王同新

我國(guó)構(gòu)建公共服務(wù)型政府大體上分為兩個(gè)階段。第一階段是自下而上的逐步探索階段。以2001年中國(guó)加入世界貿(mào)易組織為契機(jī)，特別是由于2003年“非典”疫情的警示，一些地方政府如南京市、大連市、成都市、重慶市等先后進(jìn)行了建設(shè)服務(wù)型政府的實(shí)踐探索，并產(chǎn)生了積極的示范效應(yīng)。第二階段是自上而下的全面鋪開階段。從2005年3月溫家寶總理在十屆人大三次會(huì)議的《政府工作報(bào)告》中正式提出要努力建設(shè)服務(wù)型政府至今，構(gòu)建公共服務(wù)型政府在全國(guó)范圍內(nèi)全面鋪開。隨著改革開放的進(jìn)一步深入和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，我國(guó)的綜合國(guó)力逐步壯大，特別是經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政府財(cái)力顯著增強(qiáng)，從而為構(gòu)建公共服務(wù)型政府初步奠定了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。同時(shí)，我國(guó)各級(jí)政府對(duì)構(gòu)建公共服務(wù)型政府的重要性和緊迫性認(rèn)識(shí)也空前提高，并進(jìn)行了探索和嘗試，已達(dá)成不少理論和實(shí)踐上的共識(shí)，取得了初步成效。但到2006年以后，各地建設(shè)公共服務(wù)型政府的熱情和積極性大減，新的政策和舉措也明顯減少，建設(shè)公共服務(wù)型政府開始降溫并逐漸淡出新聞關(guān)注的熱點(diǎn)，進(jìn)入一個(gè)理性反思和深入探索時(shí)期。2012年11月，胡錦濤在黨的十八大報(bào)告中提出，要按照建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府，從而為我國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)公共服務(wù)型政府建設(shè)指明了方向。

一、目前我國(guó)構(gòu)建公共服務(wù)型政府實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題

我國(guó)目前在構(gòu)建公共服務(wù)型政府實(shí)踐中雖然取得不少成績(jī)，但也確實(shí)存在一些亟待解決的問(wèn)題，突出表現(xiàn)在下面幾個(gè)方面。

1.政府職能轉(zhuǎn)變滯后。政府職能未能隨客觀環(huán)境條件變化而及時(shí)轉(zhuǎn)變，或轉(zhuǎn)變不到位，并且隨意性、反復(fù)性較大，造成職能越位、缺位和錯(cuò)位現(xiàn)象較嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能得到強(qiáng)化，但社會(huì)管理和公共服務(wù)職能相對(duì)較弱。政府職能結(jié)構(gòu)不盡合理，職能交叉重疊、相互推諉扯皮、行政效能低下以及黨政不分、政企不分、政事不分、政社不分問(wèn)題依然存在。

2.行政成本居高不下。用于非生產(chǎn)性的行政管理費(fèi)用占國(guó)家財(cái)政支出的比重過(guò)大，而用于公共教育、科技研發(fā)、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和環(huán)境保護(hù)等方面的公共服務(wù)投入不足，公共財(cái)政體系尚未最終建成和完善，政府公共產(chǎn)品供給能力偏低與社會(huì)公共需求快速增長(zhǎng)之間的矛盾突出。“我國(guó)行政成本過(guò)高、增長(zhǎng)過(guò)快、行政浪費(fèi)嚴(yán)重的問(wèn)題仍很突出，在相當(dāng)程度上影響了政府的公信力和執(zhí)行力。”①

3.公共服務(wù)發(fā)展失衡。由于歷史和現(xiàn)實(shí)等多種原因造成的發(fā)展不平衡問(wèn)題，尤其是地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的基本公共服務(wù)水平差距較大，不同職業(yè)人群之間的收入懸殊，社會(huì)利益矛盾比較集中，致使政府在實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和維護(hù)社會(huì)公平正義方面的公共責(zé)任凸顯。中央與地方關(guān)系尚待進(jìn)一步理順，財(cái)權(quán)和事權(quán)尚需進(jìn)一步合理劃分，中央用于地方性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付尚需進(jìn)一步規(guī)范和加大力度。

