閻一峰 張秀榮

(中國地質(zhì)大學(xué)(北京）人文經(jīng)管學(xué)院，北京 100083）

資源與環(huán)境是經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)，而資源的可持續(xù)利用是一個國家或地區(qū)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要支撐條件。加強對資源的合理開發(fā)利用與可持續(xù)發(fā)展政策的研究，是加快經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑，也是促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要組成部分。

1 中國資源政策變化的歷史分析

中國的資源利用政策體系的變化是隨著中國經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)的變化而變化的。從2002年黨的十六大提出全面建設(shè)小康社會到強調(diào)十七大提出科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)社會主義生態(tài)文明，中國的資源利用政策也從“親資本”開始轉(zhuǎn)向“親民生”，并進一步趨向于“親環(huán)境”［1］。我們可以看到新時期以來，中國政府越來越重視資源的合理開發(fā)利用和可持續(xù)發(fā)展，而相關(guān)政策的制定與供給則是資源合理開發(fā)利用過程中的保障。

1.1 中國資源政策的形態(tài)分析

良好的資源政策可以激勵資源得到良好的保護并朝著可持續(xù)發(fā)展方向邁進，使不合理的資源使用行為受到制約。改革開放以來，我國資源政策大體呈現(xiàn)三個形態(tài)，即法律形態(tài)、行政法規(guī)形態(tài)、規(guī)章形態(tài)。

1.1.1 法律形態(tài)

我國資源節(jié)約和環(huán)境保護的法律大體有17部，主要有《中華人民共和國漁業(yè)法》(簡稱《漁業(yè)法》，下面均用簡稱）、《農(nóng)業(yè)法》、《環(huán)境保護法》、《水土保持法》、《節(jié)約能源法》、《水污染防治法》、《防沙治沙法》、《大氣污染防治法》、《水法》、《草原法》、《森林法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《海洋環(huán)境保護法》、《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》、《氣象法》、《種子法》等。以上法律是我國資源開發(fā)利用的基本法。這些法律條文大致涉及到土地資源、水資源、農(nóng)業(yè)畜牧業(yè)資源、礦業(yè)資源、海洋資源5個領(lǐng)域。

1.1.2 行政法規(guī)形態(tài)

在行政法規(guī)中涉及到森林、水、土、能源、防治治理五個方面，與法律條文不同，是由國務(wù)院對法律條文進行細化。主要有《退耕還林條例》、《水污染防治法實施細則》、《資源稅暫行條例》、《自然保護區(qū)條例》、《森林法實施條例》、《大氣污染防治法實施細則》、《排污費征收使用管理條例》、《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》、《漁業(yè)法實施細則》、《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》、《淮河流域水污染防治暫行條例》、《醫(yī)療廢物管理條例》等。這些行政法規(guī)明確了各行業(yè)在資源開發(fā)與利用過程中所需遵守的準(zhǔn)則。

1.1.3 規(guī)章形態(tài)

涉及資源和環(huán)境的行政規(guī)章涉及的范圍更加寬泛，又是對法規(guī)形態(tài)的進一步細化。主要有《促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定》、《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》、《新能源基本建設(shè)項目管理的暫行規(guī)定》、《渤海生物資源養(yǎng)護規(guī)定》、《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》、《污染源監(jiān)測管理辦法》、《煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法實施細則》、《林業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理辦法》、《礦產(chǎn)資源補償費使用管理辦法》、《清潔生產(chǎn)審核暫行辦法》、《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》、《稅收減免管理辦法(試行）》、《開采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費的規(guī)定》、《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》等。以上這些行政規(guī)章從各個方面對資源和環(huán)境保護作了規(guī)定。

我國關(guān)于資源和環(huán)境的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章，在一定程度上反應(yīng)了我國節(jié)約資源和保護環(huán)境的要求。但從總體上看，中國的法律法規(guī)的原則性表述多，而具體配套的實施細則少，在實際運行中缺乏可操作性，并且很多法律法規(guī)并不完善。因此，完善資源合理利用政策保障社會可持續(xù)發(fā)展就顯得尤為緊迫。

1.2 中國資源政策的歷史分析

近20年來我國資源利用政策調(diào)整軌跡大致可以分為三個階段:資源政策滯后于經(jīng)濟發(fā)展階段、資源政策與經(jīng)濟發(fā)展并重階段、資源政策主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展階段。

