何歡樂 , 姜 棟，張 鵬

（1.中國土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035；2.中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872；3.蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006）

1 前言

中國實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)分散登記，由此帶來的諸多弊端日益凸顯。2007年《物權(quán)法》明確提出“國家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”，但幾年來，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記并未取得任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。在學(xué)術(shù)界，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記一直是研究探討的熱點(diǎn)問題，研究熱點(diǎn)主要集中在：（1）不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記立法問題，包括不動(dòng)產(chǎn)登記法的定位[1-3]、類型[3]、主要內(nèi)容[3-4]與立法步驟[4]；（2）不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)設(shè)置問題，包括登記機(jī)構(gòu)與不動(dòng)產(chǎn)管理之間的脫離[5-6]、登記結(jié)構(gòu)的職責(zé)[5],特別是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)設(shè)置的模式——行政機(jī)關(guān)論[5,7-10]及土地管理機(jī)關(guān)論[11-14]、司法機(jī)關(guān)論[15-16]、公證機(jī)關(guān)論[17]以及推進(jìn)登記機(jī)構(gòu)改革的策略[2,6,13]；（3）不動(dòng)產(chǎn)登記簿設(shè)置問題,包括不動(dòng)產(chǎn)登記簿的內(nèi)涵與作用、登記簿的統(tǒng)一、登記簿記載的內(nèi)容與登記簿的編成，以及登記簿提供查詢等[18-20]。

解決中國不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記問題的根本，在于從法理層面理順不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)之間的關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上調(diào)整和完善不動(dòng)產(chǎn)登記和行政管轄制度。本文分析了不動(dòng)產(chǎn)分散登記的現(xiàn)狀、成因及弊端，探討了推進(jìn)中國不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的幾個(gè)基本問題，特別是提出了在當(dāng)前形勢(shì)下切實(shí)推進(jìn)中國不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的過渡期方案。

2 中國不動(dòng)產(chǎn)分散登記的現(xiàn)狀、成因及弊端

2.1 中國不動(dòng)產(chǎn)分散登記的現(xiàn)狀與成因

眾所周知，中國目前區(qū)分各類不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，分別由不同的登記機(jī)關(guān)進(jìn)行登記。例如，集體土地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等由國土部門登記；農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由農(nóng)業(yè)部門登記；林木和林地的所有權(quán)和使用權(quán)由林業(yè)部門登記；房屋權(quán)屬由房管部門登記等。各部門的分散登記，在登記類型、登記程序、登記效力、登記簿與權(quán)利證書等方面有諸多不同。

中國現(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)分散登記是與中國分散的不動(dòng)產(chǎn)行政管理體制相配套的[12]。改革開放后，中國陸續(xù)建立了包括森林、草原、土地、房屋等各類不動(dòng)產(chǎn)在內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)行政管理體制，但由于缺少統(tǒng)一的、全局性的規(guī)劃，往往是針對(duì)各類不動(dòng)產(chǎn)分別設(shè)立相關(guān)的主管部門，同時(shí)賦予相應(yīng)的包括登記在內(nèi)的管理職權(quán)。例如，1984年《森林法》將林地所有權(quán)、使用權(quán)以及林木所有權(quán)的登記職權(quán)賦予了林業(yè)部門；1985年《草原法》將草原所有權(quán)、使用權(quán)的登記職權(quán)賦予了農(nóng)牧業(yè)部門等。1986年《土地管理法》雖將土地權(quán)屬的登記職權(quán)一般地賦予了土地部門，但該法第9條同時(shí)確認(rèn)了當(dāng)時(shí)已經(jīng)既存的林地、草原、水面和灘涂等不動(dòng)產(chǎn)分部門分散登記的有效性。

2.2 中國不動(dòng)產(chǎn)分散登記的弊端

目前不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)及其職權(quán)的分散設(shè)置致使不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤時(shí)有發(fā)生，效率偏低，登記機(jī)關(guān)行政資源浪費(fèi)嚴(yán)重。具體而言：（1）存在大量登記錯(cuò)誤。不同類型的不動(dòng)產(chǎn)及不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利分別由不同的部門依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行登記，其中難免存在沖突或不一致的地方。（2）不利于當(dāng)事人不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)，不利于交易安全，也不利于社會(huì)和諧穩(wěn)定。不動(dòng)產(chǎn)分散在不同機(jī)關(guān)登記，登記信息互不相通，權(quán)利公示效果受到影響。（3）不動(dòng)產(chǎn)開發(fā)利用監(jiān)管無從實(shí)現(xiàn)。不動(dòng)產(chǎn)登記是不動(dòng)產(chǎn)開發(fā)利用監(jiān)管中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，目前不動(dòng)產(chǎn)分散登記體系使國家對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)開發(fā)利用的監(jiān)管失去了一個(gè)重要途徑。（4）重疊設(shè)置登記機(jī)關(guān)，增加了財(cái)政支出，降低了行政效率[13,17]。其中，登記錯(cuò)誤，特別是登記矛盾和沖突問題既是分散登記的主要弊端，也是當(dāng)前迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。

