■梁 然〔司法部勞動教養(yǎng)管理局(戒毒管理局)副局長〕

《中華人民共和國監(jiān)獄法》(以下簡稱《監(jiān)獄法》)的修改，是我國監(jiān)獄法制建設的一件大事。2012年年初，國務院法制辦和司法部已經(jīng)將《監(jiān)獄法》的修改列入立法計劃。這需要我們立足監(jiān)獄工作實際，統(tǒng)籌考慮國家現(xiàn)行刑事法律政策，吸收借鑒國外先進經(jīng)驗，積極研究《監(jiān)獄法》中的相關理論和實際問題，為《監(jiān)獄法》的修改完善提供有益的參考和借鑒。

一、《監(jiān)獄法》修改的必要性

全國人大常委會1994年12月29日審議通過的我國第一部《監(jiān)獄法》，是新中國成立45年監(jiān)獄法制建設和發(fā)展成果的集中體現(xiàn)。18年來，在黨中央、國務院的高度重視和正確領導下，全國司法行政機關和監(jiān)獄系統(tǒng)認真貫徹實施《監(jiān)獄法》，堅持“懲罰與改造相結合、以改造人為宗旨”的監(jiān)獄工作方針，堅持依法治監(jiān)，加強罪犯教育改造，狠抓監(jiān)獄安全，推進改革發(fā)展，為維護國家安全和社會穩(wěn)定作出了積極貢獻。

雖然《監(jiān)獄法》的貫徹實施取得了巨大的成績，但當前《監(jiān)獄法》實施和監(jiān)獄工作中仍然面臨一些困難和問題。如維護監(jiān)獄安全穩(wěn)定社會治安形勢依然嚴峻，監(jiān)管改造壓力不斷加大;影響制約教育改造工作的因素依然存在，改造實際成效有待進一步提高;部分監(jiān)獄人民警察政治業(yè)務素質還不能完全適應監(jiān)獄工作需要，隊伍建設有待進一步加強。這些問題的產(chǎn)生原因十分復雜，既有歷史的因素，也有當前經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀現(xiàn)實因素。其中監(jiān)獄法制建設不夠健全完善，已經(jīng)成為當前影響和制約監(jiān)獄工作改革發(fā)展的一個重要因素。

隨著我國經(jīng)濟社會和民主法制建設的快速發(fā)展，黨和人民對監(jiān)獄工作提出了更高的期望和要求，監(jiān)獄環(huán)境發(fā)生了深刻變化，監(jiān)獄工作實踐中的新情況新問題也不斷產(chǎn)生，現(xiàn)行《監(jiān)獄法》中的一些規(guī)定已經(jīng)不適應當前形勢和發(fā)展需要。近年來，社會上以及監(jiān)獄理論和實務部門要求修改《監(jiān)獄法》的呼聲越來越高，突出反映在以下幾個方面。

(一)解決現(xiàn)實法律沖突的需要

從1994年《監(jiān)獄法》頒布實施以來，與之密切相關的《刑法》和《刑事訴訟法》已經(jīng)進行了若干次修改。1997年3月我國《刑法》修訂后，從1999年至2011年，全國人大常委會先后頒布施行了八個刑法修正案，對刑罰結構作出重大調整;我國《刑事訴訟法》也分別于1996年和2012年3月進行了兩次重大修訂。這兩部刑事基本法律的修改對涉及監(jiān)獄工作的一些內(nèi)容進行了調整。如《刑法》中關于假釋對象范圍、《刑事訴訟法》中關于暫予監(jiān)外執(zhí)行的原判刑罰等都進行了修改，這就形成了現(xiàn)行《監(jiān)獄法》的有關規(guī)定與之發(fā)生沖突。因此，《監(jiān)獄法》應當根據(jù)《憲法》 《刑法》以及其他法律內(nèi)容的變化作出相應的修改，以解決法律銜接和沖突問題。

