呂思言 慕永通

(中國海洋大學(xué)水產(chǎn)學(xué)院，山東青島 266003）

諸多現(xiàn)象表明，政府在海洋生物資源管理方面頗為乏力——過度捕撈、對幼齡、低規(guī)格個體、受保護物種及其他非目標(biāo)種類的兼捕以及生境破壞等［1］，都是管理乏力或無效的表現(xiàn)。這些問題促使人們把目光轉(zhuǎn)向基于生態(tài)系統(tǒng)的漁業(yè)管理(EFM）［2］。聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO）［3］通過《負(fù)責(zé)任漁業(yè)行為守則》(FAO，1995）敦促各成員國政府加強管理各國轄區(qū)內(nèi)漁業(yè)資源的生物屬性與環(huán)境屬性;美國聯(lián)邦法律［2］也要求漁業(yè)管理者謹(jǐn)防生物學(xué)過度捕撈，盡可能減少對低規(guī)格生物、非目標(biāo)種類和受保護物種的兼捕。

EFM從大海洋生態(tài)系統(tǒng)(Large Marine Ecosystems）視角出發(fā)［4］，關(guān)注的不只是生物屬性，還包括環(huán)境屬性和資源利用者屬性——這些都屬于漁業(yè)資源的屬性范疇。EFM強調(diào)對上述彼此之間密切關(guān)聯(lián)的屬性采取整體性管理辦法，即實施多屬性漁業(yè)資源管理。但現(xiàn)有管理安排常常把多重屬性分割開來分別加以管制(如單一種類最大可持續(xù)產(chǎn)量(MSY）、單一種類兼捕限制及禁漁區(qū)制度等），且對環(huán)境屬性與資源利用者屬性考慮不足，與EFM的管理理念和目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。

然而，如果要實施多屬性漁業(yè)管理，就需要依照不同的邊際原則分別界定各個屬性的產(chǎn)權(quán)，那么，在這種情況下，選擇何種產(chǎn)權(quán)和管理安排才能實現(xiàn)資源配置效率的最優(yōu)化呢?對此，本文將梳理相關(guān)產(chǎn)權(quán)理論，用關(guān)鍵術(shù)語描述漁業(yè)資源的多屬性特征和現(xiàn)行管理(特別是美國漁業(yè)管理）特征，并提出相關(guān)建議。

1 產(chǎn)權(quán)理論與多屬性資源

此處集中討論兩個現(xiàn)象:一是即使對漁業(yè)資源管理實施了產(chǎn)權(quán)制度，還是會有一些屬性出現(xiàn)在“公域”，即剩余屬性;二是屬性間交互作用所產(chǎn)生的溢出效應(yīng)(外部性）。

1.1 產(chǎn)權(quán)、交易成本與資源的剩余屬性

為解釋第一個現(xiàn)象，我們需要從經(jīng)濟學(xué)角度來考察產(chǎn)權(quán)理論。首先，現(xiàn)實生活中從來就不存在不受任何限制的“絕對產(chǎn)權(quán)”，為了保護人們的財產(chǎn)、健康、安全乃至情感，所有產(chǎn)權(quán)都會在不同程度上受到法律、規(guī)制或社會習(xí)俗的約束［2］。

其次，由于交易成本存在，產(chǎn)權(quán)從來就沒有被完整、明晰地界定過［5］。交易成本是理解人們選擇何種產(chǎn)權(quán)安排的關(guān)鍵，產(chǎn)權(quán)制度之所以不斷演進，在一定意義上正是為了節(jié)約生產(chǎn)成本和交易成本［5］。但搜集資源全部屬性的信息，界定和保護這些屬性的產(chǎn)權(quán)，衡量它們在產(chǎn)權(quán)安排中的潛在價值，約束人們對各類屬性的利用、收益和交易等行為，都需要付出高昂的代價。交易成本過高的后果就是某些資源屬性瀕臨“產(chǎn)權(quán)缺失”，這也就是為什么即便對資源作了產(chǎn)權(quán)安排，依然會有剩余屬性出現(xiàn)的原因。

當(dāng)交易成本超過交易可能帶來的凈收益時，產(chǎn)權(quán)再分配和交易就會受到阻礙。因此，必須在準(zhǔn)確估算交易潛在凈收益的基礎(chǔ)上，設(shè)計并選用交易成本低、凈收益高的產(chǎn)權(quán)分配方案，才有可能實現(xiàn)資源配置效率的優(yōu)化和總收入的提高。