4.宣傳動(dòng)員工作力度不夠。構(gòu)建公共服務(wù)型政府過(guò)程中社會(huì)宣傳動(dòng)員工作還不到位、力度不大、效果不佳，社會(huì)公眾對(duì)構(gòu)建公共服務(wù)型政府了解不多、關(guān)心不夠、熱情不高、參與不足，缺乏必要的激勵(lì)約束等體制機(jī)制保障，存在著政府熱而公民冷的現(xiàn)象，構(gòu)建公共服務(wù)型政府的社會(huì)基礎(chǔ)薄弱。

5.缺乏統(tǒng)一部署和規(guī)范要求。對(duì)構(gòu)建公共服務(wù)型政府缺乏全國(guó)統(tǒng)一而明確的目標(biāo)、規(guī)劃、要求和部署，各級(jí)政府和官員對(duì)構(gòu)建公共服務(wù)型政府的認(rèn)識(shí)也不一致，因此工作實(shí)踐中缺乏規(guī)范，具體操作上五花八門，技術(shù)層面措施多而制度層面創(chuàng)新少，存在表面化、形式化現(xiàn)象。許多地方政府對(duì)構(gòu)建公共服務(wù)型政府缺乏深刻理解和實(shí)質(zhì)把握，思想上認(rèn)識(shí)不足，行動(dòng)上急于求成。

6.公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)亟待加強(qiáng)。公務(wù)員整體素質(zhì)不高，公共理念、責(zé)任意識(shí)、服務(wù)精神不強(qiáng)，有的地方政府出于自利性追求或假借公共利益之名濫用職權(quán)，與民爭(zhēng)利現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，存在權(quán)力部門化、部門利益化、利益合法化的現(xiàn)象，致使有些地方和部門權(quán)力腐敗問(wèn)題還比較嚴(yán)重，某種程度上激化了社會(huì)矛盾，影響了社會(huì)和諧。

二、目前我國(guó)構(gòu)建公共服務(wù)型政府存在問(wèn)題的原因

造成我國(guó)目前公共服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)踐中存在問(wèn)題的原因，概括起來(lái)，大致包括以下幾個(gè)方面。

1.行政文化根源。由于我國(guó)古代經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的封建專制統(tǒng)治，近代又淪為半殖民地半封建社會(huì)，特殊的國(guó)情和歷史造成了我國(guó)封建專制傳統(tǒng)比較多而民主法治傳統(tǒng)比較少，封建“官本位”意識(shí)、等級(jí)觀念、特權(quán)思想和權(quán)力崇拜心理根深蒂固。中國(guó)古代政治理論認(rèn)為，政治權(quán)力的合法性來(lái)源是“天”而不是人民，權(quán)力是本源，權(quán)利是派生。這種權(quán)力源于“天”而授于“上”、權(quán)力第一性而權(quán)利第二性的政治觀念，必然使得政治權(quán)利匍匐于政治權(quán)力之下或顫栗于政治權(quán)力之前，導(dǎo)致各級(jí)官吏對(duì)上唯命是從、趨炎附勢(shì)，對(duì)下桀驁自大、罔顧民情。在人民面前，各級(jí)官吏依憑封建“家長(zhǎng)制”而以“父母官”自居，習(xí)慣于高高在上。同時(shí)，傳統(tǒng)儒家思想從“內(nèi)圣外王”到“修身、齊家、治國(guó)、平天下”，再到“格物致知、誠(chéng)意正心”，總是強(qiáng)調(diào)通過(guò)強(qiáng)化人們內(nèi)心“向善”的道德修養(yǎng)而不是靠外在“抑惡”的制度約束來(lái)規(guī)勸人們?nèi)绾巫龊谩扒骞佟?。但?quán)力如果失去外在的監(jiān)督制約，必然導(dǎo)致腐敗叢生。新中國(guó)成立到改革開放之前，由于對(duì)馬克思主義國(guó)家職能觀的片面理解，馬克思恩格斯政府公共性思想沒(méi)有得到應(yīng)有的重視和宣傳貫徹，加之建立在高度集中的計(jì)劃體制基礎(chǔ)上的全能型政府特別是十年“文革”時(shí)期的治理失誤，使得政府政治統(tǒng)治職能不斷強(qiáng)化而社會(huì)公共職能日益弱化，政府權(quán)力被放大，國(guó)家與社會(huì)高度一體化，從而形成了我國(guó)當(dāng)前構(gòu)建公共服務(wù)型政府特殊的行政文化背景。突出表現(xiàn)有:當(dāng)前馬克思主義政府公共性思想的理論研究、宣傳教育及貫徹落實(shí)不力，社會(huì)公共精神和公共理念比較欠缺，公職人員的公仆意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、法治意識(shí)、責(zé)任意識(shí)淡薄，一般民眾的主體意識(shí)、公民意識(shí)、民主意識(shí)、參與意識(shí)、規(guī)則意識(shí)不強(qiáng)，公共服務(wù)型政府理念尚未在全社會(huì)真正確立。

