魏厚玲

（河南檢察職業(yè)學(xué)院 法律系，河南 鄭州450004）

作為我國(guó)民主與法治建設(shè)的重要里程碑的現(xiàn)行《行政訴訟法》，在推動(dòng)我國(guó)法治政府建設(shè)和保護(hù)公民權(quán)益方面有目共睹。然而隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生巨大變化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中自然環(huán)境和資源的破壞行為，國(guó)有資產(chǎn)的違法出讓、轉(zhuǎn)讓?zhuān)称贰⑺幤返裙残l(wèi)生、安全領(lǐng)域的一系列涉及公眾利益的“公害案件”，市場(chǎng)價(jià)格壟斷等案件層出不窮，這些問(wèn)題都有一些共同的特征即主要是行政行為違法，進(jìn)而損害重大公共利益，而現(xiàn)行《行政訴訟法》并未建立公益訴訟制度。根據(jù)有權(quán)利必有救濟(jì)的法理，如果權(quán)利沒(méi)有救濟(jì)，就不存在該項(xiàng)權(quán)利，尤其是當(dāng)下各國(guó)都在追求法治，我國(guó)更應(yīng)當(dāng)為社會(huì)和公眾提供維護(hù)公益的司法救濟(jì)制度和立法保障?！按箢^娃娃”事件、“三聚氰胺”事件、“蘇丹紅”事件，這些都在昭示著我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟制度已無(wú)法適應(yīng)形勢(shì)需要，因此修改《行政訴訟法》、改革行政訴訟制度，成為各方共同的呼聲。

可喜的是近年來(lái)建立行政公益訴訟制度已形成了共識(shí)?！缎姓V訟法》專(zhuān)家修改建議稿均賦予檢察機(jī)關(guān)的公益訴權(quán)，在“訴訟參加人”或“特別程序”中專(zhuān)門(mén)規(guī)定公益訴訟①馬懷德教授主持的《〈行政訴訟法〉修改建議稿》第2條規(guī)定了訴權(quán)，第26條規(guī)定公益訴訟的前置程序、啟動(dòng)主體、程序、時(shí)限。胡建淼教授主持的《〈行政訴訟法〉修改建議稿》第2條規(guī)定了訴權(quán)；第6條規(guī)定:人民檢察院具有公益訴訟的原告資格；第115條規(guī)定檢察院?jiǎn)?dòng)公益訴訟的前置程序、公益訴訟啟動(dòng)的條件、主體及程序。。行政公益訴訟的起訴目的、主體、范圍、程度等是近些年來(lái)學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界高度關(guān)注的問(wèn)題，紛紛著書(shū)撰文進(jìn)行了深入的研究。實(shí)質(zhì)上，行政公益訴訟的涵義是指針對(duì)享有行政管理權(quán)力的行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織，在進(jìn)行行政管理的過(guò)程中，違法或不當(dāng)行使行政權(quán)力，進(jìn)而侵害公共利益的行為，由法定的主體依法向法院提起訴訟，由法院對(duì)其違反法律、法規(guī)，侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為進(jìn)行審查并追究其法律責(zé)任的活動(dòng)。但對(duì)于如何建立行政公益訴訟則存一定的分歧，因此，本文側(cè)重從訴訟范圍、主體和程序上對(duì)行政公益訴訟的立法內(nèi)容設(shè)計(jì)作粗淺的探討。

一、行政公益訴訟之訴訟范圍——有限審查原則

“目的是全部法律的創(chuàng)造者，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種實(shí)際的動(dòng)機(jī)。”[1]在行政公益訴訟中，原告起訴的目的往往并不是為了個(gè)案救濟(jì)，而是為了維護(hù)公共利益。這種公共利益被損害或即將被損害的原因有二:一是國(guó)家利益自身保護(hù)缺位，二是當(dāng)事人缺乏對(duì)應(yīng)性，權(quán)利得不到維護(hù)。針對(duì)這兩方面的漏洞，行政公訴的目的是維護(hù)公共利益——不特定多數(shù)人的利益；而非具體私益——某個(gè)人或某些人的利益。在現(xiàn)實(shí)生活中，它主要表現(xiàn)為公共設(shè)施、公共財(cái)產(chǎn)、環(huán)境、資源等利益。行政公益訴訟訴的宗旨是維護(hù)公益，而非私人利益。公共利益的代表只能以行政機(jī)關(guān)的行為侵犯公共利益為由提起行政訴訟。因此，確定公共利益的受案范圍又必須與維護(hù)公共利益的訴訟目的相適應(yīng)。

