程雪陽

（中國人民大學法學院， 北京 100872）

中國現(xiàn)行土地管理制度的反思與重構(gòu)

程雪陽

（中國人民大學法學院， 北京 100872）

研究目的：分析“世界上最嚴格的土地管理制度”在中國失靈的原因，并細致分析指標式計劃管理模式的弊端。研究方法：實證法，規(guī)范分析法。研究結(jié)果：現(xiàn)行土地管理制度是以犧牲農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)為代價的，并且沒有對已經(jīng)變化了的中央與地方關(guān)系保持必要的敏感,所以帶來了城市肆意擴張、耕地不斷減少、國有土地收益不斷流失等問題。研究結(jié)論：未來的改革應著力打破國家對土地供給的高度壟斷，在實現(xiàn)集體土地與國有土地的產(chǎn)權(quán)平等和產(chǎn)權(quán)明晰的基礎上，以比例原則為指導進行制度重構(gòu)。

土地制度；央地關(guān)系；比例原則；重構(gòu)

土地是人類生存和棲居所在，人類社會的政治和經(jīng)濟沖突往往與土地資源和土地權(quán)利的分配有關(guān)。在當下中國，基于土地問題而引發(fā)的社會矛盾和沖突日益嚴重，已經(jīng)成為影響社會和諧和穩(wěn)定的主要矛盾之一。土地領(lǐng)域中矛盾與糾紛的大量出現(xiàn)，一方面與土地產(chǎn)權(quán)制度的模糊性有關(guān)，另一方面則是因為現(xiàn)行的土地管理制度本身存在缺陷所致。本文將從“中央—地方”和“城市化—耕地保護”兩個視角討論后一問題，并探討土地管理制度未來可能的變革之路。

1 現(xiàn)行土地管理制度的目標及問題

中國現(xiàn)行的土地管理制度，是通過1997—1998年《土地管理法》、《刑法》等法律的修改而確立的。當時制度改革的要點主要有：（1）在立法目的層面，《土地管理法》確立了保護耕地和推進國有土地使用權(quán)制度改革這兩大目標。其中，耕地保護被提升到了關(guān)系“國家發(fā)展全局和中華民族生存安?！钡母叨?，成為土地管理制度設計的出發(fā)點和落腳點。浙江農(nóng)業(yè)大學東南土地管理學院的專家當年甚至認為，這部法律的名稱應改為《耕地保護法》而不是《土地管理法》[1]。（2）在具體制度設計層面，為了落實“耕地保護”這一目標，《土地管理法》建立了土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃制度，以及土地用途管制、基本農(nóng)田保護、農(nóng)地專用審批、占補平衡、省級區(qū)域內(nèi)耕地總量動態(tài)平衡和農(nóng)村“一戶一宅”等一系列制度①《土地管理法》（1998年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議修訂通過），第4、17、31、34、43、44、45、62條。。為了落實“國有土地產(chǎn)權(quán)制度改革”這一目標，實現(xiàn)國有土地資產(chǎn)的保值增值，《土地管理法》建立了國有土地有償出讓制度，并且規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地，除了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設住宅及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設以外，不得進行非農(nóng)建設，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地②《土地管理法》，第43、63條。。（3）為了確保上述制度得以貫徹落實，立法者在1997年《刑法》新增加了“非法轉(zhuǎn)讓倒賣土地使用權(quán)罪”、“非法占用耕地罪”、“非法批準征收、占用土地罪”等相關(guān)法律條款③《中國人民共和國刑法》（八屆人大第五次會議1997年3月14日修訂），第228、342、410條。。

如果說上述梳理過于技術(shù)化，可以換一種方式來概括1997—1998年土地管理制度改革的重點：（1）作為國家的統(tǒng)治者，中央政府對耕地的不斷流失感到十分焦慮，希望能夠保有一定數(shù)量的耕地來維護國家的糧食安全；（2）作為國有土地的所有權(quán)人，中央希望實現(xiàn)并提高國有土地的資產(chǎn)價值；（3）雖然20世紀80年代的耕地流失是由鄉(xiāng)村工業(yè)化（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）和地方政府推動的“開發(fā)區(qū)熱”、“房地產(chǎn)熱”共同造成的，但中央決定只懲罰集體土地的權(quán)利人（包括所有權(quán)人和使用權(quán)人），剝奪集體土地的建設用地開發(fā)權(quán)，關(guān)閉鄉(xiāng)村建設用地市場，保留國有土地市場；（4）在這個單一封閉的土地市場中，政府是惟一的土地一級供給商，集體土地必須首先經(jīng)政府征收為國有土地，才可以進入土地市場；（5）中央并沒有完全放棄對其代理人（即地方政府）的規(guī)制，要求地方政府在發(fā)展經(jīng)濟的同時，對耕地實行“占多少，補多少”，以省為單位實現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡；（6）通過“制定國家土地總體利用規(guī)劃，然后再將總體利用規(guī)劃分解為土地年度利用計劃，層層下達”這種方式，中央建立了一套高度集權(quán)的土地計劃審批制度，并輔之以政黨紀律、行政處分和刑罰處罰等措施來保證這一套制度的實施。