2.制度體制根源。權(quán)力規(guī)制是克服公共權(quán)力異化、遏制政府自利性傾向、避免政府公共性流失和確保政府公共性實(shí)現(xiàn)的制度保障。但我國(guó)目前在制度建設(shè)方面還存在不少問(wèn)題，制度體系尚不健全、不完善，體制機(jī)制的靈活性、適應(yīng)性不強(qiáng)。如:權(quán)力規(guī)制設(shè)計(jì)總體上過(guò)粗，系統(tǒng)性、科學(xué)性、嚴(yán)密性不強(qiáng)，有的甚至存在制度漏洞或自由裁量空間過(guò)大，從而給權(quán)力濫用或運(yùn)行不軌留下了隱患;權(quán)力結(jié)構(gòu)不盡合理，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的分工配合和有效制衡缺乏健全有力的體制機(jī)制保障，特別是監(jiān)督權(quán)弱化或虛位、缺位問(wèn)題突出，權(quán)力監(jiān)督流于形式甚至出現(xiàn)監(jiān)督“盲點(diǎn)”，致使權(quán)力監(jiān)督制約不力、權(quán)力腐敗問(wèn)題易發(fā)多發(fā);權(quán)力運(yùn)行的體制機(jī)制缺乏高度的靈活性，不能適應(yīng)社會(huì)客觀環(huán)境條件變化的新要求和人民群眾的新期待，尤其是為全社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、滿足全社會(huì)公共需求快速增長(zhǎng)方面的體制機(jī)制建設(shè)亟待強(qiáng)化，權(quán)力運(yùn)行的公開性、透明性不高，“暗箱操作”現(xiàn)象有損政府的公信力并容易滋長(zhǎng)腐敗現(xiàn)象;制度的實(shí)際執(zhí)行和落實(shí)效果不夠理想，有的制度流于形式而“潛規(guī)則”卻比較盛行，制度規(guī)則不可僭越的至上權(quán)威性尚未在全社會(huì)真正確立;政府職能及其轉(zhuǎn)變?nèi)狈γ鞔_的法制規(guī)范，隨意性、反復(fù)性較大，政府職權(quán)界限比較模糊或搖擺不定，職能越位、缺位和錯(cuò)位問(wèn)題同時(shí)并存，以致有些時(shí)候政府該管的沒(méi)管好、不該管的管多了。我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制權(quán)力結(jié)構(gòu)不盡合理，監(jiān)督制約不力，行政成本高，行政效率低下，政府職能轉(zhuǎn)變遲緩，公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)還待提高，體制機(jī)制的靈活性、適應(yīng)性不強(qiáng)，還不能很好地適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)公共服務(wù)型政府的迫切要求。在中央與地方關(guān)系上，地方政府缺乏足夠的權(quán)力和能力來(lái)及時(shí)滿足人民群眾快速增長(zhǎng)的公共需求，突出表現(xiàn)是缺資金、缺制度，尤其是制度創(chuàng)新和制度供給能力明顯不足，從而嚴(yán)重制約了公共服務(wù)型政府建設(shè)向縱深推進(jìn)。