在我國(guó)，對(duì)行政行為的監(jiān)督，是由檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟和政府職能部門(mén)進(jìn)行行政裁決，來(lái)處理侵害社會(huì)公共利益和破壞公法秩序的違法行為的，它們各有優(yōu)劣，不能相互替代。由于行政管理活動(dòng)具有相對(duì)較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性、獨(dú)立性，因此有必要充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的某些監(jiān)督機(jī)構(gòu)在處理行政案件上的作用和長(zhǎng)處。但是，我國(guó)目前的國(guó)家權(quán)力分工與運(yùn)作的特點(diǎn)是行政權(quán)十分強(qiáng)大，司法權(quán)相對(duì)弱小，而且根據(jù)社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)發(fā)展需求來(lái)看，行政權(quán)還有不斷膨脹的趨勢(shì)，所以對(duì)行政權(quán)進(jìn)行制衡和限制是符合世界行政管理大勢(shì)的。制衡最好的辦法就是用權(quán)力來(lái)制約權(quán)力，行政公益訴訟制度設(shè)計(jì)由檢察機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力約束，引進(jìn)外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)是符合現(xiàn)實(shí)需要的。

抽象行政行為包括兩類(lèi):一類(lèi)是層次較高的行政立法行為；另一類(lèi)是具有普遍約束力的決定、命令等其他行政規(guī)范性文件的行為，可以簡(jiǎn)稱(chēng)為“規(guī)定”。行政公訴中主要是對(duì)規(guī)定侵犯不特定多數(shù)人的利益時(shí)賦予檢察機(jī)關(guān)提起公訴的權(quán)利。因?yàn)榱⒎ㄊ菍?duì)社會(huì)資源的第一次分配，而行政機(jī)關(guān)往往傾向于利用抽象行政行為來(lái)侵犯、限制行政相對(duì)人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，從而達(dá)到謀求私利的違法目的的現(xiàn)象比比皆是，實(shí)際生活中的亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派、亂設(shè)許可事項(xiàng)、壟斷性經(jīng)營(yíng)、不正當(dāng)干預(yù)等往往都是以行政機(jī)關(guān)發(fā)布相關(guān)的紅頭文件為表現(xiàn)形式的。

行政復(fù)議法第7條規(guī)定，當(dāng)行政相對(duì)人認(rèn)為行政主體的行政行為侵犯其合法權(quán)益，同時(shí)認(rèn)為作出行政決定的法律依據(jù)即規(guī)定存在合法性問(wèn)題，可以一并提請(qǐng)復(fù)議機(jī)關(guān)審查其合法性。這樣，在行政公益訴訟的受案范圍中，規(guī)定對(duì)部分抽象行政行為即規(guī)章以下規(guī)范行文件，當(dāng)損及多數(shù)不特定人的利益時(shí)啟動(dòng)起訴權(quán)，從而與行政復(fù)議法的相關(guān)規(guī)定銜接起來(lái)。

一方面，基于國(guó)家職能分工的原理，為了不損害行政權(quán)的效率價(jià)值，遵守司法有限審查原則，因此不宜過(guò)分放寬受案標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，為了防止濫訴、節(jié)約社會(huì)成本、保證行政效率，尤其考慮到我國(guó)目前尚無(wú)公益訴訟的經(jīng)驗(yàn)，也有必要對(duì)行政公益訴訟的受案范圍作出一定的限制，使得法院能夠及時(shí)并公正地審查案件，確保司法權(quán)威。當(dāng)然理論的創(chuàng)建首先要建立在客觀實(shí)踐的基礎(chǔ)上，鑒于當(dāng)下我國(guó)現(xiàn)實(shí)中存在大量社會(huì)公益，可先在環(huán)境保護(hù)、反壟斷、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、食品衛(wèi)生等幾個(gè)與公共利益關(guān)系重大的領(lǐng)域確立公益訴訟制度，使公眾感受到司法關(guān)懷而又不至于對(duì)司法公正產(chǎn)生懷疑。