另外，若多個用戶有權(quán)使用同一資源的不同屬性，如漁民和環(huán)保組織同時分別擁有特定海區(qū)的捕撈權(quán)和野生生物保護權(quán)，不同漁民又同時分別持有對不同種類生物的捕撈權(quán)，那么傳統(tǒng)的所有權(quán)和交易理論就很難給出有效的管理方案。面對這種情形，如何劃分各類屬性，并把相應(yīng)的權(quán)利在不同用戶之間進行分配，才能實現(xiàn)資源配置效率的最優(yōu)化和總收入的提高呢?下文將對此進行討論。

1.2 溢出效應(yīng)

溢出效應(yīng)是產(chǎn)權(quán)不完整、不明晰或缺失的產(chǎn)物，它實際上揭示了有關(guān)各方之間契約缺失、契約對屬性規(guī)定不完整或這些規(guī)定至少與一方的目標(biāo)不完全一致等現(xiàn)象的本質(zhì)［6］。為避免或盡量減少溢出效應(yīng)所帶來的損失，人們總是想方設(shè)法內(nèi)化溢出。Coase［7］探索了如何通過產(chǎn)權(quán)分配和降低交易成本等措施來解決溢出問題，他的建議是分割或捆綁資源的各個屬性，建立“分割式產(chǎn)權(quán)所有制”(Divided ownership of property rights）或“捆綁式產(chǎn)權(quán)(集束產(chǎn)權(quán)）所有制”(Bundled ownership of property rights）。

類似于漁民和環(huán)保組織分別擁有特定海區(qū)的捕撈權(quán)和野生生物保護權(quán)，其他用戶還可能同時擁有該海區(qū)的廢物排放權(quán)、航運權(quán)和試驗權(quán)等——這正是實施分割產(chǎn)權(quán)所有制的結(jié)果。但分割資源屬性的一個重要條件是實現(xiàn)技術(shù)高度專業(yè)化［8］，因為只有這樣，針對同一資源不同屬性的各種開發(fā)利用活動之間才不會相互施加負(fù)外部性，分割式所有權(quán)才能激勵生產(chǎn)，提高資源配置效率和總收入。

除了分割所有權(quán)外，若要完全內(nèi)化溢出還需做其他努力，但無論采取何種辦法，耗費的成本都不應(yīng)超過溢出所帶來的損失。法庭仲裁、私人契約能克服部分溢出，但有時會因交易成本過高而難以實施;政府規(guī)制通過縮小產(chǎn)權(quán)范圍(如排污標(biāo)準(zhǔn)、最小網(wǎng)目尺寸限制）或完全禁止一些活動(如保護區(qū)、禁漁制度）也能解決一些溢出，但這些做法可能會導(dǎo)致總收入下降，且下降幅度可能大于溢出損失［9］，另外，尋租行為、官僚主義和委托－代理等問題也會導(dǎo)致政府規(guī)制的成本增加。因此，僅憑規(guī)章制度無法完全內(nèi)化溢出，一旦出現(xiàn)“管制失靈”，政府或許可以通過產(chǎn)權(quán)再分配來解決問題。

當(dāng)資源屬性過于復(fù)雜致使交易成本過高時，捆綁是有效率的，而且藉此能夠創(chuàng)建一種既能內(nèi)化溢出、同時又能使資源所有者成為剩余屬性價值的剩余索取權(quán)人的產(chǎn)權(quán)和管理結(jié)構(gòu)，有助于增加總收入。搭售(Tie－ins）或聯(lián)合供給(Joint supply）［9］、混合產(chǎn)出(Mixed output）［2］等措施實質(zhì)上都是捆綁產(chǎn)權(quán)的具體表現(xiàn)。不過，技術(shù)因素會制約產(chǎn)權(quán)捆綁的功效，因為使用低劣技術(shù)會導(dǎo)致非排他性資源屬性本應(yīng)產(chǎn)生的租金耗散［5］。