(二)解決監(jiān)獄執(zhí)法難點問題的需要

隨著監(jiān)獄工作自身不斷發(fā)展，執(zhí)法規(guī)范化與“依法、嚴格、科學、文明”管理的要求越來越高，同時監(jiān)獄工作的外部環(huán)境也發(fā)生了深刻變化，廣大人民群眾對監(jiān)獄公正、文明、廉潔執(zhí)法非常關注。這內(nèi)外兩方面的因素，使監(jiān)獄在行刑實踐中遇到諸多新情況、新問題?！侗O(jiān)獄法》部分條文規(guī)定得過于原則，導致監(jiān)獄一些具體執(zhí)法活動無法操作，不僅加大了執(zhí)法的難度，還可能引發(fā)法律糾紛，有失行刑的公平正義，削弱乃至喪失行刑的正義性與權威性。這成為監(jiān)獄執(zhí)法目前面臨的難點之一。監(jiān)獄一線工作者要求進行細化修改的呼聲很高，如監(jiān)獄與公安機關在追捕脫逃罪犯中分工與責任的劃分，罪犯死亡處理程序等問題，亟需將此類問題作出更加明確、更加具體的規(guī)定，以更好地為解決現(xiàn)實矛盾提供法律依據(jù)，增強其現(xiàn)實指導性和具體操作性。

(三)及時鞏固改革成果的需要

《監(jiān)獄法》自頒布施行以來，我國政治、經(jīng)濟社會發(fā)生了巨大變化，司法體制和機制也歷經(jīng)了重大改革與變化。這些年來，全國監(jiān)獄系統(tǒng)全面推進了監(jiān)獄體制改革、布局調整和信息化建設，取得了很大的成效，有力地促進了監(jiān)獄工作的發(fā)展，部分改革成果如監(jiān)獄經(jīng)費的“全額保障”及“動態(tài)增長機制”、以及“監(jiān)獄企業(yè)”的定位等問題，對于監(jiān)獄工作都具有很大的現(xiàn)實意義。同時近年來，各地在改造罪犯的方法和手段上積極進行探索創(chuàng)新，積累了不少好的經(jīng)驗，如對罪犯進行心理健康教育和心理咨詢活動，對于罪犯的改造十分有效。對于上述各種改革創(chuàng)新的工作成果，亟需以法律的形式予以確認與鞏固，使之發(fā)揮更大的作用。

(四)吸收借鑒國外成功經(jīng)驗的需要

隨著改革開放的逐步深入和國際司法交流的日益頻繁，我國監(jiān)獄工作者對國際行刑發(fā)展趨勢和國外監(jiān)獄工作情況，有了更加全面的了解和更加深入的研究。一些先進的、成功的監(jiān)獄矯正經(jīng)驗成果，在我國監(jiān)獄工作實踐中進行了初步借鑒和嘗試，并取得了良好效果。我國《監(jiān)獄法》很有必要對其中一些成熟的、有益的方式方法，如監(jiān)獄戒備等級分類、對罪犯實行“分級處遇”等，根據(jù)我國國情進行合理吸收。

鑒于修改《監(jiān)獄法》是一項嚴肅的立法活動，必須充分考慮我國刑罰執(zhí)行工作的實際狀況和發(fā)展需要。這次修改應該按照實事求是、有什么問題解決什么問題的思路，確定一條總的修改原則:維持現(xiàn)有框架結構，修改完善部分條文。就是在保持現(xiàn)行《監(jiān)獄法》體例框架結構不變的基礎上，對部分條文內(nèi)容進行調整，對不符合現(xiàn)實情況或具有法律沖突的條款進行修改，對于規(guī)定過于原則的法條進行細化，同時充分吸收監(jiān)獄改革成果等，補充增加一部分條款。

二、《監(jiān)獄法》修改中需要重點解決的問題

(一)與其他法律的沖突和銜接問題

2012年10月26日，全國人民代表大會常務委員會作出《關于修改〈中華人民共和國監(jiān)獄法〉的決定》，分別就《監(jiān)獄法》第十五條第二款、第十七條、第二十七條、第二十八條、第三十三條第二款、第三十四條第二款、第六十條等七個條款內(nèi)容進行了修改，解決了兩部法律之間關于罪犯由看守所代為執(zhí)行、罪犯收監(jiān)、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的執(zhí)行機關和收監(jiān)程序、假釋執(zhí)行、又犯罪公訴等規(guī)定的銜接問題。但該決定畢竟是對《監(jiān)獄法》的局部修改，其他相關法律沖突問題應該在全面修改《監(jiān)獄法》時，一并加以解決。