二、行政公益訴訟之訴訟主體——公益代表主體

按照現(xiàn)行法律，對(duì)于行政違法行為侵害不特定多數(shù)人的利益時(shí)，只有極少數(shù)人有起訴權(quán)或者任何公民、法人對(duì)這種違法行為均無(wú)起訴權(quán)，公民即使提起公益訴訟，往往不是為了個(gè)人利益，而是為了公益，但啟動(dòng)公益訴訟要投入訴訟成本，即啟動(dòng)主體要投入相當(dāng)?shù)臅r(shí)間、金錢(qián)及精力。即便是有的受害人依法具有原告資格，也常常由于訴諸法律主張權(quán)利對(duì)他來(lái)說(shuō)可能是很不經(jīng)濟(jì)的，或者因?yàn)槭芎θ硕?，誰(shuí)也不愿意付出代價(jià)讓別人搭便車(chē)等原因而無(wú)人起訴。

對(duì)于一個(gè)違法的行政行為，背后的實(shí)質(zhì)關(guān)系為行政法律關(guān)系，一方為享有并行使行政權(quán)力的行政主體，另一方為公民、法人、其他組織即行政相對(duì)人。相較兩方主體，從行政管理學(xué)的立場(chǎng)出發(fā)，行政相對(duì)人是處于被管理、該服從的對(duì)象，掌握著行政管理職權(quán)的行政主體，即行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織相對(duì)于行政相對(duì)人是處于強(qiáng)勢(shì)支配性的地位，行政相對(duì)人至多擁有知悉事實(shí)、依據(jù)、處罰的權(quán)利及力量非常弱小的陳述權(quán)和申辯權(quán)。在實(shí)體法律關(guān)系中，雙方地位是實(shí)力懸殊。在行政訴訟中，原告（行政相對(duì)人）也不具有和被告（行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織）相抗衡的力量。擁有行政權(quán)力的行政主體，基于其行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、人事支配權(quán)、財(cái)政分配權(quán)等社會(huì)資源，審判機(jī)關(guān)往往會(huì)受到不當(dāng)?shù)母蓴_、阻撓甚至是指示，不平等的對(duì)待和相應(yīng)的不公正的處理結(jié)果是可想而知的結(jié)局。另一方面，凡是涉及損害公益的案件，涉及的人員、地域范圍相對(duì)較多較廣，受損害的行政相對(duì)人是眾多個(gè)體，因而在涉案的證據(jù)收集、證據(jù)數(shù)量和種類(lèi)也是比較復(fù)雜，與傳統(tǒng)行政訴訟即保護(hù)私益的行政訴訟相比，工作量和難度都是相當(dāng)大的。普通民眾都為理性人，公民個(gè)體是自己利益最佳的判斷者。啟動(dòng)訴訟的前提，首先會(huì)考慮到經(jīng)濟(jì)合理性；而訴訟活動(dòng)是否理性、經(jīng)濟(jì)，往往取決于訴訟周期的長(zhǎng)短、訴訟程序的繁簡(jiǎn)、司法資源配置多寡。隨著法治社會(huì)的前進(jìn)，公民的權(quán)利意識(shí)逐步增強(qiáng)，通過(guò)法律途徑維護(hù)權(quán)益，已是尋常事。然而一旦啟動(dòng)訴訟程序，訴訟成本，即時(shí)間的投入、財(cái)產(chǎn)的消耗、精力投入，費(fèi)用如取證費(fèi)、律師費(fèi)、差旅費(fèi)等支出——投入，與判決訴訟結(jié)果即產(chǎn)出之比，不一定是經(jīng)濟(jì)的。成本是當(dāng)事人必須要考慮的重要因素。

行政公益訴訟訴啟動(dòng)主體的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，集中在普通公民與檢察院關(guān)系處理之上。涉及公益訴訟的案件，從啟動(dòng)訴訟程序到法院作出權(quán)威的判決，行政相對(duì)人要支出不可預(yù)期的費(fèi)用、投入大量的時(shí)間、精力和財(cái)力來(lái)博取不一定為正值的結(jié)果。因而公民個(gè)體僅憑借一己之力，基本上不可能完成整個(gè)訴訟活動(dòng)。一些侵害公益的行政行為，有相當(dāng)一部分涉及到黨委、政府的決策，具有較強(qiáng)的政治因素，這類(lèi)案件的結(jié)局多半以不予受理或者敗訴而收?qǐng)觯軌騽僭V的鮮矣！無(wú)奈的結(jié)局意味著相對(duì)人提起公益訴訟是不具備積極性、合理性和預(yù)期的效果性。