信息不確定性和交易頻率會影響契約的選擇［10］:有關(guān)各方都熟知的、價格相對低廉的標(biāo)準(zhǔn)化商品通過產(chǎn)權(quán)分割和古典契約即可被交易;而對于那些信息難以獲取且分配無法通過一次性交易完成的較為復(fù)雜的資源，新古典主義契約可能更為適用。若交易頻率較低，分割所有制或許能繼續(xù)發(fā)揮作用，但一旦產(chǎn)生新的溢出，或原有負(fù)外部性進一步惡化，或有剩余屬性存在時，人們可能還需要向第三方(如仲裁、政府規(guī)制）尋求幫助。對于那些屬性極為復(fù)雜、信息極為不確定、交易過于頻繁的資源，長期的關(guān)系契約更為合適。政府部門，設(shè)有決策規(guī)則、能有效解決使用沖突的合作社，以及能做出集中決策的公司是關(guān)系契約和統(tǒng)一管理安排的常見形式［2］。

2 漁業(yè)資源屬性及其管理

2.1 漁業(yè)資源屬性

漁業(yè)資源包含無數(shù)多個生物屬性和理化屬性，如物種、種群、生物量、年齡結(jié)構(gòu)、大小結(jié)構(gòu)、性比、生命周期、繁殖力與種群補充、生長率與自然死亡率、遷移、地理位置與分布范圍、生境需求等，這些屬性可被用來界定種群、劃分生命史階段、描述種群特征等。正如前文所述，把多重屬性全部納入產(chǎn)權(quán)范疇是成本高昂的，因此不論采用何種制度安排，總會有剩余屬性出現(xiàn)。

此外，“關(guān)系屬性”(Relational attributes，或稱屬性關(guān)聯(lián)性）［2］會進一步抬高產(chǎn)權(quán)安排所要跨越的障礙。關(guān)系屬性是不同屬性之間彼此關(guān)聯(lián)、交互作用所產(chǎn)生的結(jié)果，展現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)作為一個有機整體的完整性和內(nèi)部關(guān)聯(lián)性，以及與人類活動之間的關(guān)系。它常常表現(xiàn)為溢出效應(yīng)，常見的有如捕食作用、兼捕、漁具沖突和生境破壞等。關(guān)系屬性一般較為復(fù)雜，一方面是因為它涵蓋了多種屬性，另一方面是因為它具有動態(tài)變化性，且極易受外界因素干擾，人們不僅很難預(yù)測和掌握其信息，而且還需要根據(jù)其動態(tài)變化不斷調(diào)整相應(yīng)的契約規(guī)定。另外，一些普通的單一屬性如種群補充，也和關(guān)系屬性一樣具有高度不確定性和動態(tài)變化性，對此，如何把關(guān)系屬性和其他不確定屬性納入合適的產(chǎn)權(quán)和管理安排，是管理者面臨的一大挑戰(zhàn)。

2.2 美國漁業(yè)管理

根據(jù)美國1976年頒布的《麥格納森－史蒂文斯?jié)O業(yè)養(yǎng)護與管理法》(M－S Fishery Conservation and Management Act，下稱“M －S Act”），聯(lián)邦政府是美國 200海里專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)海洋資源的產(chǎn)權(quán)所有者［2］。國會授予漁民事實上的共同捕撈權(quán)，而把管理權(quán)交給國家海洋漁業(yè)局(NMFS）和各區(qū)域漁業(yè)管理委員會(下稱“管委會”）［1］。漁業(yè)管理計劃是政府與漁民達(dá)成的契約，對捕撈從業(yè)者(如捕撈許可證的發(fā)放數(shù)量）、產(chǎn)出(如總可捕量、漁船捕撈配額、最小可捕規(guī)格、兼捕限制）、投入(如網(wǎng)目尺寸、船員數(shù)量、出海天數(shù)配額、漁船大小）、捕撈技術(shù)(如漁具類型、漁船監(jiān)測設(shè)備）、漁期及漁區(qū)等做出限定。

美國現(xiàn)行管理制度主要依據(jù)漁具和傳統(tǒng)目標(biāo)種類對捕撈權(quán)進行分割，例如采取捕撈限額、兼捕限制和漁具改良等措施來控制過度捕撈與兼捕［10］;利用“重要魚類棲息地”(EFH）和“特別關(guān)注棲息地”(HAPC）［2，4］來保護瀕危物種、海洋哺乳動物、魚類的卵、幼體及重要生境;用單一種類MSY來管理共生物種;等。