1、假釋的對象范圍?！侗O(jiān)獄法》規(guī)定的假釋對象范圍與《刑法》規(guī)定的假釋對象范圍不一致?！侗O(jiān)獄法》第32 條對假釋對象范圍作了一般性規(guī)定，即“被判處無期徒刑、有期徒刑的罪犯，符合法律規(guī)定的假釋條件的”。但是，1997年修訂的《刑法》第81 條第2款，則對假釋對象的范圍進行了限制性的規(guī)定，“對累犯以及因殺人、爆炸、搶劫、強奸、綁架等暴力性犯罪被判處十年以上有期徒刑、無期徒刑的犯罪分子，不得假釋?！痹谛薷摹侗O(jiān)獄法》時，應當考慮《刑法》的這個變化，進行相應地調整，以便與《刑法》保持一致。

因此，建議《監(jiān)獄法》第32 條在修改時增加一款假釋對象范圍的限制性規(guī)定，作為本條的第2 款，即“對累犯以及因殺人、爆炸、搶劫、強奸、綁架等暴力性犯罪被判處十年以上有期徒刑、無期徒刑的犯罪分子，不得假釋。”

2、關于又犯罪的處理。又犯罪是指罪犯在服刑期間進行的新的犯罪行為?！侗O(jiān)獄法》第59 條規(guī)定，“罪犯在服刑期間故意犯罪的，依法從重處罰。”這是一條越位的規(guī)定。對罪犯在服刑期間故意犯罪的，“依法從重處罰”應該是對量刑原則的規(guī)定，本來應該規(guī)定在《刑法》當中，盡管《刑法》中沒有規(guī)定對此類犯罪從重處罰的量刑原則，且不論其是否合理，但不應當出現(xiàn)在《監(jiān)獄法》當中，這是越位的規(guī)定。因為，《監(jiān)獄法》是調整監(jiān)獄的刑罰執(zhí)行工作的法律，該法第1條明確規(guī)定，“為了正確執(zhí)行刑罰，懲罰和改造罪犯，預防和減少犯罪，根據(jù)憲法，制定本法?！钡?，該法第59 條卻規(guī)定了《刑法》應當規(guī)定的內(nèi)容。同時，《刑法》第71 條對此類犯罪的處罰是這樣規(guī)定的:“判決宣告以后，刑罰執(zhí)行完畢以前，被判刑的犯罪分子又犯罪的，應當對新犯的罪作出判決，把前罪沒有執(zhí)行的刑罰和后罪所判處的刑罰，依照本法第69 條的規(guī)定，決定執(zhí)行的刑罰。”從這一條的規(guī)定中可以看出，其中并沒有體現(xiàn)從重處罰的精神。根據(jù)一般的法律原則，下位法的規(guī)定不得違反上位法的規(guī)定，《監(jiān)獄法》第59 條的越位規(guī)定，已經(jīng)違反了下位法與上位法關系的原則。

因此，建議將第59 條修改為:“罪犯在服刑期間又犯罪的，依法進行處罰?！?/p>

3、關于罪犯釋放的情形。 《監(jiān)獄法》第35 條規(guī)定:“罪犯服刑期滿，監(jiān)獄應當按期釋放并發(fā)給釋放證明書?！备鶕?jù)這條規(guī)定，罪犯釋放只有一種情形，那就是刑滿釋放。但是，根據(jù)《憲法》第67 條、第80 條的規(guī)定，我國還存在對罪犯的“特赦制度”，在《刑法》第65 條、第66 條(關于累犯的規(guī)定)和《刑事訴訟法》第15 條(關于不追究刑事責任情形的規(guī)定)也有關于特赦或赦免的規(guī)定。因此，我國罪犯的釋放還應當有“特赦”這種情形。特赦的對象，主要應當是在監(jiān)獄中服刑的罪犯。盡管在新中國的刑事司法實踐中，特赦的情況十分鮮見，從1975年以前新中國僅有的7 次特赦來看，被特赦的罪犯都是在監(jiān)獄(戰(zhàn)犯管理所)中服刑的罪犯。作為規(guī)范監(jiān)獄工作的專門法律《監(jiān)獄法》，對于特赦問題沒有任何規(guī)定，這不能不說是個失誤。在修改《監(jiān)獄法》的過程中，應當完善這方面的規(guī)定。

