的補(bǔ)償款本身就不是很多，一次性要拿出大筆現(xiàn)金繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，困難較大。

2.3 社保資金籌集困難

由于各地被征地農(nóng)民社會(huì)保障基本上以區(qū)縣為單位進(jìn)行統(tǒng)籌，被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金籌集困難，有難以到位的隱患。一是各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍不高，被征地農(nóng)民繳費(fèi)困難。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，其繳納的社會(huì)保障費(fèi)占征地補(bǔ)償費(fèi)的比例過高，即使政策好、農(nóng)民參保意愿強(qiáng)，被征地農(nóng)民也無力參保。二是被征地農(nóng)民社會(huì)保障中政府負(fù)擔(dān)資金大都從土地收益中列支，由于資金監(jiān)管不力，導(dǎo)致土地收益一般都優(yōu)先用于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，往往難以及時(shí)足額到賬。三是各地政府為鼓勵(lì)被征地農(nóng)民參保，繳費(fèi)水平普遍較低，即使政府配套資金到位，所籌集資金也將很快用完，政府支付壓力很大。

2.4 土地補(bǔ)償費(fèi)分配較混亂，操作性規(guī)則配套不全

目前，許多省市對(duì)征地補(bǔ)償安置補(bǔ)助費(fèi)的分配缺乏具體細(xì)則，造成各地對(duì)征地安置補(bǔ)償費(fèi)分配比較混亂。在分配的比例上有的全額到戶，有的部分留村，留村的比例又各有不同；在發(fā)放時(shí)間上，有的一次性發(fā)放，有的分若干年；在發(fā)放對(duì)象上，有的按人頭發(fā)放，有的一半按人口、一半按被征用土地面積發(fā)放，有的征到誰家的土地錢就歸誰家所有，沒有征到的就分文不給。即使按照常住人口分錢，也要涉及到有田沒戶口、有戶口沒田、沒田也沒戶口、有自留地的遷出人口、農(nóng)嫁女等等問題，情況非常復(fù)雜。

2.5 被征地農(nóng)民就業(yè)難，子女教育、醫(yī)療和養(yǎng)老問題突出

根據(jù)調(diào)查顯示，與征地前比較，征地后農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力數(shù)量普遍下降，外出務(wù)工和經(jīng)營二、三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力人數(shù)雖有所增長，但賦閑在家待業(yè)的勞動(dòng)力人數(shù)相對(duì)更多。目前我國各地被征地農(nóng)民的數(shù)量大大高于已經(jīng)就業(yè)安置的數(shù)量,相當(dāng)一部分被征地農(nóng)民未被安置就業(yè)崗位。部分農(nóng)戶在耕地被征用前生活水平在當(dāng)?shù)貫橹械退剑乇徽饔煤?，隨著補(bǔ)償費(fèi)的日益消耗，他們由于失去土地又找不到工作，生活沒有來源，而子女教育費(fèi)用日益增加，他們的生活水平呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。此外，高額的醫(yī)療費(fèi)用支出也使被征地農(nóng)民苦不堪言。養(yǎng)老更是成為被征地農(nóng)民普遍關(guān)注的難題。

3 提高被征地農(nóng)民社會(huì)保障水平的政策建議

3.1 制定科學(xué)的征地補(bǔ)償政策

首先，土地征用補(bǔ)償應(yīng)遵循市場(chǎng)原則，合理制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目。我國應(yīng)借鑒大多數(shù)國家和地區(qū)的做法，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，除了補(bǔ)償土地價(jià)值、勞動(dòng)力安置、青苗損失以及地面附著物外，還應(yīng)增加農(nóng)民在若干年內(nèi)土地正常收益權(quán)損失、土地潛在收益損失、土地增值的價(jià)格損失以及農(nóng)民失去土地的各項(xiàng)間接損失等，充分體現(xiàn)“效益、公平”原則。其次，實(shí)現(xiàn)土地征用補(bǔ)償方式多樣化。既可以采用貨幣補(bǔ)償，也可以采用實(shí)物補(bǔ)償，還可以實(shí)行多種補(bǔ)償方式相結(jié)合形式。最后，合理分配征地補(bǔ)償費(fèi)用。集體是農(nóng)戶的“代言人”，但現(xiàn)行法律對(duì)“集體”界定模糊，從而使少數(shù)村干部成為土地征用補(bǔ)償?shù)膶?shí)際分配者，這就造成了被征地農(nóng)民權(quán)益受損的客觀因素。因此，必須進(jìn)一步界定農(nóng)村土地征用補(bǔ)償?shù)氖芤嬷黧w，有效地保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，防止集體財(cái)產(chǎn)的流失。

