譚 峻，涂寧靜

(1.中國人民大學公共管理學院，北京 100872； 2.廣州市國土資源和房屋管理局，廣東 廣州 510030)

1 引言

城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展一方面要嚴格農(nóng)用地的用途管制,另一方面也呼喚市場機制高效配置農(nóng)村建設用地資源。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展既要保護農(nóng)民在宅基地上的財產(chǎn)權益,又要拓展農(nóng)民財產(chǎn)性收入渠道,促進有條件的農(nóng)民向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。當下法規(guī)和制度不完善,農(nóng)村宅基地私下買賣、出租等行為屢見不鮮,農(nóng)村宅基地使用制度改革勢在必行。

中國學者在探討農(nóng)村宅基地使用制度改革時,起點是農(nóng)村宅基地利用效率低下,解決的辦法一是加強村鎮(zhèn)規(guī)劃,農(nóng)民住房相對集中,二是加強宅基地管理,嚴格原始取得、規(guī)范繼受取得[1]。切入點是宅基地使用權是否流轉(zhuǎn)問題。大部分學者支持宅基地可以通過市場機制流轉(zhuǎn),實現(xiàn)資源配置效益的最大化。從法經(jīng)濟學角度思考,浪費和禁錮巨大的財富帶來了全民經(jīng)濟總體效應的損失,保障部分農(nóng)民生存需要的成本遠遠低于允許流轉(zhuǎn)帶來的效益；從民法學角度思考,農(nóng)村宅基地使用權流轉(zhuǎn)可以借鑒民法法定租賃權,即受讓人買受了農(nóng)村房屋后,從集體經(jīng)濟組織處獲得了農(nóng)村宅基地法定租賃權,對其享有占有、使用、收益等權利,并負有根據(jù)規(guī)定或約定承擔其他義務。反對宅基地使用權流轉(zhuǎn)的觀點認為,宅基地具有很強的社會福利性質(zhì),宅基地使用權具有一定的身份性質(zhì),宅基地不得交易是農(nóng)村宅基地分配制度的有機組成部分。

宅基地取得分為原始取得和繼受取得。筆者認為,從邏輯上講,宅基地取得制度是宅基地制度體系中前置性與基礎性的規(guī)定,“合情合法取得”是“因”,“合理合法使用”是“果”；宅基地流轉(zhuǎn)實質(zhì)上是與宅基地繼受取得緊密相連的,宅基地流轉(zhuǎn)形式的多樣性決定了宅基地繼受取得形式的多樣性。

2 中國農(nóng)村宅基地取得制度的演變

農(nóng)民是一個大群體,宅基地是中國農(nóng)村土地制度的特色產(chǎn)物。解放初期的土地改革,打破了封建的土地所有制,農(nóng)村地區(qū)實施耕者有其田,無地少地的窮苦農(nóng)民分到了自己的土地,耕地和房屋基地屬于農(nóng)民私有,土地財產(chǎn)權利充分；農(nóng)業(yè)合作化后,農(nóng)民私有土地收歸集體,房屋基地歸集體所有農(nóng)民使用,并限制流轉(zhuǎn)；改革開放后,農(nóng)地實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度,農(nóng)民宅基地實行規(guī)劃控制、分級限額審批、逐步推行“一戶一宅”的制度；2007年《物權法》頒布實施,農(nóng)地承包經(jīng)營權和宅基地使用權成為農(nóng)民在集體土地上享有的特別物權[2]。

農(nóng)民宅基地取得制度具有以下特征：(1)主要圍繞其承擔的社會保障功能而展開設計,時至今日依然沒有脫離這一功能的束縛；由于帶有福利性質(zhì)而忽視財產(chǎn)屬性,其流轉(zhuǎn)和抵押難以突破。(2)時刻與保護耕地基本國策相聯(lián)系,各地只是根據(jù)當?shù)厍闆r在宅基地面積標準上有差異。(3)城鄉(xiāng)二元體制產(chǎn)物,在制度設計時政府一直發(fā)揮主導作用,同時考慮鄉(xiāng)村約定俗成的風俗習慣；由于制度設計相對獨立,缺乏與之配套的其他制度體系,農(nóng)村普遍存在宅基地使用效率低下、老宅荒廢嚴重等現(xiàn)象。

3 調(diào)研地區(qū)宅基地取得制度存在的問題與農(nóng)民改革意愿

3.1 調(diào)研地區(qū)基本情況

選取北京市平谷區(qū)和延慶縣,河北省石家莊市和鹿泉市,甘肅省榆中縣和臨夏市,寧夏自治區(qū)靈武市、中衛(wèi)市和平羅縣,福建省福州市和廈門市,湖南省石門縣12個典型地區(qū)進行實地調(diào)研,通過召開基層國土管理工作人員、鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民代表座談會和發(fā)放調(diào)查問卷等形式,探尋現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度存在的問題,了解鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民對其改革的意向。