建議在《監(jiān)獄法》第35 條增加第二款:“對于被特赦的罪犯的釋放，參照服刑期滿罪犯的釋放執(zhí)行?！?/p>

4、關于警械的概念。警械是指警察履行職責時按照規(guī)定裝備并依法使用的警棍、催淚彈、高壓水槍、特種防爆槍、手銬、腳鐐、警繩等警用專門器械?！侗O(jiān)獄法》第45 條對警械的使用作了規(guī)定，即“監(jiān)獄遇有下列情形之一的，可以使用戒具:(一)罪犯有脫逃行為的;(二)罪犯有使用暴力行為的;(三)罪犯正在押解途中的;(四)罪犯有其他危險行為需要采取防范措施的。前款所列情形消失后，應當停止使用戒具?！北緱l中的戒具就是指警械。而1995年頒布實施的《中華人民共和國人民警察法》和1996年頒布實施的《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》，均統(tǒng)一使用了“警械”的概念。根據(jù)“后法優(yōu)于前法”的一般法律原則，修改后的《監(jiān)獄法》也應該統(tǒng)一使用“警械”的概念。

因此，建議將《監(jiān)獄法》第45 條修改為:“監(jiān)獄遇有下列情形之一的，可以使用警械:(一)罪犯有脫逃行為的;(二)罪犯有使用暴力行為的;(三)罪犯正在押解途中的;(四)罪犯有其他危險行為需要采取防范措施的。前款所列情形消失后，應當停止使用警械?！?/p>

(二)關于執(zhí)法中的難點問題

從當前監(jiān)獄執(zhí)法實踐來看，應當根據(jù)國情和實際工作需要并合理借鑒國際行刑先進經(jīng)驗，重點關注和解決好以下幾個問題:

1、關于罪犯分級處遇。分級處遇制度源于西方監(jiān)獄矯正界20世紀后在獄制改革過程中普遍實行的累進處遇制。20世紀80年代以后，我國監(jiān)獄工作實踐中，對累進處遇制進行了充分的借鑒。在我國，分級處遇是指監(jiān)獄在根據(jù)被判處剝奪自由刑的犯罪分子的犯罪類型、刑罰種類、實施橫向分押和分類管理的基礎上，主要依據(jù)對他們的認罪悔改表現(xiàn)、主觀惡習矯正程度和服刑改造階段等的考核、獎懲情況，實行縱向動態(tài)的從寬管理、常規(guī)管理(即普通管理)和從嚴管理制度①朱崇武等著: 《中國監(jiān)獄罪犯行刑分級處遇研究》，華東師范大學出版社1996 版，第173 頁。。其目的在于體現(xiàn)區(qū)別對待的政策，發(fā)揮管理的引導作用和激勵作用。監(jiān)獄可以根據(jù)罪犯改造表現(xiàn)分押管理，實施不同處遇。具體分為從嚴管理、普通管理、從寬管理三個等級，針對危險性不同的犯罪人，實行區(qū)別對待。分級處遇是動態(tài)的，改造良好即可晉級，獲得優(yōu)待;反之，則會被降級，受到更加嚴格的管理。