從制度變遷的角度來說，上述土地管理制度變革的思路是清晰的，邏輯是完整的。通過這一套嚴格的計劃管理制度，中央政府相信所有的土地利用都將處在有效的控制之中。然而，誠如人們今天所看到的，這一套體制并不十分有效。

首先，在耕地保護方面，1996年制定的《1997—2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》提出的目標是，“2000年，耕地總面積保持在12933萬hm2（19.40億畝）以上；2010年，耕地總面積保持在12801萬hm2（19.20億畝）以上?！?然而，到2000年，全國耕地保有量就減少到了19.2356億畝，全國19個省市提前10年用完了計劃指標；2001年6月，全國耕地保護工作會議不得不把保有19.20億畝的目標設定為2005年，然而2002年時全國耕地保有量就只剩下18.9億畝，到2006年，這一數(shù)據(jù)又減少到了18.27億畝④相關(guān)數(shù)據(jù)來源參見《不斷開拓的事業(yè)——我國耕地保護60年歷程回顧》，《實現(xiàn)節(jié)約集約用地 18億畝耕地“紅線”牽動了誰》，中央人民政府網(wǎng)站，http://www.gov.cn/gzdt/2009-09/30/content_1430754.htm; http://www.gov.cn/jrzg/2007-07/07/content_676212.htm。。嚴峻的現(xiàn)實迫使中央政府2006年不得不提前修訂已經(jīng)無法實施的《1997—2010全國土地利用總體規(guī)劃綱要》。

其次，由于國有土地供給“以市場為原則，以無償劃撥為例外”，中央希望通過嚴格控制建設用地供應量來合理配置土地資源的目標也并沒有實現(xiàn)。多占少用、早占晚用、優(yōu)地劣用、占而不用甚至亂占濫用的現(xiàn)象層出不窮，比如，湖南省婁底市2006年落成的政府新大樓（被稱為“白宮建筑群”）的主體建筑占地就達247畝，同年建成的鄭州市惠濟區(qū)政府辦公樓則占地530畝。另外，由于高?？梢酝ㄟ^劃撥方式獲得土地，所以各個高校的面積也是越來越大。國土資源部數(shù)據(jù)顯示，到2010年上半年，劃撥土地依然占到全國土地供應總量的34.1%①《2010年上半年全國土地市場動態(tài)監(jiān)測分析報告》，國土資源部網(wǎng)站，http://www.mlr.gov.cn/tdsc/scfx/201102/t20110221_818130.htm。。

再次，確實如同《土地管理法》所要求的那樣，公開的鄉(xiāng)村土地市場被依法關(guān)閉了，然而農(nóng)民和農(nóng)民集體也因此失去了土地的自主開發(fā)權(quán)，他們無法在自己的土地上自主進行工業(yè)化和城市化。其結(jié)果是，除了違法出租或出售小產(chǎn)權(quán)房及其他建設用地之外，農(nóng)民不得不到城市尋找發(fā)展的機會，并千方百計留在城市里。于是，城市的房價越來越高，就業(yè)、教育、衛(wèi)生、交通等公共資源越來越緊缺，而鄉(xiāng)村卻逐漸走向衰敗，農(nóng)民也呈現(xiàn)日益貧困的趨勢，城鄉(xiāng)差距進一步擴大。