3.社會(huì)基礎(chǔ)根源。公眾的積極參與是推動(dòng)公共服務(wù)型政府建設(shè)的社會(huì)基礎(chǔ)和動(dòng)力之源。以人為本、為民服務(wù)、與民互動(dòng)是公共服務(wù)型政府運(yùn)轉(zhuǎn)的軸心。面對(duì)廣大民眾日益增長(zhǎng)和日趨復(fù)雜化、多樣化、個(gè)性化的公共服務(wù)需求，任何一個(gè)政府也不可能統(tǒng)攬一切，因此政府必須善于調(diào)動(dòng)蘊(yùn)藏在社會(huì)中的巨大積極性，形成政府與公民、社會(huì)之間良性互動(dòng)的局面。通過(guò)政民互動(dòng)，一方面，政府可以及時(shí)了解和掌握社會(huì)公眾的需求，從而增強(qiáng)政府提供服務(wù)的有效性、回應(yīng)性;另一方面，社會(huì)公眾可以增強(qiáng)民主參政議政的意識(shí)和能力，有利于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和實(shí)現(xiàn)公共治理，有利于充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和第三部門各自的比較優(yōu)勢(shì)，從而形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作參與、協(xié)作生產(chǎn)、多元供給的公共服務(wù)格局，以提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。但要想形成高質(zhì)量的政民互動(dòng)，公民較高的民主參與意識(shí)和能力、第三部門的充分發(fā)育和完善、公民社會(huì)的成熟和發(fā)達(dá)是不可或缺的社會(huì)基礎(chǔ)。但由于我國(guó)社會(huì)主義制度是脫胎于半封建半殖民地社會(huì)和跨域“卡夫丁峽谷”而直接建立的，不僅社會(huì)生產(chǎn)力相對(duì)落后，而且公民社會(huì)也不發(fā)達(dá)。從我國(guó)目前實(shí)際國(guó)情看，公民社會(huì)的基礎(chǔ)還很薄弱，主要表現(xiàn)有:公民的主人翁精神、公共精神比較缺乏，權(quán)利義務(wù)意識(shí)、民主參與意識(shí)、制度規(guī)則意識(shí)比較淡薄，能力素質(zhì)還有待提高，部分公民表現(xiàn)出政治冷漠;第三部門發(fā)育遲緩，不僅數(shù)量少，而且組織結(jié)構(gòu)也不完善，很多部門具有明顯的“半官半民”特征，對(duì)政府依賴性較大，自主性、獨(dú)立性不強(qiáng)，社會(huì)公信力不高，缺乏實(shí)際競(jìng)爭(zhēng)力，不能與政府之間形成高質(zhì)量的互動(dòng)，也無(wú)法承接由政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的部分公共服務(wù)職能。

4.理論研究根源。目前，我國(guó)理論界對(duì)公共服務(wù)型政府及其在中國(guó)的實(shí)踐研究雖然取得較大進(jìn)展，但遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到成熟狀態(tài)。理論研究的不成熟、不深入、不統(tǒng)一勢(shì)必影響到各地開展的實(shí)踐操作。比如:關(guān)于公共服務(wù)型政府的概念、本質(zhì)、特征和職能定位等基礎(chǔ)理論的認(rèn)識(shí)還不完全統(tǒng)一，尤其是結(jié)合我國(guó)的基本國(guó)情，在推進(jìn)構(gòu)建我國(guó)公共服務(wù)型政府的理論基礎(chǔ)、目標(biāo)思路、政策措施等方面尚處于進(jìn)一步探索階段，中央尚未形成明確的設(shè)計(jì)目標(biāo)和統(tǒng)一的規(guī)劃部署，地方政府官員對(duì)構(gòu)建公共服務(wù)型政府的理解和把握比較表面化，甚至存在一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)，如把以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心與構(gòu)建公共服務(wù)型政府對(duì)立起來(lái)等，所以具體實(shí)踐五花八門，缺乏規(guī)范，有的甚至敷衍應(yīng)付、虛張聲勢(shì)、形式主義嚴(yán)重。因此，關(guān)于公共服務(wù)型政府的理論研究確實(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)。

三、目前我國(guó)構(gòu)建服務(wù)型政府的主要措施

立足我國(guó)當(dāng)前工業(yè)化中后期公共產(chǎn)品短缺的時(shí)代背景，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的客觀趨勢(shì)，為實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展與社會(huì)和諧，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，從而形成消費(fèi)主導(dǎo)、服務(wù)業(yè)主導(dǎo)、人力資本主導(dǎo)的新格局，必須加快推進(jìn)以公共服務(wù)為核心職能的政府轉(zhuǎn)型，努力構(gòu)建公共服務(wù)型政府。②