對罪犯實行分級處遇是監(jiān)獄在自身職責范圍內(nèi)貫徹寬嚴相濟的刑事政策的有效手段。根據(jù)罪犯的日常表現(xiàn)及考核結果，對其實行分級處遇。在日常管理、會見通訊、文體活動等方面分別施以不同的處遇，對于調動罪犯的改造積極性、體現(xiàn)寬嚴相濟刑事政策具有十分重要的意義，在實際管理罪犯中也取得了非常顯著的成效。1994年《監(jiān)獄法》第四章第一節(jié)第39 條對分押分管作了相應的規(guī)定，雖然在第二款中也規(guī)定了“監(jiān)獄根據(jù)罪犯的犯罪類型、刑罰種類、刑期、改造表現(xiàn)等情況，對罪犯實行分別關押，采取不同方式管理”，含有分級處遇管理的部分內(nèi)容，但畢竟不夠明確，不夠全面。因此有必要在修改監(jiān)獄法時，對分級處遇制度這一行之有效的做法予以完善。

因此，建議將《監(jiān)獄法》第四章第一節(jié)標題“分押分管”修改為“分押分管 分級處遇”;將第第三十九條第二款修改為: “監(jiān)獄根據(jù)罪犯的犯罪類型、刑罰種類、刑期、改造表現(xiàn)等情況，對罪犯實行分別關押，采取不同方式管理，實行分級處遇?！?/p>

2、關于脫逃罪犯追捕。罪犯脫逃的抓捕問題，現(xiàn)行《監(jiān)獄法》原規(guī)定比較原則，監(jiān)獄在工作實踐中很難把握，不利于這個問題的恰當解決。 《監(jiān)獄法》第42 條規(guī)定:“監(jiān)獄發(fā)現(xiàn)在押罪犯脫逃，應當即時將其抓獲，不能即時抓獲的，應當立即通知公安機關，由公安機關負責追捕，監(jiān)獄密切配合?！边@一條規(guī)定存在三方面的問題:一是“即時”的表述存在問題?！凹磿r”是一個含糊的詞語，沒有明確的時間界限。二是“公安機關”不明確。究竟是指監(jiān)獄所在地的公安機關，還是罪犯戶籍所在地或者犯罪前常住地的公安機關，或者是其他公安機關?三是沒有涉及到監(jiān)督檢查問題。監(jiān)獄發(fā)生罪犯脫逃行為，是重大的監(jiān)管安全事件，駐監(jiān)檢察部門應當了解情況，及時進行監(jiān)督檢查。由于職能與社會分工不同，在監(jiān)獄工作實踐中，監(jiān)獄追捕逃犯受到諸多限制，在一些追逃案件中效果不是很理想。考慮到脫逃罪犯有可能流竄社會作案，造成社會危害，如果公安機關和檢察機關盡快介入，將有利于提高追捕成功率，有利于監(jiān)管安全事故的妥善處理。

因此，建議將《監(jiān)獄法》第42 條修改為:“監(jiān)獄發(fā)現(xiàn)在押罪犯脫逃，應當立即將其抓獲，并將情況通知駐監(jiān)檢察部門;不能在1 小時內(nèi)抓獲脫逃罪犯的，應當立即通知監(jiān)獄所在地的公安機關，由公安機關負責追捕，監(jiān)獄密切配合?！?/p>

3、關于罪犯生活衛(wèi)生。罪犯的健康權是罪犯的基本權利，應該得到切實的尊重和保護。目前，罪犯疾病治療費用問題是困擾監(jiān)獄實際工作的一個重要問題，雖然國家財政對罪犯的醫(yī)療費用有專門科目，但是標準過低、難以滿足罪犯醫(yī)療的需要，增加了監(jiān)獄的負擔，更不利于罪犯合法權利的保障。為了解決此問題，根據(jù)國家《關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》關于基本醫(yī)療保障制度要全面覆蓋到城鄉(xiāng)居民， “實現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務，提高全民健康水平”的精神，應當將罪犯的疾病防控納入社會疾病防控體系，同時將罪犯的醫(yī)療費用納入“基本醫(yī)療保障體系”，國家承擔罪犯納入“醫(yī)保”的相關費用。