最后，有償出讓制度以及后來不斷發(fā)展的招拍掛制度，確實有助于國有土地資本化這一目標的實現(xiàn)，并給地方政府帶來了豐厚的收益——據(jù)財政部統(tǒng)計，2010年，全國土地出讓總價款達到了29109.94億元，超出預算113%，同比增長70%②相關(guān)數(shù)據(jù)來源為財政部：《關(guān)于2010年中央和地方預算執(zhí)行情況與2011年中央和地方預算草案的報告》；國土資源部統(tǒng)計結(jié)果為，2010年全國土地出讓成交總價款2.7萬億元。轉(zhuǎn)引自王茜：《2010年全國土地出讓總額同比增長70%，地方土地財政依賴需改變》，《南方周末》，2011年1月17日。。然而，越來越高的國有土地價格，既削弱了中央政府宏觀調(diào)控的能力和效果，也推動了房價的高漲，并誘使地方政府患上了“土地財政依賴癥”。

2 制度失靈的原因

為什么世界上最嚴格的土地管理制度會在中國失靈？中央政府給出的答案是，1998年建立的管理制度依然不夠嚴格，“必須采取更嚴格的管理措施，切實加強土地調(diào)控?！雹蹏鴦赵? 《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)［2006］ 31號，2006年9月6日）。為此，其首先提醒地方政府“調(diào)控新增建設用地總量的權(quán)力和責任在中央”，地方不得染指（2004年）④國務院. 《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)［2004］ 28號，2004年10月21日）。；其次，又明確要求“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積負責，省長、主席、市長為第一責任人”（2005年）⑤國務院辦公廳. 《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》,2005年10月28日。；再次，中央政府不但將省級以下國土資源管理部門實行“半垂直化”管理，還建立了跨區(qū)域的土地督察制度，用以監(jiān)督地方政府的土地執(zhí)法情況（2006）⑥國務院辦公廳. 《關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》，（國辦發(fā)［2006］ 50號， 2006年7月13日）。；最后，要求各地“嚴格執(zhí)行土地用途管制制度，嚴格規(guī)范使用農(nóng)民集體所有土地進行建設，嚴格控制農(nóng)村集體建設用地規(guī)模。嚴格禁止和嚴肅查處‘以租代征’轉(zhuǎn)用農(nóng)用地的違法違規(guī)行為。要求任何涉及土地管理制度的試驗和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度”（2007）⑦國務院辦公廳. 《關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設用地法律和政策的通知》（國辦發(fā)［2007］ 71號）。。為了證明上述規(guī)定和要求不僅是一種倡導或口頭宣示，2006年，中央政府對中部某省兩級政府領(lǐng)導違法批準征收集體土地14877畝的行為進行了黨紀和政紀處分⑧《國務院通報批評河南省政府 大學城違規(guī)占地1.4萬畝》，《揚子晚報》，2006年09月28日；《國務院駁回土地規(guī)劃綱要，對耕地保護指標不滿意》，《21世紀經(jīng)濟報道》，2006年09月21日。。

然而，“更加嚴格”的土地管理制度并沒有遏制住地方政府、土地權(quán)利人和土地開發(fā)商違法用地的沖動，也沒有為中國的土地管理找到和諧有序的運行之道，甚至使中國的土地管理有進一步惡化的趨勢——國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局在2012年報告中總結(jié)到，“2011年，全國發(fā)現(xiàn)違法用地行為7.0萬件，涉及土地面積75.1萬畝（其中耕地26.4萬畝），同比分別上升5.8%、11.0%（下降2.4%）。2665名責任人受到黨紀、政紀處分，其中，1416名責任人受到黨紀處分，1149名責任人受到政紀處分，140名責任人被追究刑事責任?！雹佟秶敛浚?011年2665名干部因土地違法受處分》，人民網(wǎng)，http://house.people.com.cn/GB/16860231.html。

實踐表明，僅僅寄希望于政黨紀律、黨員意志、領(lǐng)導人決心和“嚴”字當頭的管理制度，無法從根本上解決中國土地管理制度中存在的問題。如果希望在失序和混亂中找到秩序與和諧，就必須從源頭上重新審視中央政府的土地管理目標、中央與地方關(guān)系、地方政府的利益沖動等問題。

2.1 中央政府土地管理目標之間的沖突

通過建立一系列嚴格的土地管理制度，中央政府希望達到以下幾個目標：（1）保有一定數(shù)量的耕地，確保國家的糧食安全；（2）增加建設用地，促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，推進中國的城市化和工業(yè)化；（3）完善國有土地有償出讓制度，增加國有土地收益；（4）保護其他土地權(quán)利人（比如鄉(xiāng)村農(nóng)民和城市居民）的利益，防止地方政府過分剝奪公民的土地權(quán)利。