1.2.1 第一階段:資源利用政策的供給滯后于經(jīng)濟發(fā)展

從上個世紀(jì)90年代初期到90年代中期，我國的經(jīng)濟政策是以工業(yè)化和經(jīng)濟趕超為主，指導(dǎo)思想立足于長期經(jīng)濟總量平衡。調(diào)整結(jié)構(gòu)、發(fā)展農(nóng)業(yè)和加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等成為基本戰(zhàn)略方向［2］。這時期的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得明顯成效，而資源合理利用政策僅僅關(guān)注耕地的保護和節(jié)約用水，但也做的不夠好。此外能源和礦產(chǎn)資源價格較少與市場聯(lián)系起來，其對關(guān)注度也極低?？梢钥闯?，此時期的資源利用政策基本上是讓位于經(jīng)濟發(fā)展的。

1.2.2 第二階段:資源政策與經(jīng)濟發(fā)展并重

到了上個世紀(jì)90年代中下期，我國經(jīng)濟發(fā)展開始強調(diào)實現(xiàn)“兩個轉(zhuǎn)變”，即由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟增長方式由粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變［3］。此時，我國資源政策也開始發(fā)生了大的調(diào)整，不再是工業(yè)化和經(jīng)濟趕超為主，開始用市場手段來配置資源，提出要理順資源性產(chǎn)品價格、建立資源更新和保護的價格補償制度、強調(diào)要進口短缺資源性產(chǎn)品等。

到20世紀(jì)末，資源利用政策開始顯現(xiàn)出強硬的一面，國土資源部明確提出要實行世界上最嚴(yán)格的土地管理制度，尤其是要重點管好、用好和保護好耕地資源;同時在處理經(jīng)濟發(fā)展和資源利用的關(guān)系上，也首次把“節(jié)約”、“開發(fā)”和“永續(xù)”放在首位，資源的合理利用與經(jīng)濟發(fā)展開始并重。

1.2.3 第三階段:資源政策引導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展

“十一五”期間國務(wù)院印發(fā)了發(fā)展改革委會同有關(guān)部門制定的《節(jié)能減排綜合性工作方案》，國家首次將能源消耗強度降低和主要污染物排放總量減少作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的約束性指標(biāo)。全國上下加強了節(jié)能減排工作，制定了促進節(jié)能減排的一系列政策措施，各地區(qū)、各部門也做出了工作部署，節(jié)能減排工作取得了積極進展。到了“十二五”時期，政府對21世紀(jì)初我國資源問題及資源政策作了詳細而系統(tǒng)的分析，出臺了節(jié)能減排工作《方案》［4］，明確了“十二五”期間節(jié)能目標(biāo)、化學(xué)需氧量排放總量控制計劃、氨氮排放總量控制計劃、二氧化硫排放總量控制計劃、氮氧化物排放總量控制計劃。細化了“十二五”規(guī)劃《綱要》的節(jié)能減排目標(biāo)，從而奠定了新的資源利用政策取向，即以資源的合理利用作為經(jīng)濟社會發(fā)展的衡量尺度，用資源的合理利用政策來引導(dǎo)經(jīng)濟的發(fā)展;此外還將目標(biāo)責(zé)任評價考核直接與各地區(qū)一把手工作業(yè)績掛鉤。

由此可以看出，我國資源利用政策的主體變化體現(xiàn)在資源處置、資源利用、資源供給等三個方面;資源政策的地位與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系也由“服從”到“并重”再到“強化”;資源政策與環(huán)境保護政策的關(guān)系也由“滯后”到“并重”再到“優(yōu)先”。

2 中國資源政策的現(xiàn)狀分析

盡管我國資源政策隨著歷史的發(fā)展有了很大的改進，其科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性、權(quán)威性得到了充分體現(xiàn)，但仍存在諸多問題。

2.1 中國現(xiàn)行資源政策的宗旨與目的

2.1.1 資源可持續(xù)利用是資源政策制定的基本取向

堅持資源可持續(xù)利用是可持續(xù)發(fā)展不可或缺的基礎(chǔ)［5］。無論是市場還是政府，資源可持續(xù)利用都是不爭的方向，這一點，在幾乎所有相關(guān)重要政策中都可以看到。如:“十一五”規(guī)劃中提出“建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”，又如“十二五”規(guī)劃中提出“深入貫徹節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策”。資源可持續(xù)利用既是資源政策的目標(biāo)，也是資源政策制定和實施的原則，更是資源開發(fā)利用的原則和要求。