從調(diào)研樣本數(shù)據(jù)看,經(jīng)濟較發(fā)達和城市近郊區(qū)農(nóng)民高中/中專文化程度約占一半,農(nóng)戶非農(nóng)收入占到總收入的2/3以上；而遠郊區(qū)縣初中文化程度占到一半以上,農(nóng)戶收入約2/3來自農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。中國在“十一五”期間全面推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度,調(diào)研地區(qū)基本全覆蓋；而調(diào)研地區(qū)農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的約占1/4,其他商業(yè)保險約占1/5,相對于城鎮(zhèn)居民來說,農(nóng)民的社會保障情況還處于較低水平。

調(diào)研地區(qū)現(xiàn)有宅基地中,原始申請審批獲得的接近70%,繼受取得的約占30%(大部分是繼承房產(chǎn)而取得宅基地使用權,少部分是從別人手里流轉(zhuǎn)而來)。調(diào)研地區(qū)80%以上的農(nóng)戶只有一處宅基地,經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)和城市近郊區(qū)擁有兩處宅基地的比例約為15%,三處以上的情形比較少見,經(jīng)濟發(fā)展水平與“一戶多宅”現(xiàn)象成正相關。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),有兩處以上宅基地的農(nóng)戶中,有一半左右農(nóng)戶將多出的宅基地閑置。

3.2 調(diào)研地區(qū)宅基地取得制度存在的問題

3.2.1 宅基地分配重男輕女依然存在 法律規(guī)定集體經(jīng)濟組織成員有權申請本集體的宅基地,而沒有對性別加以限制。但在調(diào)研地區(qū)“分男不分女”的現(xiàn)象仍然存在,有82%的被調(diào)查者對“宅基地分男不分女的現(xiàn)狀”表示“認同”,只有18%的被調(diào)查者表示“不認同”。這種現(xiàn)象在經(jīng)濟落后地區(qū)更突出。通過座談還了解到,有些農(nóng)村婦女嫁給外村的農(nóng)民,由于對方所在村的社會經(jīng)濟條件不如女方村或其他別的原因而不愿離開本村,想在本村定居,但很難申請到宅基地；有些農(nóng)村婦女嫁給城鎮(zhèn)居民后,仍想在本村定居,也很難申請到宅基地；有些離異婦女,由于之前結(jié)婚時戶口已從娘家遷到了夫家,離婚后從原夫家搬了出來,無論是想在娘家還是在原夫家的村集體都很難單立戶頭申請宅基地。

3.2.2 “一戶一宅”存在立法矛盾 中國《繼承法》等民事法律明確了農(nóng)村合法房屋是可以贈與和繼承的財產(chǎn),根據(jù)地隨房走原則,村民完全可以以贈與或繼承的方式獲取另外一處宅基地,從農(nóng)村走出的城鎮(zhèn)居民也可以同樣方式獲得農(nóng)村宅基地,這樣就出現(xiàn)了獲取的過程合法與“一戶一宅”規(guī)定的矛盾。對于“您現(xiàn)在的宅基地是如何取得的”這一問題,在“(1)申請審批；(2)繼承取得；(3)購買；(4)其他”這4個選項中,有32%的被調(diào)查者選擇了“繼承取得”。由于對“戶”的界定模糊,對“一戶多宅”的處理方法也缺乏具體規(guī)定,造成基層土地管理工作的困惑。

3.2.3 宅基地申請審批繁瑣 調(diào)研地區(qū)不少鄉(xiāng)村干部反映現(xiàn)行宅基地取得制度審批環(huán)節(jié)多,程序繁雜周期長,如果占用農(nóng)用地除了要有建設、規(guī)劃、國土等部門批復,還需要到省級政府辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù),致使農(nóng)民邊報邊建、未批先用、亂占濫用等現(xiàn)象層出不窮。由于縣、鄉(xiāng)級人民政府在批復申請時只進行形式審查,一些村組干部在缺乏大眾有效監(jiān)督下,利用特權將區(qū)位好的宅基地分給關系戶并從中謀取私利,滋生了腐敗。另外,在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批中,許多地方政府在安排農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標時重城鎮(zhèn)輕鄉(xiāng)村,擠壓了農(nóng)村宅基地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標。