然而，這里的問題在于，上述管理目標并沒有完全固定或者穩(wěn)定的位階排序，選擇何種目標進行強調(diào)往往取決于中央政府對于當時國內(nèi)外政治、經(jīng)濟和社會形勢的判斷。當?shù)胤矫癖娍棺h強烈時，它傾向于強調(diào)社會穩(wěn)定的重要性，要求地方政府進行房地產(chǎn)征收時必須保障民眾的生活水平不降低；當國際金融危機到來時，它要求地方政府保障建設項目的用地需求，以防止經(jīng)濟增長速度的下滑；而當談到中國的社會發(fā)展時，它總是將不斷提高的城市化率作為重要的指標之一。更為糟糕的是，這些目標之間并不完全和諧統(tǒng)一，而且經(jīng)常沖突矛盾，比如耕地保護與城市化之間的沖突就很明顯，公民土地權(quán)利的保護與維護國有土地對土地一級市場的壟斷之間也往往難以協(xié)調(diào)。

2.2 地方政府的應對策略

雖然中央政府下達的相互沖突的命令或者任務可能會讓地方政府左右為難，但這也意味著現(xiàn)行的制度存在著很大的漏洞。地方政府總是能夠利用自身的資源（制度或者策略）將這些漏洞或缺陷迅速轉(zhuǎn)化為“武器”，從而既不觸犯中央的底線，又可以實現(xiàn)自己的目標。具體包括以下幾個方面：

（1）城市總體規(guī)劃是地方政府（特別是城市政府）最重要的“武器”。由于城市總體規(guī)劃的編制權(quán)歸各城市政府所有，所以許多地方政府總是強調(diào)“規(guī)劃先行”的重要性，利用地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃和城市總體規(guī)劃來松動國家土地利用總體規(guī)劃對地方的束縛。比如，地方政府首先會提出許多更高的發(fā)展目標——GDP在未來20年內(nèi)持續(xù)15%或者更高的增長，城市化率要年均提高1.5%—2%，城市人口要達到某個百萬甚至千萬級等；然后，根據(jù)這些預測性的經(jīng)濟和社會發(fā)展指標，做出大手筆的超前城市總體規(guī)劃，擴大城市的規(guī)?；蛘咧匦乱?guī)劃一個或若干個新的城區(qū)；最后將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地征收為國有或者無償國有化，用于城市的發(fā)展。

（2）2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》后，市、縣政府很快就發(fā)現(xiàn)“鄉(xiāng)村規(guī)劃權(quán)”也是實現(xiàn)自身目標的工具。依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，縣級以上地方人民政府可以根據(jù)本地農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平，按照因地制宜、切實可行的原則，確定應當制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的區(qū)域。雖然該法要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃應當從農(nóng)村實際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色②《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，第3、18條。，但是在發(fā)展經(jīng)濟，增加財政收入的刺激下，各級地方政府以建設新農(nóng)村、城鄉(xiāng)一體化、或者統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的名義，迅速制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，然后開展土地整理，強行撤村并居，將農(nóng)民集中居住，將節(jié)省下來的建設用地指標和新增加的耕地復墾指標用于城市建設。

（3）土地復墾也常被地方政府作為應對中央政府的 “武器”。雖然中央政府給地方下達了耕地保護目標，但這一任務的核心是實現(xiàn)耕地的總量動態(tài)平衡，而不是具體某塊土地不得變更用途，這實際上給地方政府留下了很大的操作空間。他們可以一方面占有大量的優(yōu)質(zhì)耕地去招商引資發(fā)展第二三產(chǎn)業(yè)，另一方面又不斷努力對那些劣質(zhì)土地進行開發(fā)復墾。一些學者在上海、浙江、天津等10個省級單位進行調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)，各地紛紛出現(xiàn)了基本農(nóng)田“上山、下水”的現(xiàn)象。以浙江省為例，1997—2003年，該省已通過土地開發(fā)整理補充耕地234.85萬畝，連續(xù)8年實行了占補平衡有余，累計占補節(jié)余43.65萬畝，超過國家要求浙江規(guī)劃期內(nèi)占補平衡有余16萬畝目標任務的173%，然而，大量通過占補平衡補充的耕地都是魚塘、河灘、坡地[2]。

2.3 地方政府官員的利益與沖動

這里存在著一個很明顯的悖論，既然中國的地方政府官員只有獲得中央的認可才可以獲得晉升，那么為何在土地管理領(lǐng)域中他們總是傾向于違背而不是貫徹中央的意志，甚至不惜以自身的政治前途為賭注呢？要回答這些問題，就需要考慮改革開放以后中國的國家轉(zhuǎn)型、央地財政分權(quán)、地方官員的考核機制等因素。