從上述管理安排可以看出，盡管聯(lián)邦政府制定了多種規(guī)定，但大部分只強調(diào)少數(shù)簡單的屬性，如生物量、年齡結(jié)構(gòu)、地理位置和分布范圍，而對關(guān)系屬性和其他較為復(fù)雜的屬性則未予管制或管制乏力。另外，傳統(tǒng)制度通常以實現(xiàn)目標(biāo)種類的MSY為目標(biāo)［10］，但事實上屬性關(guān)聯(lián)性會導(dǎo)致產(chǎn)生多個MSY，而基于不同MSY的制度會帶來不同的管理效果。

為監(jiān)督漁民的行為、收集與EFH和HAPC相關(guān)的屬性信息、制定規(guī)章制度，聯(lián)邦政府已花費了巨額費用［2］，由此可見現(xiàn)行管理安排并不能有效降低交易成本。此外，管委會的成員多由各區(qū)內(nèi)的商業(yè)捕撈業(yè)、州和聯(lián)邦漁業(yè)或野生生物管理機構(gòu)、休閑漁業(yè)組織、環(huán)保組織和消費者組織的代表組成，而很少吸納來自捕撈業(yè)內(nèi)部的從業(yè)者［4］，這從而導(dǎo)致捕撈從業(yè)者在決策制定方面幾乎沒有話語權(quán)。由于未能成為捕撈決策的剩余索取權(quán)人，大部分決策因此對其行為缺乏激勵，進而難以實現(xiàn)預(yù)期的管理目標(biāo)。

3 其他可供選擇的產(chǎn)權(quán)和管理安排

分割式產(chǎn)權(quán)安排能夠解決一些溢出問題，但對諸如兼捕、漁具沖突、捕食作用和生境影響等因?qū)傩躁P(guān)聯(lián)性和不確定性而難以克服的溢出，則需另作安排。本節(jié)將提出其他可供選擇的產(chǎn)權(quán)和管理安排，這些安排考慮兩個因素，一是交易成本不能超過交易的潛在凈收益，二是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)要與資源屬性相匹配——這兩點也是確保資源有效可持續(xù)利用的必要條件。

新西蘭等國成功實施個別捕撈配額制度(ITQ）［1］的經(jīng)驗表明，在所有漁業(yè)中用益物權(quán)(Usufruct rights）的綜合分配可以有效化解溢出矛盾，避免租金浪費。原因是在用益物權(quán)制度安排(如ITQ、捕撈合作社）下，由于捕撈權(quán)的初始配置和剩余索取權(quán)人已經(jīng)確定，捕撈者就會主動制定相對完善的作業(yè)計劃、節(jié)約作業(yè)成本、提高漁獲物質(zhì)量。同時，對于剩余屬性，捕撈者可利用契約將其納入產(chǎn)權(quán)，但締約成本應(yīng)控制到最低。若捕撈權(quán)所有者又同時獲得管理權(quán)和排他權(quán)，那么該所有者將成為其他資源屬性(如兼捕、捕食作用、生境影響）的剩余索取權(quán)人。事實上，這是一種趨向于完全所有權(quán)的制度安排，也就是將不同權(quán)利配置給同一個用戶，讓用戶自身承擔(dān)其行為所帶來的全部收益與損失。

漁具沖突和兼捕問題可采用配額交易等古典契約辦法來解決，但如果在交易頻繁的市場中兼捕權(quán)能實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化，且捕撈技術(shù)達(dá)到專業(yè)化水平，那么把捕撈權(quán)捆綁于漁船是有利的。

捕食作用具有頻繁性和不確定性，最適合用統(tǒng)一的關(guān)系契約來管理。關(guān)系契約將從生產(chǎn)決策到實際執(zhí)行過程中所涉及的全部活動整合在一個集中組織的內(nèi)部完成，從而可以節(jié)省不少費用。當(dāng)政府部門規(guī)范捕食溢出所付出的代價過高時，合作社與公司，也就是漁民內(nèi)部組織可以代替政府部門發(fā)揮作用。合作社或公司除了認(rèn)定漁民為資源屬性的剩余索取權(quán)人外，還會把多種資源屬性捆綁成束，而后對“屬性束”予以管制。換言之，統(tǒng)一的關(guān)系契約對集束產(chǎn)權(quán)所有制更為適用。合作社和公司模式也會面臨交易成本過高的問題，但由于這兩種辦法對大部分屬性的產(chǎn)權(quán)做了明確界定，因而可以產(chǎn)生較高收益。