3.2.4 宅基地使用權繼承相關法律規(guī)定缺失 中國法律沒有對宅基地使用權的繼承問題做出明確規(guī)定,但中國《繼承法》明確規(guī)定公民的合法房屋作為財產(chǎn)可以繼承,根據(jù)地隨房走的原則,農(nóng)村宅基地的可繼承性無疑問,而且大部分農(nóng)民都認為宅基地可以繼承,對于“是否有權繼承宅基地”,有71%的被調(diào)查者選擇“是”,22%的選擇“否”,7%的選擇“不清楚”。所以問題出在如何繼承？比如,繼承人已經(jīng)是城鎮(zhèn)居民,是否還享有宅基地的繼承權？女兒是否應當和兒子一樣擁有平等繼承權[3]？

3.2.5 宅基地抵押融資難突破 除以市場行為取得的四荒地使用權可以抵押、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地使用權附隨建筑物一同抵押外,目前的法律是禁止其他類型的集體土地使用權抵押的,農(nóng)民無法用自己使用的宅基地和建筑物合并申請抵押貸款,改善居住條件。由于沒有相關制度配套,當發(fā)生信貸風險實現(xiàn)抵押權時,如何處置農(nóng)民宅基地也讓金融機構棘手。調(diào)研地區(qū)的基層干部都表示融資渠道的限制不利于盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)和搞活農(nóng)村集體經(jīng)濟,也壓縮了農(nóng)民發(fā)展空間。在回答“如果進行產(chǎn)權制度改革,您會考慮將宅基地及房屋出售、出租、抵押、置換、入股(按意愿排序)”這一問題時,有29%的被調(diào)查者將抵押作為了第一意愿,并且在回答“如果允許,在經(jīng)濟發(fā)生困難時,是否會考慮將房地抵押”時,有68%的被調(diào)查者選擇了“是”。

3.3 農(nóng)民改革意愿分析

3.3.1 改革意愿差異明顯 從調(diào)研地區(qū)情況看,經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū),宅基地制度改革的意愿越強烈,且由城郊、近郊、遠郊向外依次遞減。被訪對象的文化程度在一定程度上影響了他們對國家相關宅基地制度與政策的理解進而影響政策的貫徹執(zhí)行,而且文化程度的高低也會影響獲取外部社會經(jīng)濟發(fā)展信息的能力,以及對待事物發(fā)展的價值觀和價值取向。

3.3.2 發(fā)展與改善催生宅基地使用權抵押 《物權法》頒布實施,喚醒了農(nóng)民的市場經(jīng)濟意識和土地的財產(chǎn)權利保護意識。從調(diào)研地區(qū)看,城鎮(zhèn)化促使更多農(nóng)民轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)謀生,促進農(nóng)戶收入渠道多樣化,非農(nóng)收入所占比重越來越大,這也說明中國農(nóng)村勞動力漸漸從農(nóng)地中解脫出來,為農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件。在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或改善居住條件需要融資時,絕大多數(shù)農(nóng)戶認為用房屋和宅基地等財產(chǎn)抵押是一個不錯的選項,越是邊遠區(qū)縣,抵押融資的意愿越強烈,因為這些地區(qū)其他途徑的收入比較匱乏。

3.3.3 宅基地有償有期限使用是趨勢 對于一戶多宅的情形如何處理,調(diào)研地區(qū)約61%的農(nóng)戶認為可以嘗試實行有償使用,約35%的農(nóng)戶認為應該收回多占的宅基地,還有4%的農(nóng)戶認為應維持現(xiàn)狀。在多余房屋和宅基地處置方面,城市近郊區(qū)超過2/3的農(nóng)戶選擇出租,原因是有外來人員的住房需求,出租可以獲得比較穩(wěn)定的長期收益；而遠郊區(qū)縣的農(nóng)戶則偏向于出售房屋及基地,主要是因為缺少出租市場,而出售則可以立即變現(xiàn)。

4 宅基地取得制度改革探討

4.1 改革配給制度

中國人口多、資源匱乏的國情決定了農(nóng)村地區(qū)“一戶一宅”制度的必要性,城鎮(zhèn)地區(qū)也必須通過稅收制度限制一戶多套,實現(xiàn)資源的均等化。中國從北魏到唐朝時期施行的“均田制”中,每3人分配宅地一畝的“計口授地”制度值得借鑒。筆者認為,宅基地原始取得應同民法中民事權利能力取得原則相協(xié)調(diào),即農(nóng)村自然人一出生就具有獲得宅基地用地指標的權利,即以“人”為主體配給相應數(shù)量的宅基地用地指標,以“戶”為單位申請才能獲得宅基地實際的占有與使用。這樣既能夠有效促進宅基地的集約節(jié)約利用,有利于保障每個家庭成員的居住權,特別是保障老年人和婦女在分家析產(chǎn)時的財產(chǎn)權益,也能為后續(xù)宅基地流轉(zhuǎn)收益的分配提供明晰的產(chǎn)權依據(jù),減少相關財產(chǎn)糾紛[4]。