3 構(gòu)建中國不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的基本原則

3.1 統(tǒng)一性原則

不動(dòng)產(chǎn)分散登記的做法，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的普遍做法是相違背的，更不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的登記法理[15]。不動(dòng)產(chǎn)登記的統(tǒng)一性其根本要求在于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)關(guān)系的統(tǒng)一、合理界定，特別是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)客體的統(tǒng)一界定。在此基礎(chǔ)上，不動(dòng)產(chǎn)登記的統(tǒng)一性具體體現(xiàn)在登記立法、登記機(jī)關(guān)、登記效力、登記簿冊(cè)等多個(gè)方面，其中，基于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)統(tǒng)一界定的不動(dòng)產(chǎn)登記立法是根本，統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)是重要條件。

3.2 有效性原則

為有效實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記起到的物權(quán)公示與保護(hù)以及不動(dòng)產(chǎn)資源監(jiān)管[21]的作用，中國不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記須理順不動(dòng)產(chǎn)登記和不動(dòng)產(chǎn)行政管理的關(guān)系，使其免受行政管理部門或地方政府的不當(dāng)干涉。切實(shí)提高不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查的精度，規(guī)范不動(dòng)產(chǎn)登記程序，提高登記機(jī)關(guān)實(shí)地勘察和實(shí)施登記審查的能力,確保不動(dòng)產(chǎn)登記信息（包括不動(dòng)產(chǎn)范圍、權(quán)利類型、登記效力等）不存在沖突和矛盾。

3.3 效率性原則

效率是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求，也是行政管理的生命力所在[22]。一方面，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)規(guī)范登記程序，優(yōu)化組織機(jī)構(gòu)，明確登記職責(zé)，提高登記效率；另一方面，不動(dòng)產(chǎn)登記應(yīng)當(dāng)貫徹便民原則，便利不動(dòng)產(chǎn)登記申請(qǐng)、不動(dòng)產(chǎn)登記資料查詢等需求，降低登記收費(fèi)，減輕登記申請(qǐng)人負(fù)擔(dān)。

3.4 可行性原則

根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，制度的變遷會(huì)形成路徑依賴，順應(yīng)這一路徑會(huì)減少制度創(chuàng)新的摩擦成本以及既得利益集團(tuán)所造成的阻力[23]。從制度的連續(xù)性以及改革的可行性角度看，中國不動(dòng)產(chǎn)登記體制改革在確保實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的前提下，應(yīng)盡可能兼顧制度現(xiàn)狀，注重與現(xiàn)行體制的銜接，減少改革成本。

4 中國推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的幾個(gè)基本問題

4.1 必須首先從法理上合理界定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)之間的關(guān)系，明確土地的基礎(chǔ)地位

中國目前不動(dòng)產(chǎn)分散登記的現(xiàn)實(shí)成因是與行政管理體制的設(shè)置密切相關(guān)的，但是其內(nèi)在根源在于缺乏對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)關(guān)系、特別是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)客體關(guān)系的明確梳理和界定。目前將不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)分別從土地利用方式角度進(jìn)行界定，并且以行業(yè)主管部門劃分登記及行政管轄權(quán)的做法，導(dǎo)致了不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)關(guān)系混亂、登記和管理上沖突不斷。因此，從法理上合理界定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的關(guān)系，是不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記必須要解決的深層次問題。

在中國，不動(dòng)產(chǎn)包括土地、房屋、林木、礦藏、海域等多種類型，但處于基礎(chǔ)性地位的是土地[11]，這一點(diǎn)從《擔(dān)保法》第92條可以看出：不動(dòng)產(chǎn)是指土地以及房屋、林木等地上定著物。從理論層面看，土地是其他各類不動(dòng)產(chǎn)的載體，土地外各類不動(dòng)產(chǎn)的存設(shè)都需要以土地為依托。從實(shí)踐層面看，以土地為基礎(chǔ)和核心的統(tǒng)一，是自羅馬法以來一切建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家和地區(qū)的共同做法[24]。目前中國由各行業(yè)管理部門分別負(fù)責(zé)、脫離土地的不動(dòng)產(chǎn)分散登記，既不合法理，也嚴(yán)重妨害了不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立。因此，實(shí)施中國的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，必須貫徹不動(dòng)產(chǎn)登記以土地為基礎(chǔ)的原則，這樣才能理順不動(dòng)產(chǎn)之間的關(guān)系，構(gòu)建科學(xué)的、有利于權(quán)益保護(hù)和不動(dòng)產(chǎn)利用管理的統(tǒng)一登記體系。