20世紀80年代以后，黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設上來。為了發(fā)展經(jīng)濟，中央一方面改變了地方官員的政治競爭及晉升標 準，開展以經(jīng)濟發(fā)展（GDP）為核心的政治錦標賽[3]，另一方面不得不進行財政分權(quán)，并在1994年建立了以分稅制為核心的財政分權(quán)體制——有學者將其稱為中國式財政聯(lián)邦主義（A Chinese-style Fiscal Federalism）[4-5]。這兩個方面的制度變革確實促進了中國經(jīng)濟的高速增長，但同時也影響甚至改變了中國的央地關(guān)系。其既表現(xiàn)為地方政府擁有了獨立的稅收和財政來源之后不再甘當中央政府的“傳聲筒”，又表現(xiàn)為地方官員為了進一步升遷，積極參加中央設立的經(jīng)濟和社會發(fā)展指標（GDP指標）錦標賽，努力提高本地區(qū)的GDP 和相關(guān)經(jīng)濟和社會發(fā)展指標（比如城市化率），擴大城市規(guī)模，發(fā)展工商業(yè)。

耕地保護既不能增加地方的稅收和財政能力，也不能推動經(jīng)濟和社會的高速發(fā)展，所以對于地方官員沒有吸引力。對于省級以下的地方政府來說，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的責任在省級人民政府，他們沒有必要為此過分擔心。本轄區(qū)保有更多的耕地只會讓別的地區(qū)擁有更多的建設用地指標，而這也意味著要將自己的發(fā)展機會拱手讓與其他競爭對手，所以，省級以下的地方政府通常在指標分配的時候就千方百計減少本區(qū)域的耕地保護指標，在指標分配結(jié)束后，又千方百計從別的地方購買建設用地指標。而對于省級政府來說，雖然中央政府將省級政府的行政首長列為耕地保護第一責任人，并將耕地保護責任目標考核結(jié)果列為省級人民政府第一責任人工作業(yè)績考核的重要內(nèi)容，但是這一項指標僅僅是他們被考核的眾多指標之一，只要轄區(qū)內(nèi)的市縣政府能夠完成耕地保護任務，省級官員是沒有太多的動力去追究基本農(nóng)田到底是在山頂上，還是在水塘里的。

3 土地管理制度的重構(gòu)

綜上所述，可以看出，現(xiàn)行土地管理體制試圖以剝奪集體土地權(quán)利人的權(quán)益為代價來實現(xiàn)耕地保護、國有土地資產(chǎn)的保值增值、城市化等目標。但這種“嚴”字當頭的管理模式既沒有實現(xiàn)中央政府所設想的目標，也沒有就管理措施所損害的利益與其所要達成的目標進行合理的平衡，出現(xiàn)了欲治反亂的情況。如今《土地管理法》正在修改過程中，關(guān)于制度變革的方向、具體制度的設計等問題，人們依然沒有達成共識。筆者認為，以下幾個方面的問題應當首先予以解決。

3.1 進一步明確國有土地和集體土地的產(chǎn)權(quán)

實踐證明，財產(chǎn)的所有者惟有實體化，才能防止來自公權(quán)或者其他私權(quán)的侵害。組成集體和國家的民眾只有切實地享有他們作為土地所有者的各種權(quán)利，才不會被土地管理者和執(zhí)行者（或者代理人）肆意揮霍或者隨意處分自己的財產(chǎn)[6]。

3.2 實現(xiàn)集體土地和國有土地法律地位的平等

現(xiàn)行憲法第6條宣布全民所有制和勞動群眾集體所有制同為社會主義公有制的重要組成部分，第10條也確立了“國家所有”和“集體所有”兩種土地所有權(quán)模式，按照所有權(quán)平等的原理，這兩種土地所有權(quán)的法律地位應當是平等的，相關(guān)土地權(quán)利人的法律地位、權(quán)利內(nèi)容也應當是平等的，國家不能僅僅基于耕地保護的需要就不合比例地剝奪集體土地權(quán)利人的權(quán)利。