4.2 建立宅基地取得成本差異制和退出機制

農(nóng)民作為集體組織成員可享受低成本或無償原始取得宅基地的使用權。在合法繼受取得宅基地使用權時,如果該戶有一處以上宅基地,那么繼受取得的宅基地應向集體經(jīng)濟組織每年繳納土地使用費或年租金,直至宅基地上建筑物喪失使用價值、集體經(jīng)濟組織收回宅基地為止,或者流轉(zhuǎn)出宅基地使用權為止。應當建立宅基地退出的激勵和壓力機制,激勵機制就是用經(jīng)濟手段使農(nóng)戶主動退出多出的宅基地,允許宅基地有條件流轉(zhuǎn),對其地上建筑物進行價值補償；壓力機制也是用經(jīng)濟手段使農(nóng)戶持有多余宅基地的成本高于收益,促使其主動退出宅基地[5]。

4.3 確立“法定地上權” 繼受取得有償有期

宅基地繼受有償使用制度有傳統(tǒng)民法“法定地上權”的理論支撐[6]。筆者認為,中國可以出臺相關辦法,采行“法定地上權”,明確規(guī)定宅基地上的房屋發(fā)生流轉(zhuǎn)、繼承、贈與、抵押等處分行為時,受讓者可以取得宅基地使用權,但對于不符合宅基地申請使用條件的受讓者對該宅基地的使用必須實行有償有期使用,期限最長不得超過建筑物使用壽命。政府應當制定不同地區(qū)基準地價標準,供集體經(jīng)濟組織參考。若受讓者是集體經(jīng)濟組織成員,宅基地使用費用標準可相對低廉；若受讓者是非集體經(jīng)濟組織成員,則可基于基準地價確定宅基地使用費用。

5 結(jié)束語

中國廣大農(nóng)村地區(qū)正逐步建立以政府基本保障為主體,鄉(xiāng)村集體和家庭保障為輔的多形式、多層次社會保障體系,以置換出宅基地的保障功能。遵循他物權取得的基本原理來考量宅基地使用權原始取得制度,發(fā)揮集體經(jīng)濟組織對宅基地分配的主導性作用,賦予農(nóng)民集體宅基地使用權的設定權,政府行政審批退出而代之以行政備案以便管理,并采用物權登記達到權利保障與公示作用[7]。在宅基地使用權的繼受取得方面,應同《物權法》從重歸屬到重持有利用的立法思想的轉(zhuǎn)變相銜接,充分發(fā)揮宅基地用益物權和擔保物權的效用。國家在繼續(xù)加大無擔保小額貸款的力度支持農(nóng)業(yè)發(fā)展同時,可以適度放開農(nóng)村房屋和宅基地的抵押融資,支持農(nóng)民發(fā)展家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)相關產(chǎn)業(yè)和住房改善。

解決中國城鎮(zhèn)的高房價問題、鄉(xiāng)村一戶多宅問題的最有效措施就是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度。詳實的登記信息可以反映不動產(chǎn)的分布情況和聚集狀況,國家可以通過登記信息的歸戶掌握一個人、一個家庭或一個法人組織所擁有的不動產(chǎn)的數(shù)量和價值量,為建筑基地資源(農(nóng)村宅基地、城鎮(zhèn)住房建設用地)公平分配、征收財產(chǎn)稅打下堅實基礎。

（References）:

［1］ 譚峻,涂寧靜.農(nóng)村集體土地所有權的實現(xiàn)困境與對策研究［J］.中國土地科學,2011,25(5)：56-61.

［2］ 譚峻.我國集體土地產(chǎn)權制度存在的問題及應對之策［J］.農(nóng)村經(jīng)濟,2010,(4)：34-36.

［3］ 高永平.執(zhí)著的傳統(tǒng)——平安村的財產(chǎn)繼承研究［M］.北京：中國文史出版社,2007.

［4］ 鄭小川.法律人眼中的現(xiàn)代農(nóng)村分家——以女性的現(xiàn)實地位為關注點［J］.中華女子學院學報,2005,(5)：12-16.

［5］ 靳相木.中國鄉(xiāng)村地權變遷的法經(jīng)濟學研究［M］.北京：中國社會科學出版社,2005.

［6］ 戴銀萍.法定地上權內(nèi)涵及其對我國的立法借鑒［J］.中國土地科學,2000,14(5)：29-31.

［7］ 高圣平,劉守英.宅基地使用權初始取得制度研究［J］.中國土地科學,2007,21(2)：31-33.