我國(guó)構(gòu)建公共服務(wù)型政府必須堅(jiān)持以馬克思恩格斯政府公共性思想及其中國(guó)化理論成果為指導(dǎo)，借鑒西方國(guó)家現(xiàn)代公共管理理論，以向全社會(huì)提供充足優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)、滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公共需求為根本任務(wù)，以“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”為職能定位，努力實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，積極建設(shè)人民滿意的政府，充分體現(xiàn)人民政府的公共性本質(zhì)。具體來(lái)說(shuō)，從我國(guó)現(xiàn)階段的基本國(guó)情出發(fā)，構(gòu)建公共服務(wù)型政府至少必須從變革行政文化、加強(qiáng)制度創(chuàng)新、夯實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)三個(gè)方面同時(shí)推進(jìn)。確立馬克思主義公共理念、塑造服務(wù)型行政文化，為構(gòu)建公共服務(wù)型政府提供思想條件;加強(qiáng)制度建設(shè)、創(chuàng)新體制機(jī)制，為構(gòu)建公共服務(wù)型政府提供制度保障;加快培育第三部門、壯大公民社會(huì)，為構(gòu)建公共服務(wù)型政府提供社會(huì)基礎(chǔ)和發(fā)展動(dòng)力。構(gòu)建公共服務(wù)型政府，實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)政府公共性，核心是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)是加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)，保障和改善民生，突破口是深化行政管理體制改革。針對(duì)目前實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題及其原因，筆者認(rèn)為，我國(guó)構(gòu)建服務(wù)型政府應(yīng)采取如下措施。

1.以確立公共理念為先導(dǎo)，著力加強(qiáng)宣傳教育和變革行政文化。加強(qiáng)馬克思恩格斯政府公共性思想及其中國(guó)化成果的宣傳教育，著力在全社會(huì)真正確立起服務(wù)政府、有限政府、責(zé)任政府、民主政府、法治政府、優(yōu)質(zhì)政府、高效政府、透明政府、廉潔政府等價(jià)值理念，塑造有利于構(gòu)建公共服務(wù)型政府的服務(wù)型行政文化。我國(guó)服務(wù)型行政文化的靈魂是以馬克思主義為指導(dǎo)，核心是以人為本、為民服務(wù)，也就是以最廣大人民的根本利益為本、為最廣大人民的根本利益服務(wù)。要加大馬克思恩格斯政府公共性思想及其中國(guó)化成果的宣傳和教育力度，著力在全社會(huì)真正樹立起公共服務(wù)型政府的價(jià)值理念和公共精神，大力營(yíng)造有利于構(gòu)建公共服務(wù)型政府的服務(wù)型行政文化軟環(huán)境。當(dāng)前，宣傳教育要突出兩個(gè)重點(diǎn):一是切實(shí)加強(qiáng)全社會(huì)公民文化教育特別是馬克思主義公民觀教育，讓全體社會(huì)成員從小就開始接受正確的公民觀熏陶，不斷培養(yǎng)起強(qiáng)烈的公民意識(shí)，包括權(quán)利意識(shí)、義務(wù)意識(shí)、參與意識(shí)、民主法治意識(shí)和主人翁責(zé)任意識(shí)等，特別是要使公民的權(quán)利義務(wù)觀、公共理念和公共精神深入人心、踐之行動(dòng);二是切實(shí)加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的馬克思主義權(quán)力觀和服務(wù)觀教育，讓他們一開始就明白自己手中的權(quán)力是從哪里來(lái)的或是誰(shuí)賦予的、權(quán)力用來(lái)干什么或?yàn)檎l(shuí)服務(wù)、如何使用權(quán)力等一系列基本問(wèn)題，從而自覺(jué)踐行“全心全意為人民服務(wù)”、“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”、“三個(gè)代表”和“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”等思想。同時(shí)，在我國(guó)這個(gè)直接脫胎于半封建半殖民地社會(huì)并處于社會(huì)主義初級(jí)階段的具體國(guó)情下構(gòu)建公共服務(wù)型政府，必須把加強(qiáng)馬克思恩格斯政府公共性思想及其中國(guó)化成果的宣傳教育與推進(jìn)我國(guó)行政文化的轉(zhuǎn)型結(jié)合起來(lái)，做到“破”、“立”并舉。當(dāng)下，要加緊變革和改造傳統(tǒng)型行政文化，堅(jiān)決清除其封建性遺毒和消極影響，努力克服封建官本位、等級(jí)制、特權(quán)等思想和權(quán)力崇拜、功名利祿、升官發(fā)財(cái)?shù)刃睦恚粩嗉m正現(xiàn)實(shí)生活中存在的“重人治輕法治、重管理輕服務(wù)、重對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)輕對(duì)人民負(fù)責(zé)、重搞潛規(guī)則輕制度建設(shè)”等現(xiàn)象，積極推進(jìn)行政文化由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變。

