吳春明

（山東章丘市人力資源社會(huì)保障局 章丘 250200）

1 問題提出

《工傷保險(xiǎn)條例》第十九條規(guī)定，工傷保險(xiǎn)行政部門受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)后，根據(jù)審核需要可以對(duì)事故傷害進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，用人單位、職工、工會(huì)組織、醫(yī)療機(jī)構(gòu)及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助?！蛾P(guān)于執(zhí)行〈工傷保險(xiǎn)條例〉若干問題的意見》（人社部發(fā)[2013]34 號(hào)）第二條規(guī)定，“《條例》第十四條第（六）項(xiàng)規(guī)定的‘非本人主要責(zé)任’的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)以有關(guān)機(jī)關(guān)出具的法律文書或者人民法院的生效裁決為依據(jù)”。

以上規(guī)定將“有關(guān)機(jī)關(guān)出具的法律文書”和“人民法院的生效裁決”并列，意味著對(duì)道路交通事故中“非本人主要責(zé)任”的認(rèn)定，既可以公安交通管理部門出具的道路交通事故認(rèn)定書為依據(jù)，又可以人民法院的生效裁決為依據(jù)。但這一規(guī)定或存3 個(gè)問題：（1）道路交通事故認(rèn)定書的法律屬性是非行政行為，只是作為證據(jù)使用，人民法院可因其不符合真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性的證據(jù)原則不予采信，工傷保險(xiǎn)行政部門不經(jīng)調(diào)查核實(shí)予以采信或不合理。（2）《工傷保險(xiǎn)條例》第十九條規(guī)定，對(duì)依法取得職業(yè)病診斷證明書或職業(yè)病診斷鑒定書的，工傷保險(xiǎn)行政部門不再進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，這是工傷認(rèn)定過程中免于調(diào)查核實(shí)的唯一情形。顯然，道路交通事故認(rèn)定書并不在免于調(diào)查核實(shí)之列。（3）公安交通管理部門作出的道路交通事故認(rèn)定，當(dāng)事人可以通過民事訴訟、申請(qǐng)復(fù)核、信訪條例賦予的救濟(jì)權(quán)利依法申訴推翻。此時(shí)，工傷保險(xiǎn)行政部門就不能堅(jiān)持以原道路交通事故認(rèn)定書為依據(jù)，工傷認(rèn)定決定也應(yīng)自行撤回。

2 兩種法律文書的核實(shí)采信比較

2.1 職業(yè)病診斷鑒定書

職業(yè)病診斷與鑒定的目的是對(duì)申請(qǐng)人職業(yè)健康權(quán)益責(zé)任的裁決。勞動(dòng)者在職業(yè)活動(dòng)中因接觸職業(yè)病危害因素對(duì)身體造成損害而申請(qǐng)職業(yè)病診斷，目的是確認(rèn)工作場(chǎng)所職業(yè)危害因素與自身健康損害之間存在因果關(guān)系，最終裁決勞動(dòng)者的疾患是否由用人單位承擔(dān)責(zé)任。職業(yè)病診斷與鑒定具備法定的權(quán)威性和強(qiáng)制性，其結(jié)論理應(yīng)得到承認(rèn)和執(zhí)行。當(dāng)事方對(duì)職業(yè)病診斷結(jié)論有異議的，只能按照職業(yè)病診斷鑒定的有關(guān)法定程序申請(qǐng)?jiān)俅舞b定，但在沒有新的證據(jù)資料時(shí)，不能重新申請(qǐng)鑒定。職業(yè)病診斷與鑒定的基本原則是以醫(yī)學(xué)為基礎(chǔ)，遵循綜合分析、歸因診斷(責(zé)任推定)、集體診斷和專家判定、科學(xué)公正、及時(shí)便民等原則，集中體現(xiàn)了職業(yè)病診斷與鑒定工作追求的真實(shí)性的仲裁特征。此外，職業(yè)病診斷與鑒定雖由行政部門組織，但實(shí)質(zhì)是由專家集體對(duì)當(dāng)事方責(zé)任糾紛進(jìn)行裁決的一種活動(dòng)，非行政性決定了申請(qǐng)人對(duì)鑒定結(jié)論產(chǎn)生異議時(shí)對(duì)行為人或組織者的不可訴，這種不可訴性類似于勞動(dòng)能力鑒定，救濟(jì)途徑只能向省級(jí)衛(wèi)生行政部門申請(qǐng)最終鑒定，但不能申請(qǐng)行政復(fù)議或行政訴訟。