2.1.2 資源安全與國際合作是當(dāng)前資源政策執(zhí)行的重點

根據(jù)“十二五”規(guī)劃精神，堅持資源合理開發(fā)利用、尋求多元發(fā)展、從國家安全的高度認(rèn)識資源能源問題，保護環(huán)境，加強國際互利合作，調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃全國能源開發(fā)布局和建設(shè)重點，資源安全已開始見諸于政府規(guī)劃、計劃及相關(guān)政策文件中。在執(zhí)行過程中，環(huán)境與經(jīng)濟互動、環(huán)境及經(jīng)濟和貿(mào)易政策的配套、兩種資源和兩個市場的發(fā)展、保護國內(nèi)資源與開發(fā)國外資源將是我們的工作重點。

2.2 中國現(xiàn)行資源政策的不足

2.2.1 資源政策間的非一致性

非一致性主要源自部門間的不協(xié)調(diào)，涉及資源、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、生態(tài)等部門。非一致性在土地政策方面表現(xiàn)得尤為突出，土地政策方面的非一致性源自部門間土地管理目標(biāo)的差異性。資源部門與農(nóng)業(yè)、生態(tài)建設(shè)等部門在土地管理方面的不協(xié)調(diào)，同時也存在于資源部門與城建部門、交通部門間。近期的一個典型事例，就是在退耕問題上的政策非一致性。退耕還林還草工程，由林業(yè)部門主導(dǎo)，與農(nóng)業(yè)、國土資源管理存在不同程度的脫節(jié)，導(dǎo)致工作起始階段的偏差。其關(guān)鍵是在退耕范圍上未能與國土資源管理和農(nóng)業(yè)部門協(xié)商，導(dǎo)致退耕標(biāo)準(zhǔn)不清、重點地區(qū)不明等問題。

非一致性的其他表現(xiàn)，如在礦產(chǎn)資源開發(fā)與土地保護和水源地保護，以及生態(tài)環(huán)境政策與水資源政策等關(guān)系方面。例如礦產(chǎn)資源開發(fā)與耕地保護及土地復(fù)墾間的政策矛盾較為普遍，礦區(qū)與水源地保護的矛盾也較多。

2.2.2 資源政策的權(quán)威性受損

資源政策間的非一致性、政出多門、政策界限模糊及政策或部門間的“扯皮”現(xiàn)象時常發(fā)生。多機構(gòu)、多部門管理形式造成職責(zé)不明，問題出現(xiàn)時反應(yīng)速度慢，互相推諉;解決問題時政策之間發(fā)生沖突無法形成合力，造成資源政策權(quán)威性受損。

有些資源政策只是提出原則要求，缺乏具體的政策實施細則，造成執(zhí)行過程中，政策的解釋和理解時常出現(xiàn)偏差，這些都影響到了政策的可操作性，進而影響到了政策的權(quán)威性。

2.2.3 資源政策的非公正性

是指針對不同主體之間提供不同資源政策的非公正性。例如《土地管理法》第六十三條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，強調(diào)農(nóng)民對土地使用權(quán)的權(quán)威。但一旦政府需要用地，便以國家需要的名義(城市化），以協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式低價從農(nóng)民手中取得集體土地，然后進入市場，從而獲取高額收益。而農(nóng)民依據(jù)《土地法》只獲取等于土地轉(zhuǎn)讓30年的種植收益補償，二者之比相差高達幾十倍之多，進而對農(nóng)民造成一種不公平的掠奪，同時使得耕地大量流失［6］。

地方政府在資源處置方面擁有自主權(quán)和壟斷權(quán)，為保證地方利益的獲取和不受影響，地方政府往往實行地域區(qū)別的資源政策，對本地使用者給予一定的優(yōu)惠，而對外來使用者規(guī)定一定的約束，也增加了資源政策在地域間的非公正性。

2.2.4 資源政策的認(rèn)知性不高

由于我國機構(gòu)建制較晚而且人口眾多等原因，資源政務(wù)信息化建設(shè)相對于其他政務(wù)信息化建設(shè)較為薄弱，致使資源政策宣傳力度不夠，宣傳面不到位，人們對資源政策普遍認(rèn)知度不高，進而影響到了資源政策效能。再加上有的企業(yè)受利益的驅(qū)使，視國家政策不見，鉆國家資源政策中懲罰力度不夠的空子，造成社會對資源政策錯誤理解。