考察檢察制度的產(chǎn)生歷程，無(wú)論東方還是西方，檢察機(jī)關(guān)的宗旨是維護(hù)國(guó)家利益和公共利益。在西方，檢察機(jī)關(guān)作為公益的代表者，法律文化和傳統(tǒng)的不同而出現(xiàn)了兩種類(lèi)型:一是以德國(guó)為代表的大陸法系國(guó)家。檢察官代表政府或者公益，為行政訴訟法律關(guān)系一方主體，即作為行政審判組織的組成部分，參與行政訴訟活動(dòng)。在德國(guó)，具體訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的身份是公益代表人，代表政府或者公益來(lái)實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)、公益的維護(hù)。二是以英國(guó)代表的英美法系國(guó)家。“根據(jù)英國(guó)有關(guān)法律規(guī)定，英國(guó)檢察長(zhǎng)可以為了防止損害公共利益或者約束公共機(jī)關(guān)不至于發(fā)生違法行為，經(jīng)申請(qǐng)檢察長(zhǎng)許可后私人和地方機(jī)關(guān)可以假借檢察長(zhǎng)的名義提起行政訴訟。”[2]在這些國(guó)家，沒(méi)有公法私法之分，對(duì)違法行為的追究統(tǒng)稱(chēng)為司法審查。一般情況下檢察機(jī)關(guān)很少介入司法審查活動(dòng)，奉行司法獨(dú)立，因此檢察機(jī)關(guān)很少介入司法審查活動(dòng)。但有例外，即當(dāng)案件涉及到公益時(shí)，法律將授權(quán)檢察官，具有原告的身份和權(quán)利，啟動(dòng)行政訴訟程序，從而維護(hù)國(guó)家或者公共利益，如英美的私人檢察總長(zhǎng)制度。

在我國(guó)，根據(jù)1982年憲法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使職權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)分別代表著國(guó)家行使著不同性質(zhì)的權(quán)力，有著不同的職能分工，檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)，行政機(jī)關(guān)行使行政管理權(quán)，法院行使著狹義的司法權(quán)。行政機(jī)關(guān)作為狹義的執(zhí)法機(jī)關(guān)，即執(zhí)行國(guó)家法律、法規(guī)及國(guó)家政策；而檢察機(jī)關(guān)即是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)等機(jī)關(guān)行使憲法所賦予的職責(zé)權(quán)限。由此可以說(shuō)三機(jī)關(guān)中，檢察機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，憲法賦予其的地位使其不易受到外界過(guò)多的干擾。作為法定的監(jiān)督機(jī)關(guān)，其本職之一是代表國(guó)家提起公訴。其職能也決定了它具有豐富的訴訟經(jīng)驗(yàn)和占有充分的訴訟資源，由此才能做到更好地懲罰犯罪，維護(hù)社會(huì)公益和公共秩序。

由1982年憲法對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行了不同的分工和定位可知，管理國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的職權(quán)專(zhuān)屬于行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)僅負(fù)責(zé)監(jiān)督職責(zé)，與具體行政行為不存在直接的利害關(guān)系，憲法對(duì)其定位于定性在一定程度上能夠排除行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干預(yù)，從而能夠公正獨(dú)立地監(jiān)督法院依法審判。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者的憲法定位決定其應(yīng)當(dāng)提起公益訴訟。1997年方城縣人民檢察院辦理了我國(guó)第一件公益訴訟案件，由此打開(kāi)了河南省各級(jí)檢察機(jī)關(guān)民行檢察部門(mén)辦理公益訴訟坦途，10年間共辦理涉及公益訴訟案件1572件。在這些案件中1019件為發(fā)出檢察建議，296件為支持起訴，直接起訴242件，共挽回經(jīng)濟(jì)損失2.66億元，實(shí)現(xiàn)了法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一[3]。