綜合考慮，職業(yè)病診斷與鑒定的性質(zhì)既不是醫(yī)療機(jī)構(gòu)的疾病診斷，也不是行政部門的行政行為，而是以醫(yī)學(xué)為基礎(chǔ)，以解決職業(yè)健康權(quán)益責(zé)任糾紛為最終目的、舉證責(zé)任倒置的準(zhǔn)仲裁機(jī)制。

2.2 道路交通事故認(rèn)定書

根據(jù)道路交通安全法第七十三條規(guī)定，道路交通事故認(rèn)定書是公安交通管理部門對(duì)交通事故現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、檢查、調(diào)查，并根據(jù)有關(guān)的檢驗(yàn)、鑒定結(jié)論，對(duì)交通事故發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、車輛、物品、道路及環(huán)境情況、當(dāng)事人的基本情況和生理精神狀況、傷亡人員的傷亡原因、當(dāng)事人的具體過錯(cuò)等基本事實(shí)、成因和當(dāng)事人的責(zé)任所作的專業(yè)性結(jié)論。

交通事故責(zé)任的本質(zhì)是交通事故中行為人的違章行為與事故發(fā)生之間是否存在事實(shí)因果關(guān)系及因果關(guān)系大小的一種表達(dá)形式，其本身并不是法律責(zé)任，而是追究法律責(zé)任的事實(shí)根據(jù)之一。因此，道路交通事故認(rèn)定書只是對(duì)交通事故基本事實(shí)、成因以及事故責(zé)任的一個(gè)陳述，而不是對(duì)當(dāng)事人雙方賠償責(zé)任的最終判定。

當(dāng)事人對(duì)道路交通事故認(rèn)定有異議的，可以自認(rèn)定書送達(dá)之日起3日內(nèi)，向上一級(jí)公安交通管理部門提出書面復(fù)核申請(qǐng)。對(duì)公安交通管理部門以道路交通事故認(rèn)定書為依據(jù)進(jìn)行處罰不服的，可向人民法院提起行政訴訟；當(dāng)事方不同意公安交通管理部門賠償調(diào)解的，可向人民法院提起民事訴訟。此外，最高人民法院、公安部《關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問題的通知》（法發(fā)[1992]39 號(hào)）第四條規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)作出的行政處罰不服提起行政訴訟或就損害賠償問題提起民事訴訟的，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為公安機(jī)關(guān)所作出的責(zé)任認(rèn)定、傷殘?jiān)u定確屬不妥，則不予采信，以人民法院審理認(rèn)定的案件事實(shí)作為定案依據(jù)。

綜上，道路交通事故認(rèn)定書在民事訴訟過程中只能是一種證據(jù)，屬法院審查的范圍，是否屬實(shí)采信，須由人民法院根據(jù)《民事訴訟證據(jù)規(guī)則》的有關(guān)規(guī)定對(duì)其予以審查判斷，而不能一概當(dāng)然認(rèn)定采納。

3 工傷保險(xiǎn)行政部門的調(diào)查核實(shí)責(zé)任

工傷保險(xiǎn)行政部門對(duì)工傷認(rèn)定所涉及到的事實(shí)享有調(diào)查核實(shí)權(quán)，但調(diào)查核實(shí)權(quán)不局限于申請(qǐng)人，也包括作為證據(jù)使用的道路交通事故認(rèn)定書。當(dāng)這一證據(jù)不符合客觀性、關(guān)聯(lián)性、法定性時(shí)，工傷保險(xiǎn)行政部門可以不予采信。

對(duì)于上下班途中的道路交通事故，“非本人主要責(zé)任”是工傷認(rèn)定的要件之一。對(duì)于眾多無責(zé)任認(rèn)定的道路交通事故，如果工傷保險(xiǎn)行政部門一概不經(jīng)調(diào)查核實(shí)而采信道路交通事故認(rèn)定書，傷者的工傷保險(xiǎn)權(quán)益就無從保障。公安交通管理部門未作出責(zé)任認(rèn)定并不代表事故沒有發(fā)生，也不代表當(dāng)事人沒有責(zé)任，認(rèn)定是否屬于“非本人主要責(zé)任”的責(zé)任只能由工傷保險(xiǎn)行政部門行使。