為此，一方面要放棄“只能在國有土地上從事工商業(yè)建設”的觀念，盡快修改現(xiàn)行《土地管理法》第43條關(guān)于“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規(guī)定，不再區(qū)分土地所有權(quán)性質(zhì)，而是按照土地的區(qū)位、用途和社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，對領(lǐng)土范圍內(nèi)的土地進行統(tǒng)一規(guī)劃；另一方面，要賦予集體土地使用權(quán)人與國有土地使用權(quán)人同樣的權(quán)能，即無論是集體建設用地，還是集體農(nóng)業(yè)用地，相關(guān)土地權(quán)利人同樣享有占有、使用、受益和轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、擔保、抵押、贈與等權(quán)利——前提是土地的利用必須符合土地利用規(guī)劃。

3.3 以比例原則為指導進一步轉(zhuǎn)變政府的土地管理職能

如果能夠依照公法上的比例原則來重構(gòu)政府在土地管理領(lǐng)域的角色，很多問題可以迎刃而解[7]。

（1）適當性原則。這一原則要求政府采用的土地管理手段或行政措施必須能夠?qū)崿F(xiàn)行政目標或至少有助于行政目標的達成。為此，政府應當反思并逐步放棄殘留在現(xiàn)行土地管理制度中的計劃管理思維和模式，如取消《土地管理法》第2條第5款關(guān)于土地劃撥制度的規(guī)定，逐步放棄《土地管理法》第18條所建立的建設用地指標制度等。

（2）必要性原則。這一原則要求政府所采取的土地管理措施對于相關(guān)行政目標的實現(xiàn)應當是必要的，不應存在其他成本更低、對公民權(quán)利侵害更小的替代性措施。為此，《土地管理法》的修改應當吸收和借鑒《行政許可法》的經(jīng)驗，將那些土地權(quán)利人可以自主決定的，能夠通過市場配置加以完成的，以及可以交由社會自治組織自行管理的土地管理事務交給土地權(quán)利人、市場或者社會自治組織，對那些可以通過事后監(jiān)督方式來進行土地管理的事項就不應再設置事前的行政許可。

（3）相稱性原則。特別是在耕地保護和糧食安全方面，國家可以為了保護糧食安全限制公民或其他組織的土地權(quán)利，但這種限制必須在糧食安全、城市化與公民權(quán)利保護之間進行必要的平衡，如果為了保護糧食安全或者快速推進城市化就一刀切式的犧牲7億農(nóng)民的土地開發(fā)權(quán)而不給予公正補償，那毫無疑問是不符合比例原則的。

（References）：

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［4］ Gabriella Montinola, Yingyi Qian, Barry R. Weingast. Federalism, Chinese style: the political basis for economic success in China［J］ . World Politics，1995，48(1)：50 - 81.

［5］ Yingyi Qian, G é rard Roland. Federalism and the soft budget constraint［J］ . American Economic Review, 1998, 88（5）：1143 - 1162.

［6］ 程雪陽.公法視角下的中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷：1921-2010［J］ .甘肅行政學院學報，2010，（1）：112-124.

［7］ 沈開舉，程雪陽.比例原則視角下的社會管理創(chuàng)新［J］ .現(xiàn)代法學，2012，（2）：42-49.

（本文責編：陳美景）

Ongoing Land Administration System in China: Reflection and Reconstruction

CHENG Xue-yang
（Law School, Renmin University, Beijing 100872, China）

The purpose of this paper is to analyze the reasons of ineffectiveness of the so-called “the most restrict land administration system in the world” in China and further analyze the disadvantages of the quota-based land administration system. Methods of empirical and normative analysis were employed. The results indicated that the current land administration system was at the expense of farmers’ development rights, and it did not react to the change of relations between the local and central governments. It therefore resulted in the expansion of urban area, loss of farmland, and the loss of state-owned land revenue. The paper concludes that the governmental monopoly of land supply should be broken. A new institutional system should be reconstructed, aiming to fairly respect and protect the rights of state-owned and collective-owned land based on the principle of proportionality.

land institution; the “central-local” government relationship; the principle of proportionality; reconstruction

F301.1

A

1001-8158（2013）07-0015-06

2012-12-23

2013-06-05

教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目“現(xiàn)行憲法頒布30年實施狀況研究”（11YJAB20021）；中國博士后科學基金第53批面上資助項目（2013M530795）；中國法學會2013年度部級法學研究課題“新型城鎮(zhèn)化背景下的土地制度改革”。

程雪陽（1984-），男，山西稷山人，博士，博士后。主要研究方向為土地法學。E-mail: lawcheng1985@gmail.com