因此，建議將《監(jiān)獄法》第54 條修改為:“監(jiān)獄應當設立醫(yī)療機構和生活、衛(wèi)生設施，建立罪犯生活、衛(wèi)生制度。罪犯的疾病預防控制工作應當納入監(jiān)獄所在地疾病預防控制部門的工作規(guī)劃和計劃。罪犯的醫(yī)療保障應當納入社會基本醫(yī)療保障體系?！?/p>

4、關于罪犯死亡處理。近年來，罪犯死亡處理已成為困擾監(jiān)獄執(zhí)法的難題。罪犯家屬不認可鑒定結果、要求重新鑒定，或者拒絕火化尸體，與監(jiān)獄發(fā)生法律糾紛的情況時有發(fā)生。由于《監(jiān)獄法》第55 條對罪犯死亡處理的規(guī)定過于原則，操作性、約束性不強，實踐中對此類問題處理難度很大，在修改《監(jiān)獄法》時應將原條文作較大幅度的修改，增加死亡鑒定程序、時限及尸體處理的規(guī)定，以求較好地解決現(xiàn)實中的此類問題。

因此，建議將《監(jiān)獄法》第55 條修改為:“罪犯在服刑期間死亡的，監(jiān)獄應當立即通知罪犯家屬和人民檢察院、人民法院。罪犯因病死亡的，由監(jiān)獄作出醫(yī)療鑒定，并將鑒定意見書面通知罪犯家屬和人民檢察院。人民檢察院對監(jiān)獄的醫(yī)療鑒定有疑義的，可以重新對死亡原因作出鑒定。罪犯家屬有疑義的，可以在三日內(nèi)向人民檢察院提出鑒定申請，人民檢察院應當對罪犯死亡原因作出鑒定，并及時將鑒定意見書面通知監(jiān)獄和罪犯家屬。罪犯非正常死亡的，人民檢察院應當立即檢驗，對死亡原因作出鑒定。

監(jiān)獄或罪犯家屬對人民檢察院作出的鑒定意見有疑義的，可以在接到通知后三日內(nèi)向上一級人民檢察院提請重新鑒定。

對監(jiān)獄、人民檢察院的鑒定意見無疑義或經(jīng)上一級人民檢察院重新鑒定的，鑒定意見出具后，尸體應當在當?shù)鼗鸹?。少?shù)民族罪犯死亡后，尸體可以按照民族風俗習慣處理?！?/p>

5、關于心理健康教育。在我國的監(jiān)獄工作實踐中，對罪犯的心理健康教育就是對罪犯的心理矯治，是指利用心理學原理和方法調整罪犯心理和行為并促使其發(fā)生積極變化的活動。相當一部分罪犯之所以犯罪，心理問題是一個重要因素，同時由于監(jiān)獄特殊的封閉環(huán)境，也容易使罪犯產(chǎn)生拘禁性的心理問題，因此對罪犯開展心理健康教育等工作對穩(wěn)定罪犯改造情緒、確保監(jiān)獄安全、提高改造效果、使之順利回歸社會具有重要意義。從20世紀80年代末期開始，對罪犯的心理矯治工作在我國的很多監(jiān)獄中開展起來。目前心理健康教育和心理咨詢活動已經(jīng)成為許多監(jiān)獄教育改造罪犯的一項重要內(nèi)容和方法，在疏導罪犯的情緒、轉變罪犯的態(tài)度、矯正罪犯的行為等方面，發(fā)揮了積極的作用。為了豐富和拓展教育改造手段，強化教育改造效果，有必要在修改《監(jiān)獄法》時，增加對罪犯心理健康教育的規(guī)定。

因此，建議將《監(jiān)獄法》第4 條修改為: “監(jiān)獄對罪犯應當依法監(jiān)管，根據(jù)改造罪犯的需要，組織罪犯從事生產(chǎn)勞動，對罪犯進行思想教育、文化教育、技術教育和心理健康教育?！痹凇侗O(jiān)獄法》第64 之后增加一條:“監(jiān)獄應當對罪犯開展心理健康教育。”或者將這條規(guī)定作為第62 條的第二款。

(三)關于鞏固改革成果問題

為了在法律層面確認和鞏固近年來監(jiān)獄體制改革和監(jiān)獄布局調整等改革發(fā)展成果，以下幾個問題有必要在修改《監(jiān)獄法》時予以明確:

1、關于監(jiān)獄保障。這里所說的監(jiān)獄保障主要是指經(jīng)費保障和警力保障。雖然《監(jiān)獄法》第8 條和第12 條等對此作了相應規(guī)定，但過于原則或不夠全面，在實際工作中落實起來十分困難。2003年開始的監(jiān)獄體制改革取得了顯著的成績，到目前基本實現(xiàn)了“全額保障、監(jiān)企分開、收支分開、規(guī)范運行”監(jiān)獄體制改革基本目標，改革的任務基本上完成了;但是這個改革的成果是初步的，一個新的機制、新的體制的形成需要長期的努力。當前，監(jiān)獄工作中還存在著一些自身無法完全克服的困難和不足，其中經(jīng)費保障問題和警力保障問題尤為突出。如監(jiān)獄經(jīng)費財政保障雖然總量持續(xù)增長，但動態(tài)保障機制尚未完全建立，在監(jiān)管設施設備維修購置、武警執(zhí)勤設施建設、醫(yī)療設備更新改造、民警醫(yī)療和罪犯醫(yī)療等方面都存在不少缺口和困難;還有部分監(jiān)獄關押點分散，基礎條件差，要完成遷建、擴建及功能配套建設、信息化建設等，資金籌措難度大。長期以來，由于押犯增長較快，一些地方的監(jiān)獄出現(xiàn)嚴重警力不足。截至2011年底，監(jiān)獄警察與押犯比例低于18%的還有十幾個省區(qū)市。監(jiān)獄警察配備數(shù)量不足與監(jiān)獄工作改革發(fā)展之間的矛盾日益突出，許多基層一線警察超時超負荷工作，身心疲憊，也給監(jiān)管安全方面帶來很大隱患。因此，有必要從法律層面進一步加大監(jiān)獄的保障工作力度，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展，物價水平、政策性增支等因素，實行監(jiān)獄經(jīng)費動態(tài)增長機制，并確立監(jiān)獄警察編制保障機制。

因此，建議將《監(jiān)獄法》第8 條1 款修改為:“國家保障監(jiān)獄工作所需經(jīng)費和基本建設投資。監(jiān)獄的人民警察經(jīng)費、罪犯改造經(jīng)費、罪犯生活費、獄政設施經(jīng)費及其他專項經(jīng)費，列入國家預算，建立監(jiān)獄經(jīng)費動態(tài)增長機制。”

將第12 條第2 款修改為:“監(jiān)獄的管理人員是人民警察。國家保障監(jiān)獄工作所需人民警察編制配置，具體辦法由國務院司法行政部門會同國家編制管理部門制定?！?/p>

2、關于監(jiān)獄變更審批。 《監(jiān)獄法》第11 條對監(jiān)獄的設置、撤銷、遷移的審批權限作了規(guī)定。但在監(jiān)獄布局調整工作實踐中，涉及監(jiān)獄設置方面的管理審批工作，除了“監(jiān)獄的設置、撤銷、遷移”外，還存在“監(jiān)獄名稱、隸屬關系變更”等實際情況。監(jiān)獄作為國家的刑罰執(zhí)行機關，其監(jiān)獄名稱、隸屬關系變更，是一項十分嚴肅的工作，需要經(jīng)必要的程序報國務院司法行政部門批準。

因此，建議將《監(jiān)獄法》第11 條修改為:“監(jiān)獄的設置、撤銷、遷移以及名稱變更、隸屬關系調整，由國務院司法行政部門批準?！?/p>

3、關于監(jiān)獄分類。監(jiān)獄實行戒備等級、功能分類是國際矯正領域的通行做法。它對于維護安全穩(wěn)定、提高改造效果、合理配置資源、節(jié)約行刑成本具有基礎性的作用。目前，盡管《監(jiān)獄建設標準》對監(jiān)獄戒備等級分類有所規(guī)定，但《監(jiān)獄法》尚未涉及;同時監(jiān)獄執(zhí)行刑罰需要設置入監(jiān)監(jiān)獄、出監(jiān)監(jiān)獄、醫(yī)療監(jiān)獄等功能性監(jiān)獄，而當前法律法規(guī)均無明確規(guī)定。因此，增加監(jiān)獄按戒備等級、功能分類的規(guī)定，同時對不同戒備等級、功能監(jiān)獄的關押對象、管理措施等作出由國務院司法行政部門規(guī)定的授權性規(guī)定，是保障監(jiān)獄工作履行職能、維護社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的現(xiàn)實需要。

