■ 王迪生

（湖南省有色地質(zhì)勘查局，長沙 410007）

地質(zhì)找礦是人類探索地球奧秘，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供礦產(chǎn)資源保障的先行性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的工作。隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，對礦產(chǎn)資源需求將更為強勁，礦產(chǎn)資源供需矛盾將繼續(xù)加大。我國要實現(xiàn)十八大提出“在建黨100年時全面建成小康社會，在建國100年時建成富強、民主、文明、和諧的社會主義現(xiàn)代化國家”的宏偉目標(biāo)，資源能源保障則至關(guān)重要。為此必須深入貫徹落實《找礦突破戰(zhàn)略行動綱要》，全面提升礦產(chǎn)資源保障能力。筆者認(rèn)為，要加快推進(jìn)找礦突破戰(zhàn)略行動，需要有利的政策支持。

1 我國地質(zhì)成礦條件優(yōu)越，找礦潛力巨大，地勘工作大有所為

我國成礦地質(zhì)條件有利，主要礦產(chǎn)資源總體查明程度約為三分之一，多數(shù)重要礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)潛力較大。石油探明程度約33%，儲量和產(chǎn)量增長具有資源保障。天然氣探明程度約14%，1000米以淺的煤炭查明程度約37%，資源前景廣闊。頁巖氣、煤層氣處于勘探初級階段，將成為我國能源資源的重要組成部分。油頁巖資源潛力可觀，有望成為可供利用的重要油氣源。重要金屬礦產(chǎn)資源查明程度平均為35%，鐵、鋁等大宗礦產(chǎn)查明率為40%左右，預(yù)測我國1000米以淺未查明的鐵礦石遠(yuǎn)景資源有1000億噸以上。西部新區(qū)和中東部隱伏礦床的找礦潛力巨大，危機礦山接替資源找礦成果表明，已知礦床深部和外圍大多具有增儲挖潛條件。

全面提高地質(zhì)勘查工作程度，是立足國內(nèi)提高資源保障程度的必然選擇，這也是地勘單位義不容辭的責(zé)任與優(yōu)勢所在。地勘單位屬知識密集型隊伍，地質(zhì)找礦專業(yè)人才門類齊全，擁有大量的地理信息、資料成果和技術(shù)裝備，是地質(zhì)找礦突破不可或缺的主力軍，只要國家給予合理有利的政策支持，發(fā)揮其主力軍作用，就能夠為經(jīng)濟社會發(fā)展提供所需的資源能源保障。以湖南省有色地質(zhì)勘查局所屬217隊為例，1955年—1985年30年間，該隊獲取的國家地質(zhì)勘查費約4500萬元，僅在水口山礦田內(nèi)探明的資源儲量就有：鉛鋅280萬噸、金60噸、銀350噸、銅7萬噸、硫230萬噸等，創(chuàng)潛在經(jīng)濟價值1800余億元，投入產(chǎn)出比為1：4000；“十一五”期間，該局獲取的地質(zhì)勘查項目費用約3億元，提交的礦產(chǎn)資源潛在經(jīng)濟價值約5500億元，投入產(chǎn)出比為1：1833，創(chuàng)造了極高的經(jīng)濟與社會效益。

2 當(dāng)前影響“找礦突破戰(zhàn)略行動”實施的幾個問題

2006年初，國務(wù)院召開了史無前例的全國地質(zhì)工作會議，出臺了《關(guān)于加強地質(zhì)工作的意見》（國發(fā)[2006]4號）。隨后，國土資源部、財政部、發(fā)改委出臺了多個解決地勘單位遺留問題、促進(jìn)地勘單位改革發(fā)展的文件；各?。▍^(qū)、市）也出臺了指導(dǎo)性的、原則性的文件，但均沒有合理的配套政策，可操作性不強，很難落實到位。實施“找礦突破戰(zhàn)略行動”依然面臨幾個主要問題。

