□ 許言科 王軍營

加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是鄭州市委、市政府貫徹落實中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)共同發(fā)展，實現(xiàn)全市城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要決策。《國務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見》的出臺，意味著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)已提升為國家戰(zhàn)略，標(biāo)志著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)將在更有力的政策下，持續(xù)探索“三化”（工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化）協(xié)調(diào)發(fā)展新路。中牟縣處于“中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、鄭州都市區(qū)、鄭州新區(qū)”三區(qū)疊加的核心先導(dǎo)區(qū)，勢必迎來更大的發(fā)展機(jī)遇，更廣的發(fā)展空間，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必將駛?cè)肟焖侔l(fā)展的“高速路”。縣委、縣政府順時應(yīng)勢，以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)引領(lǐng)“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展，積極深入開展“一改四合”工作。然而，在國家全面加強(qiáng)宏觀調(diào)控，嚴(yán)格實行耕地保護(hù)和嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量的背景下，土地成為制約發(fā)展的一大瓶頸。因此，積極開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作成為破解這一難題的必然選擇。

一、農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力較大

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作是在土地利用總體規(guī)劃確定的規(guī)劃用途分區(qū)基礎(chǔ)上，按照土地節(jié)約集約的要求，采取科學(xué)的工程技術(shù)手段，通過對一定規(guī)劃用途分區(qū)內(nèi)的農(nóng)村居民點和工礦廢棄地的整理復(fù)墾，以整理出一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地為途徑，在動態(tài)過程中，通過合理規(guī)劃布局，在特定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)減少一定數(shù)量耕地的同時，相應(yīng)增加一定數(shù)量城鎮(zhèn)建設(shè)用地的一種做法。因此，根據(jù)中牟縣農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)狀，中牟縣具有較大的開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的空間。

根據(jù)2009年土地利用變更調(diào)查結(jié)果，全縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量約17053公頃，其中村莊和磚瓦窯場用地約9575公頃，占全縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的56%，而且分布較為零散，“空心村”大量存在，土地利用較為粗放。目前，農(nóng)村土地節(jié)約集約利用主要存在著村莊布局散亂、規(guī)模偏小，農(nóng)戶超標(biāo)占地、村莊配套較差，村莊外延擴(kuò)張，無序發(fā)展嚴(yán)重等問題。

根據(jù)中牟縣2009年土地利用變更調(diào)查結(jié)果和統(tǒng)計資料，經(jīng)測算，2009年末全縣人均農(nóng)村居民點面積200平方米，高于中牟縣《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》確定的限高標(biāo)準(zhǔn)（120平方米／人），整理潛力巨大。

同時，由于行政區(qū)劃調(diào)整或教育整合，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村學(xué)校進(jìn)行了撤并，閑置出一部分建設(shè)用地，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于市場競爭淘汰、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級、資源枯竭等原因，也閑置廢棄出一部分建設(shè)用地。特別是縣城近郊區(qū)，由于子女上學(xué)、進(jìn)城務(wù)工等原因，許多農(nóng)民成為“兩棲人口”，他們?nèi)俗叩貨]走，造成農(nóng)村“空莊”“空園”大量存在。因此，農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾大有潛力可挖。

二、當(dāng)前面臨的主要問題

由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作周期長，涉及的部門多，牽涉到的利益復(fù)雜。目前中牟縣的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作在推進(jìn)過程中，存在以下幾個方面的問題。

（一）工作重視程度不夠

雖然各級政府對增減掛鉤工作日益重視，但對增減掛鉤政策和具體使用上認(rèn)識還不到位，創(chuàng)新精神不強(qiáng)，對推進(jìn)工作有畏難情緒，解決縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與用地矛盾還停留在等靠要指標(biāo)的程度上，把增減掛鉤工作當(dāng)成解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地計劃不足的權(quán)宜之計，沒有認(rèn)識到增減掛鉤工作是促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的有效平臺與抓手，沒有認(rèn)識到增減掛鉤工作是一項系統(tǒng)工程，僅依靠國土部門難以推動，必須發(fā)揮政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，凝聚各方力量，共同推進(jìn)。