“檢察機(jī)關(guān)能否作為行政訴訟原告，并非鮮有問(wèn)題。早在行政訴訟法起草時(shí)，即有立法建議主張檢察機(jī)關(guān)亦可作為原告，理由與執(zhí)行訴訟、公益訴訟相牽連。”[4]因此在設(shè)計(jì)法律程序時(shí)，應(yīng)當(dāng)設(shè)定代表公共利益的法律主體。在實(shí)踐中對(duì)于行政訴訟的個(gè)體成本和社會(huì)成本都必須考慮并力避失衡，因?yàn)檫@是一個(gè)涉及社會(huì)公平、法律平等的問(wèn)題。

綜上權(quán)衡比較我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)，唯有檢察機(jī)關(guān)有相對(duì)充分的理由擔(dān)當(dāng)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的訴訟主體。因此為更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)憲法所賦予其的社會(huì)資源和積累的訴訟經(jīng)驗(yàn)，更好地維護(hù)和糾正公共性違法行為，確保國(guó)家利益和公共利益不受損害，應(yīng)當(dāng)在法律上確立檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的主體資格，從權(quán)利救濟(jì)理論和訴訟效益理論出發(fā)，公益訴訟主要應(yīng)由公民最初啟動(dòng)，賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟的原告地位，由普通公民向檢察機(jī)關(guān)檢舉、告發(fā)，檢察機(jī)關(guān)再據(jù)此決定是否啟動(dòng)行政公益訴訟。

三、行政公益訴訟之訴訟程序——檢察建議前置程序

行政公益訴訟的前置程序是指人民檢察院受理的行政公益訴訟案件，經(jīng)審查后認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的行政行為侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的，可以向作出該行政行為的行政機(jī)關(guān)發(fā)出要求糾正的檢察建議。即人民檢察院受理的行政公訴案件，經(jīng)審查后認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或者具有行政管理職能的組織，即行政主體作出的行政行為，侵害國(guó)家利益或社會(huì)公益的，人民檢察院向行政主體發(fā)出要求糾正其行為的檢察建議。這在本質(zhì)上是窮盡行政救濟(jì)原則內(nèi)涵的體現(xiàn)。

行政公益訴訟的法律關(guān)系性質(zhì)為特殊的行政爭(zhēng)議，本質(zhì)上屬于行政法律關(guān)系。涉及的主體依然是享有行政權(quán)力能夠以自己的名義行使該權(quán)力并能承擔(dān)起法律自認(rèn)的行政主體與公民、法人、其他組織等行政相對(duì)人。引發(fā)行政爭(zhēng)議的依然是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力行使的范疇。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第54條第2項(xiàng)之規(guī)定:對(duì)于主要證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，違反法定程序，超越職權(quán)，濫用職權(quán)的具體行政行為，人民法院可以作出判決撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)的決定，根據(jù)司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，法律并沒(méi)有賦予法院變更行政機(jī)關(guān)具體處理決定的權(quán)力。行政公益訴訟原告即使將爭(zhēng)議直接訴至法院，法院遵循權(quán)限分工原理，也只能作出確認(rèn)或者撤銷(xiāo)的判決，而行政爭(zhēng)議的最終解決終須依靠行政機(jī)關(guān)，這樣無(wú)疑延長(zhǎng)了行政爭(zhēng)議解決的時(shí)間，徒勞地增加了訴訟成本。因此從降低相對(duì)人的訴訟成本，減輕訟累角度而言，設(shè)置檢察建議前置程序是必要的。

關(guān)于環(huán)境污染、食品安全等該類(lèi)專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)的問(wèn)題，人民法院作為一個(gè)全社會(huì)居中裁判的司法機(jī)關(guān)，若是要求居中裁判者——法院的法官們精通各種專(zhuān)業(yè)知識(shí)，這顯然是不現(xiàn)實(shí)的?，F(xiàn)代社會(huì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)具有高度技術(shù)性和專(zhuān)業(yè)性，不僅應(yīng)具備結(jié)構(gòu)合理的行政系統(tǒng)，而且非常熟悉相關(guān)公共政策。這些行政機(jī)關(guān)專(zhuān)注于本領(lǐng)域的行政事務(wù)，具有很強(qiáng)的處理復(fù)雜事務(wù)的專(zhuān)業(yè)能力，從而能對(duì)紛繁復(fù)雜的行政事務(wù)實(shí)施科學(xué)有效的管理。損害公益的行政行為，往往具有涉及面廣、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)，在對(duì)該類(lèi)行為定性之前的調(diào)查程序中，對(duì)于侵害事實(shí)的證成，需要利用專(zhuān)業(yè)技術(shù)進(jìn)行采集、處理大量專(zhuān)業(yè)性數(shù)據(jù)等。因而對(duì)于檢察機(jī)關(guān)而言，無(wú)論是其自身發(fā)現(xiàn)的或者是應(yīng)行政管理對(duì)象的請(qǐng)求需處理的損害公益的行政案件，都應(yīng)該遵循合理忍耐和職能分工原理。