3.2 建立科學(xué)的籌資機(jī)制和資金監(jiān)管體系

資金籌集和管理是被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，為此我們必須在市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)上，從征地源頭開始，采取“政府出一點(diǎn)、集體補(bǔ)一點(diǎn)、個(gè)人繳一點(diǎn)”的多方籌資方式，建立可操作性強(qiáng)的被征地農(nóng)民社保資金籌集機(jī)制，充分體現(xiàn)政府、集體和個(gè)人的共同責(zé)任。同時(shí)從我國國情出發(fā)，實(shí)行財(cái)政“專人專戶專管”模式，并引入監(jiān)督機(jī)制，確保資金專款專用。待條件成熟，實(shí)行全國聯(lián)營，并最終納入到全社會(huì)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系中。

3.3 采取靈活的社保繳費(fèi)方式

針對(duì)目前普遍存在的單一繳費(fèi)方式，建議政府在出臺(tái)被征地農(nóng)民保障政策時(shí)能夠針對(duì)不同的對(duì)象采取不同的繳費(fèi)方式。那些能夠一次性繳納15年養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的被征地農(nóng)民，可以一次性繳納；而對(duì)于那些一次性繳納15年養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)有困難的被征地農(nóng)民，應(yīng)該允許他們分期繳納。這樣既能夠減輕他們的負(fù)擔(dān)，同時(shí)還能夠提高他們參保的積極性。

3.4 加強(qiáng)被征地農(nóng)民職業(yè)教育和技能培訓(xùn)

被征地農(nóng)民就業(yè)保障是社會(huì)保障體系的重要組成部分，因此政府的保障基金中應(yīng)有一部分專門資金用于被征地農(nóng)民的培訓(xùn)，以增加其勞動(dòng)技能及就業(yè)機(jī)會(huì)。尤其是地方政府應(yīng)充分運(yùn)用政府的行政職能，把勞動(dòng)保障、農(nóng)業(yè)、水利、科技、社會(huì)團(tuán)體等有關(guān)部門現(xiàn)有的培訓(xùn)基地以及地方職業(yè)院校，確定為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，落實(shí)培訓(xùn)職責(zé)和任務(wù)，讓被征地農(nóng)民學(xué)會(huì)一項(xiàng)甚至多項(xiàng)職業(yè)技能。同時(shí)，積極探索創(chuàng)立政府和農(nóng)民攜手合作、利益共享的機(jī)制，定期開展形式多樣、內(nèi)容廣泛的實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，從而提高被征地農(nóng)民的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力和就業(yè)機(jī)會(huì)。

3.5 大力支持和鼓勵(lì)被征地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、就業(yè)

鼓勵(lì)被征地農(nóng)民通過非全日制、臨時(shí)性、季節(jié)性工作等靈活多樣的形式實(shí)現(xiàn)就業(yè)，支持一時(shí)找不到就業(yè)門路的被征地農(nóng)民發(fā)揮其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，承包經(jīng)營農(nóng)業(yè)園區(qū)，從事種養(yǎng)業(yè)，不斷發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈條，壯大村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)，使其向集約化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。同時(shí)政府在貸款、稅收、場(chǎng)地等方面對(duì)自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的被征地農(nóng)民提供優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和扶持被征地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)、自謀出路。

3.6 實(shí)行有差別的分類保障，進(jìn)一步建立健全現(xiàn)有的社會(huì)保障體系

政府部門應(yīng)從根本上解除農(nóng)民對(duì)失去土地后養(yǎng)老問題的擔(dān)憂，鼓勵(lì)被征地農(nóng)民務(wù)工、經(jīng)商、創(chuàng)業(yè)的同時(shí)，建立健全現(xiàn)有的被征地農(nóng)民社會(huì)保障體系，對(duì)不同年齡段、不同地區(qū)的被征地農(nóng)民實(shí)行分類保障，避免由于所處地理位置的不同而導(dǎo)致被征地農(nóng)民土地被征用后的情況相差很大。

3.7 進(jìn)一步完善土地征用制度，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益

一要堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，大力創(chuàng)新征地制度，淡化行政操作，切實(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民的利益。對(duì)不具有強(qiáng)制性的工商業(yè)經(jīng)營性用地，可引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和談判機(jī)制，在按規(guī)定將土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后，農(nóng)民與用地方可自行談判確定補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額，也可允許農(nóng)民以土地使用權(quán)入股、出租的方式參與土地的開發(fā)，分享社會(huì)進(jìn)步產(chǎn)生的土地增值收益。二要制定約束機(jī)制，及時(shí)把國家征地政策、征地方案和征地補(bǔ)償安置方案向農(nóng)民公告，并將土地補(bǔ)償費(fèi)的數(shù)額、分配和參加基本生活保障的對(duì)象一并公開。三要建立“征地調(diào)節(jié)基金”制度。各地政府可以考慮從歷年土地出讓金收入中一次性籌集一定資金，每年從土地出讓金中再提取一定比例充實(shí)資金，作為征地調(diào)節(jié)基金，為被征地農(nóng)民設(shè)立教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障等多種保障。

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