2.以履行公共職能為基礎(chǔ)，著力轉(zhuǎn)變政府職能和注重公共服務(wù)。要以深化行政管理體制改革為契機(jī)和突破口，著力轉(zhuǎn)變政府職能，加快把政府職能轉(zhuǎn)變到“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”上來(lái)，做到在改善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、嚴(yán)格市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，加強(qiáng)社會(huì)管理，更加注重公共服務(wù)。當(dāng)前，尤其要切實(shí)強(qiáng)化公共服務(wù)，并把公共服務(wù)提升到政府職能的核心地位，進(jìn)一步突出社會(huì)性公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)和制度性公共服務(wù)三大核心職能，著力推進(jìn)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。其中，公共教育服務(wù)、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會(huì)保障服務(wù)、基本住房保障服務(wù)、公共就業(yè)服務(wù)等與民生密切相關(guān)、公共性最強(qiáng)的社會(huì)性公共服務(wù)，是當(dāng)前我國(guó)構(gòu)建公共服務(wù)型政府的重點(diǎn)和優(yōu)先領(lǐng)域。在改進(jìn)措施上，要著重抓好以下幾點(diǎn):第一，優(yōu)先保障改善民生，促進(jìn)社會(huì)公平正義。一是要牢固樹立以人為本、民生優(yōu)先的發(fā)展理念和民本意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，自覺(jué)踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能和干部作風(fēng)，進(jìn)一步強(qiáng)化政府的社會(huì)公共職能，著力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義;二是要進(jìn)一步明確各級(jí)政府和干部的目標(biāo)責(zé)任，建立健全目標(biāo)責(zé)任制，加強(qiáng)政府的目標(biāo)管理、責(zé)任管理和服務(wù)管理，狠抓政策和資金的落實(shí)，把保障和改善民生的工作任務(wù)層層分解到基層去，落實(shí)在行動(dòng)上;三是要圍繞當(dāng)前人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的突出問(wèn)題，以解決廣大群眾反映最強(qiáng)烈的熱點(diǎn)問(wèn)題為突破口，抓緊研究部署整改方案和對(duì)策措施，加強(qiáng)社會(huì)矛盾的源頭治理，加大利益協(xié)調(diào)和矛盾調(diào)處力度，做到重點(diǎn)突破、全面推進(jìn)，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定。第二，建立公共財(cái)政體制，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。要按照公共產(chǎn)品的層次性和受益范圍合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)和責(zé)任，建立健全中央與地方之間、跨地區(qū)之間、不同層級(jí)政府之間事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的公共財(cái)政體制和公共服務(wù)分工體制。要圍繞實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，把推進(jìn)財(cái)政能力均等化作為省級(jí)以下財(cái)政體制改革的重點(diǎn)，以基本公共服務(wù)支出責(zé)任與財(cái)政支出能力相平衡的原則取代傳統(tǒng)的財(cái)權(quán)與事權(quán)相均衡的原則，實(shí)現(xiàn)中央與地方財(cái)稅關(guān)系由以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向向以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，包括宏觀層面上財(cái)政投入要向公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜，微觀層面上要不斷提高財(cái)政投入的綜合績(jī)效。第三，加大轉(zhuǎn)移支付力度，提高轉(zhuǎn)移支付績(jī)效。一是加大一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是否取消或減免配套資金應(yīng)視具體情況而定;二是建立健全轉(zhuǎn)移支付資金的績(jī)效評(píng)估機(jī)制、監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的依法監(jiān)管，確保有限資金的高效使用;三是建立健全科學(xué)合理的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，積極探索東部發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)口支援西部地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付模式和橫向合作治理模式。③第四，加強(qiáng)政府職能立法，依法保障職能轉(zhuǎn)變。為確保政府職能及時(shí)適應(yīng)客觀環(huán)境的變化要求，切實(shí)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，必須從建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的高度出發(fā)，堅(jiān)持“職能法定”原則，加強(qiáng)政府職能立法，依法保障政府職能轉(zhuǎn)變?cè)谝欢〞r(shí)期內(nèi)的法定性、權(quán)威性、長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性，有效避免政府職能轉(zhuǎn)變的隨意性、反復(fù)性，糾正政府職能的“缺位”、“越位”、“錯(cuò)位”問(wèn)題。在明確各級(jí)政府職責(zé)范圍、責(zé)任分工、支出責(zé)任、財(cái)力保障的基礎(chǔ)上，加快制定出臺(tái)基本公共服務(wù)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，建立健全各級(jí)政府提供公共服務(wù)的職責(zé)分工制度、績(jī)效評(píng)估制度和行政問(wèn)責(zé)制度等制度體系，并盡快通過(guò)列舉式立法途徑依法進(jìn)行規(guī)范。④