（二）啟動資金難以保障

增減掛鉤試點實施能否成功，資金保障是一大重點。雖然增減掛鉤試點項目資金可以通過掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)土地經(jīng)營性收益及相關(guān)稅費解決，但是房屋拆遷、安置補(bǔ)償和村莊整理復(fù)墾等費用主要靠政府先行投入，所需資金數(shù)額巨大，對政府來說難以先行投入巨額資金來開展增減掛鉤試點工作。

（三）土地缺乏有效支撐

新一輪土地利用總體規(guī)劃修編時，中牟縣新型城鎮(zhèn)化建設(shè)尚未提出，規(guī)劃對全縣“一改四合”建設(shè)發(fā)展用地空間考慮不夠充分，基本農(nóng)田布局不盡合理，按照增減掛鉤不能占用基本農(nóng)田的原則，需對土地利用總體規(guī)劃和基本農(nóng)田布局進(jìn)行調(diào)整，否則新型城鎮(zhèn)化建設(shè)土地資源難以保障。

（四）增減掛鉤制度不夠完善

目前，國家、省、市都已出臺增減掛鉤相關(guān)政策和管理辦法，形成了比較完善的掛鉤政策。而中牟縣新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)提出，并成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，現(xiàn)已進(jìn)入實施階段，但至今尚未制定相關(guān)增減掛鉤政策和措施，開展增減掛鉤試點工作缺乏有力的政策支持。

（五）拆遷安置工作難度逐步加大

由于中牟縣廢棄建設(shè)用地，特別是廢棄磚瓦窯等工礦用地資源越來越少，而增減掛鉤涉及的農(nóng)村居民點越來越多，與廢棄磚瓦窯等獨立工礦用地復(fù)墾“不需安置補(bǔ)償、土地復(fù)墾成本低、整理復(fù)墾容易、增加耕地面積多”相比較，農(nóng)村居民點拆遷安置、土地復(fù)墾成本高，實施難度大。再加上農(nóng)民祖祖輩輩生活幾十年甚至幾百年的地方，已形成了特定的文化、特定的社會生態(tài)，不愿意搬遷，思想工作很難做通，拆舊工作很難開展。此外，大部分農(nóng)民對后續(xù)安置、生產(chǎn)生活、社會保障等存在顧忌，對合村并鎮(zhèn)、合村并點工作積極性不高，拆舊工作進(jìn)展難度很大。

三、建議及對策

（一）加強(qiáng)宣傳、提高認(rèn)識

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作應(yīng)以落實科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以保護(hù)耕地、保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)，以優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和節(jié)約集約用地為重點。目前，一些地方干部和群眾對此工作的重要意義理解不深，個別基層政府把增減掛鉤工作當(dāng)成增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地計劃指標(biāo)的權(quán)宜之計，對以土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本思路認(rèn)識不清。部分群眾安于現(xiàn)狀的觀念始終處于主導(dǎo)地位，對增減掛鉤工作患得患失，動員搬遷，“一改四合”工作很難開展。政府應(yīng)充分利用現(xiàn)有媒體宣傳增減掛鉤工作的法規(guī)政策。有關(guān)職能部門應(yīng)開展形式多樣的宣傳培訓(xùn)工作，重點培訓(xùn)增減掛鉤工作應(yīng)遵循的原則、內(nèi)容、要求和工作程序等，提高干部群眾的認(rèn)知度和認(rèn)同度。

（二）統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進(jìn)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是一項綜合性工作，關(guān)系到社會、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域。因此，必須科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、整體推進(jìn)。要建立“政府主導(dǎo)、國土搭臺、部門聯(lián)動、統(tǒng)籌規(guī)劃、聚合資金、整體推進(jìn)”的工作機(jī)制，抓住新一輪土地利用總體規(guī)劃修編的時機(jī)，在完善城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃基礎(chǔ)上，綜合設(shè)計掛鉤專項規(guī)劃，統(tǒng)籌銜接居民點歸并、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施配套、農(nóng)田綜合整治和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化調(diào)整。以鄭州新區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，高標(biāo)準(zhǔn)、高起點做好縣城、村鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制工作。要整體考慮土地開發(fā)利用、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)民就業(yè)和社會保障等問題，以增減掛鉤為抓手，綜合推進(jìn)各方面工作，實現(xiàn)土地利用節(jié)約集約、耕地資源有效保護(hù)、農(nóng)民生活切實提高、城鄉(xiāng)建設(shè)協(xié)調(diào)共榮。