人民法院對(duì)道路交通事故認(rèn)定書的采信與否影響到當(dāng)事人的民事權(quán)益和刑事責(zé)任，工傷保險(xiǎn)行政部門對(duì)道路交通事故認(rèn)定書的采信與否影響到當(dāng)事人的工傷保險(xiǎn)權(quán)益。因此，對(duì)道路交通事故認(rèn)定書的肯定和否定都必須慎之又慎。人民法院的民事調(diào)解或裁定，可能僅涉及賠償數(shù)額，而對(duì)交通事故是否屬于“非本人主要責(zé)任”不直接作出結(jié)論。對(duì)此，工傷保險(xiǎn)行政部門有必要對(duì)裁決書予以核實(shí)分析：如法院裁定雙方當(dāng)事人各自承擔(dān)車輛損失費(fèi)、醫(yī)藥費(fèi)等全部費(fèi)用的40%和60%，雙方又表示不上訴，即對(duì)產(chǎn)生法律效力的裁決書的認(rèn)可，據(jù)此可以判定是否符合“非本人主要責(zé)任”。

4 工傷認(rèn)定的撤回

工傷保險(xiǎn)行政部門對(duì)申請(qǐng)人提供的材料，包括道路交通事故認(rèn)定書盡到調(diào)查核實(shí)職責(zé)，在對(duì)申請(qǐng)人已經(jīng)進(jìn)入司法程序不知情，或者已履行詢問程序而仍不知情的情形下，作出工傷認(rèn)定結(jié)論并無不妥。但《工傷保險(xiǎn)條例》第二十條規(guī)定，作出工傷認(rèn)定決定需要以司法機(jī)關(guān)或有關(guān)行政主管部門結(jié)論為依據(jù)的，在司法機(jī)關(guān)或有關(guān)行政主管部門尚未作出結(jié)論期間，作出工傷認(rèn)定決定的時(shí)限中止。那么，當(dāng)司法機(jī)關(guān)的最終結(jié)論作出后，工傷保險(xiǎn)行政部門是否有權(quán)主動(dòng)撤回已作出的工傷認(rèn)定行政行為呢？

在行政行為的撤銷中，最常見的是行政復(fù)議或行政訴訟，原行政機(jī)關(guān)是否可以撤回自己所作出的行政行為在行政復(fù)議法和行政訴訟法中并沒有明確。行政復(fù)議法第三十九條規(guī)定，行政復(fù)議期間被申請(qǐng)人改變?cè)唧w行政行為的，不影響行政復(fù)議案件的審理，但是，申請(qǐng)人依法撤回行政復(fù)議申請(qǐng)的除外。從中可以看出，法律并沒有強(qiáng)制規(guī)定不可以撤回行政行為。允許“改變”原具體行政行為，可以理解為允許原行政機(jī)關(guān)“改正”、“變更”原具體行政行為。當(dāng)然，改變?cè)唧w行政行為并非自由地、無條件地改變，至少應(yīng)受到法律的學(xué)理約束，如具體行政行為合法要件的缺乏、具體行政行為的內(nèi)容明顯不合理等。行政行為撤回的后果是，具體行政行為因?yàn)楸怀蜂N而喪失或不能取得法律效力，如果相關(guān)義務(wù)已經(jīng)履行或者已經(jīng)執(zhí)行，能夠恢復(fù)原狀的應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀，即，工傷保險(xiǎn)基金及用人單位已經(jīng)給付相關(guān)費(fèi)用的當(dāng)事人應(yīng)退回。

[1]胡世杰.我國(guó)職業(yè)病診斷與鑒定制度性質(zhì)試析[J].中國(guó)職業(yè)醫(yī)學(xué),2008,35(1):49-50.

[2]劉巍.行政機(jī)關(guān)撤銷自身所作行政行為的控制問題思考[J].法商研究，1999(5):102-105.