3 當(dāng)前中國合理利用開發(fā)資源政策的若干思考

貫徹我國現(xiàn)行的資源政策和“十二五”節(jié)能減排工作《方案》，還需要我們做科學(xué)的細致工作，尤其是完善我國現(xiàn)行資源利用政策的不足。

3.1 建立資源政策制定的會商制度和區(qū)域性的互助機制，以解決政策的非一致性問題

加強資源政策制定與實施中的部門間協(xié)商、協(xié)調(diào)，建立部門間協(xié)商制度。管理部門間，建立起問題協(xié)商、政策協(xié)調(diào)、情況通報的機制或制度，進一步規(guī)范政策文件聯(lián)署制度。

鼓勵區(qū)域性合作，建立互助機制的獎勵實施細則，加快節(jié)能減排技術(shù)開發(fā)，促進能源高效利用，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。其目的就是達到核心能源技術(shù)和減排技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和制度創(chuàng)新以及人類生存觀念的根本轉(zhuǎn)變。

3.2 建立資源政策推進制度，以解決資源政策的難操作和難執(zhí)行問題

首先建立建全各個領(lǐng)域中資源政策實施細則，提高資源政策的可操作性，盡量使資源政策具體化，確定量化指標(biāo)減少過于籠統(tǒng)的規(guī)定;其次是提高資源政策的穩(wěn)定性或連貫性;防止“朝令夕改”，減少資源政策制定中的隨意性，增強資源政策的穩(wěn)定性與連貫性。最后是提高資源政策的及時性，面對新出現(xiàn)的問題和情況，迅速做出反應(yīng)并提出政策意見和措施，減少政策空白。

3.3 建立資源政策執(zhí)行的反饋制度，以解決資源政策供給滯后的問題

建立資源政策執(zhí)行反饋體系。提高資源政策調(diào)整的及時性，面對新出現(xiàn)的問題和情況，迅速做出反應(yīng)并提出新政策意見和措施，減少政策空白，及時供給相關(guān)的資源利用政策。例如:我國迄今未出臺綜合規(guī)范海洋事務(wù)的法律，致使無法改變管理海洋事務(wù)的機構(gòu)眾多、職責(zé)不明、無法形成合力的弊端。渤海灣事件就是不爭的事實。

3.4 發(fā)揮資源政策的市場引導(dǎo)作用，以促進資源配置的優(yōu)化

市場經(jīng)濟條件下資源配置應(yīng)堅持市場化中心原則，因此應(yīng)大力培育資源市場，以促進資源配置的優(yōu)化。但是我國的資源市場發(fā)育還很不成熟需要進一步規(guī)范。在此條件下需要宏觀政策加以引導(dǎo)，以政策引導(dǎo)市場、以市場影響資源開發(fā)利用與保護的良性互動機制。但需要注意的是應(yīng)減少政策的直接干預(yù);重在提升市場主體地位，以促進資源配置的優(yōu)化。

3.5 健全政策實施的聯(lián)合督察制度，以強化資源政策的認(rèn)知和落實

資源政策的效能不僅取決于資源政策本身的合理性，也取決于政策的認(rèn)知度。為此，應(yīng)大力提高資源政策的認(rèn)知度，讓廣大民眾、企業(yè)、團體等了解、理解并實施資源政策。同時，為了更好的強化資源政策的落實還需建立健全專業(yè)技術(shù)型的審計機制;結(jié)果評審及項目運轉(zhuǎn)跟蹤機制;項目單位實施技術(shù)方案和改造前后的預(yù)評估機制。從而抑制高能耗新項目、淘汰落后產(chǎn)能、推進節(jié)能減排重點工程。

3.6 提高資源能源政策制度的激勵效應(yīng)，以推進資源可

持續(xù)利用的實現(xiàn)

一是通過國際合作的形式，為中國的可再生能源的發(fā)展尋找動力;二是建立可再生能源發(fā)展的支持體系，將能源研究列入研究機構(gòu)，鼓勵科研機構(gòu)在各行業(yè)里開展能源科學(xué)的研究;三是鼓勵高校開展能源技術(shù)和安全能源相關(guān)專業(yè)，要認(rèn)識到能源技術(shù)人才培養(yǎng)是迫在眉睫的事情，是占領(lǐng)能源科學(xué)領(lǐng)域前沿的事情，培養(yǎng)學(xué)生投入該領(lǐng)域。從而為我國持久的清潔能源及能源安全的發(fā)展奠定良好的資源應(yīng)用基礎(chǔ)。

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