4.2 不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)可選擇行政機(jī)關(guān)

作為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的實(shí)施實(shí)體，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的設(shè)置是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記的必然要求。目前，對(duì)于中國將來不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的選擇，主要有三種觀點(diǎn)：一是由人民法院作為登記機(jī)關(guān)；二是由公證部門或事業(yè)單位作為登記機(jī)關(guān)；三是由行政機(jī)關(guān)作為登記機(jī)關(guān)[25]。

筆者認(rèn)為，結(jié)合中國現(xiàn)實(shí)狀況，以行政機(jī)關(guān)作為不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)較為合適。首先，由人民法院、公證部門或事業(yè)單位擔(dān)任不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)在中國缺少現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。這些部門長(zhǎng)期以來一直沒有相關(guān)的不動(dòng)產(chǎn)登記技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。此外，公證部門、事業(yè)單位缺少行政執(zhí)法權(quán)，人民法院同時(shí)兼任確權(quán)登記和登記異議裁判的不可兼容性，客觀上也會(huì)阻礙其不動(dòng)產(chǎn)登記工作的順利開展[7]。其次，中國的行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來一直擔(dān)任不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)，積累了相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)。當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)所存在的一些問題也完全可以通過相關(guān)的制度完善加以解決[9]。

4.3 過渡期可通過優(yōu)化登記機(jī)關(guān)職權(quán)來推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記

在當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)分散登記的現(xiàn)實(shí)弊端中，不動(dòng)產(chǎn)登記矛盾和沖突問題以及由此帶來的社會(huì)問題是主要的且最為迫切需要解決的問題。因此，是否可以在近期尚未完全實(shí)行統(tǒng)一登記的過渡期內(nèi)，先通過相關(guān)制度的完善和機(jī)制的構(gòu)建，優(yōu)化登記機(jī)構(gòu)職權(quán)，實(shí)現(xiàn)有限目標(biāo)；然后再著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一登記立法和機(jī)構(gòu)設(shè)置。在實(shí)踐中，也有地方嘗試在登記機(jī)關(guān)分立的情況下，通過一定的協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記的協(xié)調(diào)。如在有些城市，土地和房屋的登記雖然分別由不同的行政管理部門負(fù)責(zé)，但是由于建立了協(xié)調(diào)的登記規(guī)則和明確的職責(zé)分工，分散登記的問題，特別是矛盾和沖突問題在很大程度得到了有效解決。

5 中國不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記過渡方案的基本思路

5.1 以土地所有權(quán)登記為基礎(chǔ)推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記

不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)包括所有權(quán)、用益物權(quán)與擔(dān)保物權(quán)。從法理上看，用益物權(quán)與擔(dān)保物權(quán)是以所有權(quán)為基礎(chǔ)的，所以不動(dòng)產(chǎn)（物權(quán)）的統(tǒng)一登記必須先明確所有權(quán)的統(tǒng)一登記，且用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)的登記必須在此基礎(chǔ)上來開展，而土地是不動(dòng)產(chǎn)的基礎(chǔ)，因此不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記需以土地所有權(quán)登記為基礎(chǔ)。在目前分散登記的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)中，林權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、草原權(quán)等實(shí)質(zhì)上都屬于用益物權(quán)，所以其確認(rèn)和登記須以明確土地所有權(quán)為基礎(chǔ)。具體而言，一是要確認(rèn)土地所有權(quán)的惟一性，無論何種土地利用方式或其由什么部門來管理，土地所有權(quán)應(yīng)該是惟一的，應(yīng)該進(jìn)行統(tǒng)一的登記；二是在確保土地所有權(quán)登記惟一性和統(tǒng)一性的基礎(chǔ)上，各類不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)（主要應(yīng)是用益物權(quán)與擔(dān)保物權(quán)）可以繼續(xù)由目前各相關(guān)部門進(jìn)行登記，但必須以土地所有權(quán)統(tǒng)一登記為前提。