因此，建議在《監(jiān)獄法》第11 條之后新增一條:“監(jiān)獄按照高度、中度戒備等級和功能分類設置，其關押對象、管理措施、設施裝備和警力配置等由國務院司法行政部門規(guī)定?！?/p>

4、關于監(jiān)獄企業(yè)定位。在新中國的監(jiān)獄實踐中，監(jiān)獄企業(yè)一直是對罪犯實行勞動改造的基本載體。在1994年制定《監(jiān)獄法》時，由于監(jiān)獄一直實行監(jiān)企合一的管理體制，所以沒有對監(jiān)獄企業(yè)的性質和功能進行專門的定位和規(guī)范。但是，從2003年以來開展監(jiān)獄體制改革，已經(jīng)把“監(jiān)企分開”作為改革的一項重要內(nèi)容。國務院［2007］111 號文件規(guī)定:“監(jiān)獄企業(yè)集團公司及其分公司、子公司是改造罪犯工作的組成部分，主要任務是為監(jiān)獄改造罪犯提供勞動崗位，為改造罪犯服務，不同于以盈利為目的的社會企業(yè)?！蹦壳案魇?區(qū)、市)省監(jiān)獄管理局和監(jiān)獄都已將負責生產(chǎn)經(jīng)營管理工作的內(nèi)設機構分離出來，組建了監(jiān)獄企業(yè)集團公司及其分公司、子公司等監(jiān)獄企業(yè)。根據(jù)國務院監(jiān)獄體制改革的政策要求，這些監(jiān)獄企業(yè)具有明顯區(qū)別于社會企業(yè)的特性:一是改造罪犯工作的組成部分，為監(jiān)獄罪犯提供勞動崗位，為改造罪犯服務;二是不以盈利為目的。由此來看，監(jiān)獄企業(yè)是不同于一般社會企業(yè)的特殊企業(yè)，在現(xiàn)行《公司法》和有關企業(yè)法中，都沒有其定位。因此，需要在修改《監(jiān)獄法》時明確監(jiān)獄企業(yè)的性質、地位和扶持政策，從而使之更好地為改造罪犯服務。

因此，建議在《監(jiān)獄法》第73 條后面新增加一條規(guī)定:“監(jiān)獄企業(yè)是為監(jiān)獄改造罪犯提供勞動崗位并承擔相關民事責任的特定法人。國家將監(jiān)獄企業(yè)的基本建設、技術改造納入政府投資范圍，并在稅收、政府采購等方面給予扶持?！?/p>

當前，我國進入了全面建成小康社會的關鍵時期，在加強和創(chuàng)新社會管理的新形勢下，面對國內(nèi)外的新情況新變化，廣大人民群眾的新要求新期待，監(jiān)獄改造罪犯維護社會穩(wěn)定的政治任務更加繁重，如何破解監(jiān)獄事業(yè)發(fā)展中的新問題新矛盾，迫切需要監(jiān)獄法制建設予以回應和調整。健全完善中國特色社會主義監(jiān)獄法律制度體系任重道遠， 《監(jiān)獄法》的修改只是推進監(jiān)獄法制建設的一項及其重要的工作，同時，還要進一步做好監(jiān)獄工作配套法規(guī)規(guī)章制度和政策的完善工作。監(jiān)獄法制建設將繼續(xù)反映監(jiān)獄工作改革成果并予改革以巨大的制度支持。監(jiān)獄工作的法制化進程應該加快步伐，為監(jiān)獄工作改革發(fā)展提供更加有力的法制保障。