我國(guó)《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議前置問(wèn)題，即行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的相關(guān)具體行政行為不服，應(yīng)當(dāng)先行申請(qǐng)行政復(fù)議，根據(jù)復(fù)議決定情形決定是否啟動(dòng)行政訴訟程序，這一制度設(shè)計(jì)的好處是既減輕了法院的負(fù)擔(dān)，也加快了行政爭(zhēng)議解決的速度。在建構(gòu)行政公益訴訟制度的立法內(nèi)容時(shí)，我們不妨借鑒這一原則，在行政系統(tǒng)內(nèi)建立自我改錯(cuò)的救濟(jì)渠道，遵循司法救濟(jì)最終的原則，節(jié)約法院有限的人力和財(cái)力并使其發(fā)揮更有效的作用。畢竟走司法審查的途徑是要付出訴訟成本代價(jià)的。如果行政機(jī)關(guān)在檢察機(jī)關(guān)起訴前及時(shí)糾正違法，行政公益訴訟制度的價(jià)值目標(biāo)即已實(shí)現(xiàn)。如果沒(méi)有前置程序的過(guò)渡，直接起訴極易造成行政機(jī)關(guān)對(duì)其職責(zé)的懈怠，也容易產(chǎn)生濫訴的弊端?；诖?，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)重?fù)p害公共利益的情況時(shí)，應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)提出異議或者建議。人民檢察院接到行政機(jī)關(guān)糾正情況回復(fù)后，經(jīng)審查認(rèn)為沒(méi)有必要提起公訴的，可以不提起公訴。認(rèn)為仍然有必要提起行政公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)提起行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)作出的檢察建議，實(shí)質(zhì)是提醒行政機(jī)關(guān)對(duì)其作出的行政行為重新進(jìn)行考量。因?yàn)闄z察監(jiān)督權(quán)在本質(zhì)上是一種程序性權(quán)力而非實(shí)體性權(quán)力，從憲政職能分工原則出發(fā)，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)行使的權(quán)力性質(zhì)不同，因而對(duì)于檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為不合法的行政行為，它不能行使變更或撤銷(xiāo)的權(quán)力，同時(shí)也不能要求行政機(jī)關(guān)直接作出某個(gè)行為，否則有侵犯行政權(quán)力之領(lǐng)地之虞?！凹纫ㄟ^(guò)行政公訴制度監(jiān)督行政權(quán)合法運(yùn)行，又要保證行政權(quán)的有效運(yùn)行”[5]；同時(shí)為節(jié)約司法資源，體現(xiàn)對(duì)行政自我糾錯(cuò)的尊重，非訴訟機(jī)制有助于促進(jìn)社會(huì)和諧，應(yīng)確立訴訟前置程序，即先由檢察機(jī)關(guān)向相關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，只有在檢察建議不足以阻止違法行為的情況下，檢察機(jī)關(guān)才能提起公訴。

當(dāng)檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)訴前建議程序，在法定的期限內(nèi)，有關(guān)行政機(jī)關(guān)仍然拒不履行職責(zé)，置公共利益于不顧，行政公訴就成為公力救濟(jì)的最后一道防線(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)必須施加一定的強(qiáng)力，通過(guò)司法判決的形式校正偏離法治軌道的行政權(quán)，以一種權(quán)威性的強(qiáng)制力迫使其履行職責(zé)，達(dá)到監(jiān)督目的。

[1]博登海默.法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來(lái)，譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004:116.

[2]章劍生.現(xiàn)代行政法基本理論[M].北京:法律出版社，2008:633.

[3]河南省檢察機(jī)關(guān)探索開(kāi)展公益訴訟的思考[C].2007中原民事行政檢察論壇論文集，2007.

[4]沈巋.公法變遷與合法性[M].北京:法律出版社，2010:190.

[5]田凱.行政公訴論[M].北京:中國(guó)檢察出版社，2009:143.