上述針對屬性束的關(guān)系契約模式同樣適用于生境屬性，即把保護生境的權(quán)利捆綁于集束產(chǎn)權(quán)，并按空間進行分配。但是將生境屬性納入集束產(chǎn)權(quán)范疇的首要條件是，海域所有權(quán)必須具有排他性。漁業(yè)領(lǐng)地使用權(quán)(TURFs）制度將漁民視為剩余索取權(quán)人，其暗含的激勵機制可能會取代政府規(guī)章解決問題。

現(xiàn)行制度安排對共有品的“保護”屬性缺乏明確規(guī)范。由于界定和實施保護屬性的產(chǎn)權(quán)所耗費的成本可能令普通民眾難以承受，政府往往代替民眾保護環(huán)境和生物，進而成為保護屬性所產(chǎn)生的收益的剩余索取權(quán)人。

生境養(yǎng)護和物種保護既可以采取諸如漁具限制和禁漁區(qū)制度等傳統(tǒng)措施，也可以采用從用益物權(quán)的綜合分配演變而來的新古典主義契約。較之于前者，后者蘊含的激勵機制更易控制交易成本、提高總收入。對于第二類措施，一種選擇是政府與捕撈組織共同管理資源，即捕撈組織同政府締約，政府繼續(xù)擔(dān)當(dāng)保護生物與生境的角色，而捕撈組織的行為受契約的規(guī)制。事實上，這類措施同漁具限制和禁漁區(qū)制度一樣，也是對資源的保護屬性實施分割。但這種辦法的締約成本十分高昂，且即便建立了契約也難以付諸實踐，原因是這種契約會因為權(quán)利共享機制而不被雙方所認(rèn)可，各方都追求自身利益的最大化，而忽略整體績效的最優(yōu)化。

另一種選擇是政府和/或保護組織通過購買捕撈權(quán)的方式參與到合作社或公司模式中，其對保護屬性的影響力由控股份額決定。不過，剩余索取權(quán)人的身份會迫使政府和/或保護組織衡量其實施保護措施的機會成本的大小，如果收入無法彌補成本，這種措施就很難奏效。在這種情況下，建立關(guān)系契約和集束產(chǎn)權(quán)所有制或許是更好的選擇。

4 結(jié)語

從全球范圍看，長期以來漁業(yè)產(chǎn)權(quán)和管理安排一直朝著可促進經(jīng)濟增長的方向演進，這與EFM所要達(dá)成的目標(biāo)并不完全一致。人們期待通過優(yōu)化產(chǎn)權(quán)和管理安排來優(yōu)化資源配置效率、提高漁業(yè)總收入，但在尚不成熟的制度安排下，過高的交易成本致使只有少數(shù)較簡單、信息易被獲取的屬性進入產(chǎn)權(quán)安排，剩余大部分屬性依然遺留在公域，其租金很難逃脫被耗散的命運。

美國試圖管理漁業(yè)資源的多屬性，但目前尚無法同時實現(xiàn)總收入的提高。其他可供選擇的產(chǎn)權(quán)和管理安排要求政府讓渡部分管理權(quán)和排除權(quán)，使?jié)O民或其他利益相關(guān)者(如公司和合作社）成為捕撈決策的剩余索取權(quán)人，因為公司或合作社更適合于處理屬性關(guān)聯(lián)性和不確定性等問題。

本文的基本結(jié)論是:①漁業(yè)資源屬性的多樣性、關(guān)聯(lián)性、不確定性及其交易的高度頻繁性是導(dǎo)致交易成本過高的主要因素;②由于只有政府有權(quán)決定漁業(yè)資源產(chǎn)權(quán)的歸屬，也有能力降低締約成本，因此必須重視政府在產(chǎn)權(quán)和管理安排演變過程中的地位;③應(yīng)該讓最容易影響屬性變動的個體或團體成為剩余索取權(quán)人，因為這樣能增大資源利用所帶來的凈價值。

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