3.以實(shí)施公共管理為必要，著力強(qiáng)化制度建設(shè)和創(chuàng)新體制機(jī)制。政府存在失靈的可能性，政府不應(yīng)該也不可能壟斷或包辦公共事務(wù)的管理，政府管理必須與地方自治相結(jié)合、相協(xié)調(diào)，努力創(chuàng)新政府管理的方式方法，充分發(fā)揮市民社會(huì)的積極作用，逐步形成多元主體協(xié)同參與、合作治理的公共管理格局。因此，我國(guó)當(dāng)前構(gòu)建公共服務(wù)型政府，必須堅(jiān)持以馬克思恩格斯關(guān)于政府公共管理理論為指導(dǎo)，積極借鑒西方國(guó)家實(shí)行公共管理的理論和經(jīng)驗(yàn)，緊密結(jié)合我國(guó)的基本國(guó)情和具體實(shí)際，強(qiáng)化制度建設(shè)和管理措施，著力創(chuàng)新體制機(jī)制。在制度建設(shè)和體制機(jī)制上做到:第一，圍繞以人為本，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家權(quán)力的規(guī)制和完善社會(huì)管理格局。一是我國(guó)構(gòu)建公共服務(wù)型政府必須要在中國(guó)特色社會(huì)主義制度框架下逐步推進(jìn)，并要著力加強(qiáng)權(quán)力規(guī)制等制度建設(shè)，逐步改革和完善體制機(jī)制;二是按照形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”社會(huì)管理格局的總要求，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，不斷提高社會(huì)管理科學(xué)化水平;三是必須積極培育和壯大公民社會(huì)，加快提高公民社會(huì)的組織化水平，逐步擴(kuò)大公民有序的政治參與和地方自治，進(jìn)一步理順政府與公民、與公民社會(huì)組織之間的關(guān)系，努力構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)并由政府、市場(chǎng)和第三部門等多方協(xié)同、合作治理的公共管理格局，更加有效地提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。第二，圍繞服務(wù)優(yōu)先，強(qiáng)化政府的服務(wù)管理。一是完善服務(wù)制度，確保政府履行服務(wù)職責(zé)讓人民滿意;二是改進(jìn)服務(wù)作風(fēng)，提升公務(wù)員的服務(wù)能力和服務(wù)水平;三是創(chuàng)新服務(wù)方式，建立和完善方便、快捷、親民的服務(wù)體系。第三，圍繞手段創(chuàng)新，善于使用市場(chǎng)化工具。要圍繞手段創(chuàng)新，善于使用市場(chǎng)化工具，為構(gòu)建公共服務(wù)型政府提供質(zhì)量和效率保證。20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)公共管理尤其是政府管理的某些部門、領(lǐng)域已嘗試引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，民營(yíng)化、合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、用者付費(fèi)、憑單制、放松管制、產(chǎn)權(quán)交易、內(nèi)部市場(chǎng)、稅式支出、政府保險(xiǎn)等市場(chǎng)化工具得到越來(lái)越多的應(yīng)用。為增強(qiáng)政府提供公共服務(wù)的回應(yīng)性和提高服務(wù)供給質(zhì)量與效率，要在公共服務(wù)領(lǐng)域以公民需求為導(dǎo)向引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和第三部門各自的比較優(yōu)勢(shì)，積極探索完善公共服務(wù)供給市場(chǎng)化和社會(huì)化改革的新形式。

注釋

①唐鐵漢:《行政管理體制改革的前沿問(wèn)題》，國(guó)家行政學(xué)院出版社，2008年，第294—296頁(yè)。②遲福林、方栓喜:《公共產(chǎn)品短缺時(shí)代的政府轉(zhuǎn)型》，《上海大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第4期。③樊繼達(dá):《東西部基本公共服務(wù)差距收斂:基于實(shí)證調(diào)查的分析》，《新視野》2010年第4期。④沈榮華:《各級(jí)政府公共服務(wù)職責(zé)劃分研究》，《新視野》2011年第1期。