2.1 地勘單位獲取探礦權(quán)難度大

國有地勘單位在計劃經(jīng)濟年代，國家出資找礦，找到的礦產(chǎn)資源無償交給國有企業(yè)開采；但從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中，國家計劃找礦投入大幅減少，地勘單位又沒有完成資本的原始積累，由于隊伍技能單一，維持基本生存都很困難，而個別省的探礦權(quán)的設(shè)置辦法卻是對國有地勘單位一律實行“招拍掛”政策，直接導(dǎo)致的結(jié)果是，地勘單位對已經(jīng)形成礦產(chǎn)地的探礦權(quán)根本沒有財力參與競拍，對沒有形成礦產(chǎn)地空白區(qū)的探礦權(quán)，因其投入大、風(fēng)險大，不但沒有財力而且沒有信心參與“招拍掛”。這也使得沒有地勘單位參與的探礦權(quán)“招拍掛”成為“無米之炊”。特別是有關(guān)部門每每將地勘單位申報的探礦權(quán)資料進(jìn)行“招拍掛”或行政授予“指定公司”，且成果分文不予。這種不符合客觀現(xiàn)實的做法，猶如“把應(yīng)由農(nóng)民種的田地分到工廠，再由工廠找農(nóng)民打工種田”，嚴(yán)重違背了地質(zhì)工作的客觀規(guī)律，也打擊了地勘單位工作的主觀能動性，極大地制約了地質(zhì)找礦工作的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 地勘單位推動合作探礦難度大

在自身資金投入困難的情況下，與大型企業(yè)合作困難也大，主要體現(xiàn)在以合資、合作方式成立合作公司過渡探礦權(quán)方面，個別省的現(xiàn)行政策規(guī)定，須由有關(guān)行業(yè)管理部門指定評估機構(gòu)對原有探礦權(quán)進(jìn)行評估，并將價款金額擴大為評估價的2倍以上上繳。這種還處勘探階段、礦業(yè)權(quán)單位毫無收益又要大量資金投入風(fēng)險勘探的情況下，收取評估價2倍的探礦權(quán)價款的做法，國內(nèi)國際都無先例，使地勘單位和大型企業(yè)都對進(jìn)行合作風(fēng)險探礦望而卻步，造成巨大的地質(zhì)勘查資源浪費，不能很好地為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)。

2.3 找礦收益分配不規(guī)范、不統(tǒng)一，個別地區(qū)很不合理

從初步統(tǒng)計到全國有明確比例的10個省來看，一般縣級為10%，最高的僅一個省，縣級為30%，加權(quán)平均計算，其在省、市、縣、地勘單位之間分成的比例是：40∶20∶15∶25。而極個別省規(guī)定僅在省、市、縣三級按30∶20∶50的比例分配，地勘單位為0，顯失公平，違背了做大“蛋糕”和切好“蛋糕”的基本原則。

應(yīng)該指出的是，地勘隊伍2000年左右屬地化管理后，未能真正與地方管理銜接到位，長期以來形成的相對封閉的狀況并未根本改變，社會各方面包括地方各級領(lǐng)導(dǎo)對地質(zhì)工作仍比較陌生，除了業(yè)內(nèi)媒體外，社會媒體特別是新興媒體對地勘單位及地質(zhì)工作的宣傳報道甚少；不少地方地質(zhì)找礦的外部環(huán)境依舊欠佳：一些地方對所在地的地質(zhì)勘探工作漫天要價；有關(guān)部門及公司壟斷礦業(yè)權(quán)。地勘單位在礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利用的鏈條上，本就處于弱勢地位，其地質(zhì)勘查環(huán)境、勘查成果常得不到保護，有的礦區(qū)勘查沒有做完，就因濫發(fā)采礦證，無序開采而使正常勘查難以深入。地勘單位因為探礦權(quán)管得過死，無“地”可勘、無項目可查。這些現(xiàn)象如果得不到根本改觀，貫徹“國家找礦突破戰(zhàn)略行動綱要”、有效緩解資源能源供需矛盾，將很難落到實處和取得突破。