（三）以人為本、協(xié)調(diào)發(fā)展

2010年中央一號文件進(jìn)一步明確“有序開展農(nóng)村土地整治，農(nóng)村宅基地和村莊整理后節(jié)約的土地仍屬農(nóng)民集體所有，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不突破，確保復(fù)墾耕地質(zhì)量，確保維護(hù)農(nóng)民利益”。農(nóng)村整理出來的土地，首先要復(fù)墾為耕地；其次滿足農(nóng)民建房、村莊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)；再次留足發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地；最后運用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，將農(nóng)村節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用，促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展，同時要把獲得土地級差收益返回農(nóng)村，用于新農(nóng)村建設(shè)，形成良性循環(huán)。通過農(nóng)村土地整治，使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動，使農(nóng)民居住向中心村鎮(zhèn)集中，耕地向適度規(guī)模經(jīng)營集中，產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，實現(xiàn)耕地增加、用地節(jié)約、布局優(yōu)化、要素集聚的目標(biāo)，真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程與新農(nóng)村建設(shè)良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）因地制宜、穩(wěn)步推進(jìn)

由于當(dāng)前我省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作剛剛起步，鑒于農(nóng)村居民點拆舊整理難度較大，應(yīng)本著先易后難的原則，優(yōu)先選擇政府領(lǐng)導(dǎo)重視、當(dāng)?shù)厝罕姺e極性高、資金有保障、難度較小、具有建設(shè)用地拆舊整理潛力的“空心村”、磚瓦窯場、工礦廢棄地為主的“三項整治”工作。在“三項整治”實施過程中積極探索“空心村”等整治新方法、新形式，通過這些地區(qū)的示范，對存在問題和難點進(jìn)行深入分析研究，以點帶面，為拆舊整理難度大的農(nóng)村居民點積累經(jīng)驗，逐步推廣，以促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作向縱深推進(jìn)。

（五）完善制度、強(qiáng)化監(jiān)管

深入分析城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式與常規(guī)的土地利用和管理模式存在的矛盾和沖突，進(jìn)一步明確有關(guān)政策，為掛鉤工作營造良好的制度環(huán)境。積極引導(dǎo)并嚴(yán)格規(guī)范增減掛鉤試點，加強(qiáng)周轉(zhuǎn)指標(biāo)和節(jié)余指標(biāo)的管理，保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不突破、耕地面積不減少、耕地質(zhì)量不下降，避免為了取得城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，只注重耕地數(shù)量而忽視耕地質(zhì)量的現(xiàn)象發(fā)生，使政策初衷充分實現(xiàn)。防止農(nóng)村缺錢、城市缺地，兩者一拍即合，大量農(nóng)村土地繼續(xù)流向城市。開展掛鉤工作必須要經(jīng)過批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自開展。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)必須納入土地利用計劃管理，實行規(guī)?？刂?，不得隨意突破。

（六）全面對接、緊密結(jié)合

按照“有限指標(biāo)保重點、一般項目靠挖潛”的總體要求，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點要優(yōu)先安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供土地資源保障。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則進(jìn)行管理。新型社區(qū)實施規(guī)劃和建新拆舊進(jìn)行整體審批，不再單獨辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。這樣，可以大大緩解全縣合村并鎮(zhèn)、合村并點建設(shè)受規(guī)模指標(biāo)和年度計劃指標(biāo)的困擾及耕地占補(bǔ)平衡的束縛，同時還可節(jié)省一定數(shù)量的新增建設(shè)用地有償使用費和耕地開墾費，用于反哺農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，節(jié)約的建設(shè)用地可以用于城鄉(xiāng)建設(shè)。