5.2 統(tǒng)一協(xié)調(diào)、行使“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利類型認(rèn)定”和“不動(dòng)產(chǎn)界址劃定”兩項(xiàng)職權(quán)

在明確不動(dòng)產(chǎn)登記以土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，確保土地所有權(quán)登記的惟一性和統(tǒng)一性的基礎(chǔ)上，通過統(tǒng)一協(xié)調(diào)和行使不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利類型認(rèn)定和界址劃定來協(xié)調(diào)并解決登記沖突與矛盾問題。在目前的不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)踐中，各登記機(jī)關(guān)各自認(rèn)定不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利類型（實(shí)際上主要是基于土地利用類型的認(rèn)定），認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果難免存在差異；各登記機(jī)關(guān)各自劃定不動(dòng)產(chǎn)界限，其中難免有重疊或遺漏之處。相應(yīng)地，各類不動(dòng)產(chǎn)登記之間的沖突也即因此而生。所以，當(dāng)務(wù)之急是統(tǒng)一協(xié)調(diào)和行使“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利類型認(rèn)定”和“不動(dòng)產(chǎn)界址劃定”兩方面的職權(quán)。如果這兩方面的職權(quán)行使能夠統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化，在此基礎(chǔ)上，過渡期就可在延續(xù)現(xiàn)有的各部門分別登記不動(dòng)產(chǎn)的情況下，協(xié)調(diào)不動(dòng)產(chǎn)登記之間的關(guān)系，有效解決分散登記帶來的登記矛盾和沖突的問題。

需要指出的是，由于此兩項(xiàng)職權(quán)涉及多個(gè)部門，因此應(yīng)由國務(wù)院負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，并且構(gòu)建一個(gè)依托各個(gè)部門、充分發(fā)揮各個(gè)部門作用的聯(lián)合工作機(jī)制，其中，國土部門可以在其中起到重要作用，或者可以授權(quán)國土部門來牽頭實(shí)施。一是因?yàn)橥恋厥遣粍?dòng)產(chǎn)的基礎(chǔ)，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記應(yīng)該以土地為基礎(chǔ)既是國際慣例，也是理論界的共識(shí)；二是由于國土部門長(zhǎng)期以來已經(jīng)積累了豐富且基本覆蓋全境的數(shù)據(jù)資料，每10年一次的全國土地調(diào)查、每年開展的變更調(diào)查和日常開展的地籍調(diào)查，不僅獲取了基本覆蓋全境的土地利用現(xiàn)狀與土地權(quán)屬數(shù)據(jù)，而且各地多已建立了地籍信息系統(tǒng)，為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的實(shí)施提供了數(shù)據(jù)和信息化條件；三是具備人員和技術(shù)力量，土地調(diào)查和土地登記已經(jīng)成為全國各市縣、甚至很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日常工作，具備大量的專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍和專業(yè)設(shè)備。

5.3 建立協(xié)調(diào)或者統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記信息系統(tǒng)

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記涉及統(tǒng)一登記制度、登記程序、登記效力等多方面問題，在過渡期內(nèi)，上述幾個(gè)重要方面都尚未具備成熟的條件，因此，可以從登記資料管理與應(yīng)用的角度加以考慮。實(shí)際上，過渡期不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記方案的核心內(nèi)容是確保土地所有權(quán)登記的惟一性和統(tǒng)一性，實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記之間的協(xié)調(diào)，包括用益物權(quán)登記與所有權(quán)登記、多種用益物權(quán)登記之間的協(xié)調(diào)，除了法律制度層面的保障外，從技術(shù)層面也必需不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查和登記信息的互聯(lián)互通和協(xié)調(diào)一致。因此，建設(shè)協(xié)調(diào)的互聯(lián)互通的或者統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記信息系統(tǒng)，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)統(tǒng)一登記、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利類型統(tǒng)一認(rèn)定和界址統(tǒng)一劃定具有關(guān)鍵支撐作用。在過渡期內(nèi)，各登記機(jī)關(guān)可以依托這個(gè)基礎(chǔ)信息平臺(tái)，基于土地所有權(quán)登記結(jié)果和權(quán)利類型認(rèn)定、界址劃定等數(shù)據(jù)資料完成相應(yīng)的不動(dòng)產(chǎn)登記，并核發(fā)相應(yīng)的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利證書。通過這種方式，不僅可以確保不動(dòng)產(chǎn)登記信息的完整性，而且有利于實(shí)現(xiàn)各不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)對(duì)于登記信息的共享，全面掌握各類不動(dòng)產(chǎn)的狀況，避免各類不動(dòng)產(chǎn)登記之間的矛盾與沖突。

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