3 關(guān)于加強資源能源保障供給的幾點建議

資源能源供需矛盾加劇有其客觀上的因素，更有主觀上的原因。客觀上是因2000年之前有近20年沒有進(jìn)行有效的、上規(guī)模的地質(zhì)勘探，致使探明資源趨向枯竭，大批礦山關(guān)閉破產(chǎn)，從而出現(xiàn)“四礦”問題。2000年前后國務(wù)院決定原屬中央管理的地勘單位和大型礦企下放省管，這給沒有直接管理過地勘單位和大型礦企的地方各級政府部門增添了新的挑戰(zhàn)，在管理銜接上必然存在時間差，這是主觀原因。所以政府要制訂深化資源能源保障的規(guī)劃和措施，完善相關(guān)政策法規(guī)，積極支持國有地勘單位多找礦、找好礦、找大礦。為此，提出如下建議：

(1)國家制訂統(tǒng)一的政策，改變對國有地勘單位探礦權(quán)設(shè)置實行“招拍掛”的政策，采取申請在先的方式授予國有地勘單位探礦權(quán)。首先，從探礦權(quán)的固有屬性來看，礦產(chǎn)資源的所有權(quán)屬國有，其使用權(quán)應(yīng)該體現(xiàn)在采礦權(quán)上，探礦權(quán)不具備使用權(quán)的屬性，它是一種風(fēng)險性極高的用益物權(quán)而不是物權(quán)。探礦權(quán)與采礦權(quán)和土地使用權(quán)不一樣。采礦權(quán)的權(quán)屬范圍內(nèi)已查明了具有開采價值的礦產(chǎn)資源且有開采使用權(quán)。土地使用權(quán)無論如何也有一塊可供使用的土地。采礦權(quán)、土地使用權(quán)可以“招拍掛”方式出讓。但是，如果在“招拍掛”中有價競得探礦權(quán)，而后還要投入大量的人、財、物開展地質(zhì)勘探工作，如無找礦成果（據(jù)國內(nèi)外專家統(tǒng)計，找礦成功率僅為4%左右），不但沒有回報，而且巨額的探礦權(quán)獲取費用及探礦投入均由找礦單位承擔(dān)，潛在風(fēng)險很大。所以，未探明礦產(chǎn)地的空白區(qū)不應(yīng)以“招拍掛”的方式出讓探礦權(quán)。其次，國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范探礦權(quán)管理的通知》（國土資發(fā)〔2006〕12號）明確界定了探礦權(quán)“招拍掛”的范圍，規(guī)定“屬《礦產(chǎn)勘查開采分類目錄》規(guī)定的第一類礦產(chǎn)的勘查，并在空白勘查工作區(qū)的或雖進(jìn)行過礦產(chǎn)勘查但未獲可供進(jìn)一步勘查礦產(chǎn)地的區(qū)域內(nèi)，以申請在先即先申請者先依法登記的方式出讓探礦權(quán)?！钡谌?，對國有地勘單位探礦權(quán)實行“招拍掛”政策，影響了地質(zhì)找礦主力軍作用的發(fā)揮和地質(zhì)找礦工作的有效開展。如湖南省探礦權(quán)國土覆蓋面積從2007年0.5037萬平方千米下降到2011年0.437萬平方千米，僅占湖南省國土面積的2%，不到新疆探礦權(quán)面積（13.3萬平方千米）覆蓋率（8%）的1/4，不足澳大利亞北領(lǐng)地探礦權(quán)面積（108萬平方千米）覆蓋率（80%）的1/40；湖南省40多個地質(zhì)勘探隊中探礦權(quán)地嚴(yán)重不足。第四，國內(nèi)規(guī)范應(yīng)統(tǒng)一，國際慣例應(yīng)遵循。礦產(chǎn)資源屬國家所有，但在探礦權(quán)管理上我國各省區(qū)政策差異很大。國際上絕大多數(shù)國家均以“申請在先”的方式授予探礦權(quán)。據(jù)不完全統(tǒng)計，以英美法系為基礎(chǔ)的國家如美國、加拿大、澳大利亞、巴西、智利、秘魯、贊比亞、印尼等32個國家均實行“申請在先”的方式無償授予探礦權(quán)人探礦權(quán)。建議國家出臺國有地勘單位在探礦權(quán)獲取上的統(tǒng)一政策規(guī)定，使地勘單位積極有效地開展地質(zhì)找礦工作，更好地為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)。

(2)國家制訂統(tǒng)一的礦業(yè)權(quán)價款收取辦法，糾正不合理的做法。首先，將國家部委的相關(guān)政策要求落實好。財政部、國土資源部《關(guān)于加強對國家出資勘查探明礦產(chǎn)地及權(quán)益管理有關(guān)事項的通知》（財建〔2010〕1018號文）（六）規(guī)定，“對國家出資形成礦產(chǎn)地探礦權(quán)協(xié)議出讓時，受讓探礦權(quán)單位按評估備案的價款交納探礦權(quán)價款或以‘招拍掛’方式出讓”，“對以申請在先方式取得的探礦權(quán)處置時，屬于企業(yè)自行出資探明礦產(chǎn)地的，不得收取礦業(yè)權(quán)價款”。其次，遵循國際慣例，在探礦階段執(zhí)行“誰投資，誰承擔(dān)風(fēng)險，誰受益”原則。如澳大利亞北領(lǐng)地《礦物產(chǎn)權(quán)法2010》規(guī)定：探礦權(quán)人在探礦過程合作中，轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)時，無需繳納探礦權(quán)價款，只需在辦理變更手續(xù)時上繳少量的手續(xù)費。只要探礦權(quán)人依法履行了探礦權(quán)人的義務(wù)，探礦權(quán)人的權(quán)益受法律保護，包括其投資取得的勘查成果的處置權(quán)。處置時只收取有關(guān)稅費。目前極個別省一律按評估價的2倍收取探礦權(quán)價款，每宗礦業(yè)權(quán)繳納的價款少則幾百萬至幾千萬元，多則數(shù)億元，使地勘單位和大型企業(yè)對合作風(fēng)險探礦失去信心，導(dǎo)致一些很有潛力的礦產(chǎn)地，難以加快提高勘探程度和有效投入開采、形成規(guī)模產(chǎn)能。所以，須進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)價款收取行為，出臺統(tǒng)一辦法，明確和糾正現(xiàn)行的有關(guān)做法。

(3)國家制訂統(tǒng)一的礦業(yè)權(quán)價款分配政策，明確國有地勘單位的收益分成比例。分配是否合理，最終事關(guān)資源能源保障大局。解決問題的關(guān)鍵是能夠讓具備找礦能力的地勘單位有條件和動力去積極找礦，找到好礦、大礦有利于平抑市場，做到“手中有糧，心中不慌”。地質(zhì)礦產(chǎn)勘查成果主要是依靠地勘單位的勞動、技術(shù)、管理、知識和資本等生產(chǎn)要素的結(jié)合而產(chǎn)生。因此，礦產(chǎn)勘查成果—礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓其收益分配不僅要考慮地方各級政府的收益，也應(yīng)考慮省屬地勘單位資本的原始積累和找礦實力的增強。建議國家制訂統(tǒng)一的政策，明確地方政府（省、市、縣）、地勘單位的礦業(yè)權(quán)成果收益分配比例。從綜合全國絕大多數(shù)省區(qū)目前執(zhí)行的分配比例來看，建議在國家2∶8分成后，留地方政府部分按照省、市、縣、地勘單位為40∶20∶20∶20的比例確定，符合做“蛋糕”的也能分到“蛋糕”的合理分配原則。

地質(zhì)工作者是社會主義建設(shè)的開路先鋒，地質(zhì)工作是基礎(chǔ)性、先行性工作，地質(zhì)工作搞不好，一馬擋路，萬馬不能前行。如何貫徹和落實“公益先行、商業(yè)跟進(jìn)、基金銜接、整裝勘查、快速突破”的地質(zhì)找礦新機制，推動“找礦突破戰(zhàn)略行動”取得實效，有利的政策支持是關(guān)鍵。