李曉沛

（河南工業(yè)大學(xué) 黨委宣傳部，河南 鄭州 450001）

伴隨著社會(huì)進(jìn)步和生活質(zhì)量的不斷提升，人民群眾對(duì)于生存環(huán)境的關(guān)注度越來越高。近年來頻發(fā)的環(huán)境污染事故，嚴(yán)重威脅人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全。生命健康權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)是憲法賦予公民的基本權(quán)利，公民有權(quán)獲知相關(guān)信息并運(yùn)用法律武器保護(hù)自身權(quán)益。盡管我國公民的環(huán)境維權(quán)意識(shí)在逐步增強(qiáng)，但制度缺失以及維權(quán)途徑不暢導(dǎo)致公民在環(huán)境保護(hù)中的參與度受到很大限制。公眾是維護(hù)環(huán)境權(quán)益的主體，環(huán)境保護(hù)離不開公眾參與，公眾參與是推動(dòng)環(huán)境保護(hù)事業(yè)走向民主化和大眾化的重要力量。本文嘗試探討環(huán)境保護(hù)中公眾參與存在的問題和障礙，分析其原因并提出相應(yīng)的對(duì)策和建議。

一、我國環(huán)境保護(hù)中公眾參與的現(xiàn)狀分析

2012年7月，我國江蘇省啟東市和四川省什邡市分別發(fā)生了由環(huán)境污染事故引發(fā)的群體性環(huán)境維權(quán)事件。從這兩起環(huán)境維權(quán)案件中我們看到，公眾參與環(huán)境保護(hù)的主動(dòng)性和熱情已經(jīng)由最初的不關(guān)心、無意識(shí)，發(fā)展到了當(dāng)前的熱情高漲、主動(dòng)參與。在這兩起環(huán)境維權(quán)事件中，我國環(huán)境保護(hù)中的公眾參與存在的問題也暴露無遺。

1.立法不完善

改革開放以來，為了進(jìn)一步調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性，實(shí)現(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，我國的環(huán)境立法有了很大的發(fā)展。如我國的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定:“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！贝送?，我國《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《水污染防治法》等也都有鼓勵(lì)公眾參與環(huán)保工作的相關(guān)規(guī)定。但是仔細(xì)分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，有關(guān)規(guī)定都只是一些原則性、抽象性的條文，比如說公眾有檢舉和控告環(huán)境破壞者的權(quán)利，有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)和參與環(huán)保的權(quán)利等，但對(duì)于何時(shí)參與、如何參與、參與的步驟、參與的方式等并未做明確規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，付諸實(shí)施有很大難度。

2.制度不健全

第一，環(huán)境信息公開制度不健全。從前文所提及的環(huán)境維權(quán)事件可以看出，群眾維權(quán)的方式多是以爆發(fā)群體性暴力事件為主，這是由于群眾參與維權(quán)的渠道不通暢，無法獲知詳細(xì)的信息，只能靠猜測，最終導(dǎo)致群情激憤并演變成群體性暴力事件。實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息公開化，保證公眾對(duì)環(huán)境的知情權(quán)，是公眾參與環(huán)境保護(hù)的前提和基礎(chǔ)。我國目前有關(guān)環(huán)境信息公開的制度規(guī)范大多零散地分布在各種法律文件中，立法上并未明確規(guī)定公民有獲取環(huán)境信息等方面的權(quán)利，更缺少有效的程序性規(guī)定和相關(guān)制度保障。有些行政機(jī)關(guān)甚至以法律制度未明確規(guī)定公民的環(huán)境知情權(quán)為由拒絕公開相關(guān)環(huán)境信息。環(huán)境知情權(quán)無制度保障，公眾參與環(huán)境保護(hù)也就失去了前提和基礎(chǔ)。

第二，環(huán)境決策的民主化和監(jiān)督制度不完善。從我國環(huán)境立法的規(guī)定可以看出，當(dāng)前我國公眾參與環(huán)境保護(hù)的過程主要是末端參與，即在環(huán)境污染、環(huán)境破壞行為已經(jīng)發(fā)生，并且危害到自身利益之時(shí)，才通過檢舉、訴訟等方式來維護(hù)自身的權(quán)益。［1］公眾參與環(huán)境保護(hù)的環(huán)節(jié)主要集中在對(duì)環(huán)境違法行為的事后監(jiān)督上，在環(huán)境決策的初期并無公眾參與的環(huán)節(jié)，所謂環(huán)境決策僅僅是政府決策者單方的、片面的決定。這種末端參與的方式不僅低效、滯后，而且在很大程度上架空了群眾參與環(huán)境決策的權(quán)利。這種環(huán)境決策程序很可能導(dǎo)致事后不必要的浪費(fèi)和損失。

第三，環(huán)境公益訴訟制度缺失。環(huán)境公益訴訟是指當(dāng)環(huán)境作為一種公共利益受到直接或間接損害時(shí)，允許公眾作為環(huán)境公共利益的代表人對(duì)侵權(quán)行為人提起訴訟。但在我國現(xiàn)行的訴訟制度中，環(huán)境公益訴訟卻寸步難行。原因有二:其一，在實(shí)體法層面上，按照“直接厲害關(guān)系說”，只有當(dāng)環(huán)境受到的侵害給公眾造成了直接的經(jīng)濟(jì)損失或身體傷害，公眾才具有提起訴訟的資格;其二，在程序法層面上，我國訴訟法對(duì)原告“直接利害關(guān)系人”的資格限制，導(dǎo)致公眾無法全面地參與環(huán)境保護(hù)，只能依靠政府。顯然，環(huán)境公益訴訟制度在我國處于嚴(yán)重缺位狀態(tài)。［2］

3.NGO作用受限

非政府組織(NGO)作為公眾參與主體的重要組成部分在當(dāng)今社會(huì)中具有舉足輕重的地位。在一些發(fā)達(dá)國家，民間環(huán)保組織在社會(huì)上發(fā)揮著重要的作用，部分民間環(huán)保組織隨著實(shí)踐的深入會(huì)發(fā)展為機(jī)構(gòu)嚴(yán)密、資金充足、規(guī)模龐大、成員眾多、聲望卓著的社會(huì)公益集團(tuán)。［3］但在我國，非政府環(huán)保組織仍處于起步階段，其功能受到非政府環(huán)保組織的登記制度、法律地位、參與權(quán)力以及運(yùn)行資金等方面的限制與困擾，不但數(shù)量少、活動(dòng)范圍小，而且參與力度不夠，其作用和影響十分有限，與當(dāng)前我國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展需要很不協(xié)調(diào)。

我國的非政府環(huán)保組織主要有4類:由政府部門發(fā)起成立的環(huán)保組織;民間自發(fā)成立的草根環(huán)保組織;學(xué)生環(huán)保社團(tuán);港澳臺(tái)及國際環(huán)保民間組織駐大陸機(jī)構(gòu)等。這些環(huán)保組織大部分是自上而下由政府扶持的官辦型民間組織，真正的草根型民間組織寥寥無幾。［4］而且，一般情況下，它們的作用僅限于開展一些小規(guī)模的環(huán)保活動(dòng)，如出版環(huán)保讀物和雜志，利用環(huán)保節(jié)日通過各種媒體進(jìn)行環(huán)保知識(shí)宣傳等，在環(huán)境決策上沒有真正發(fā)揮作用。如文章開頭所提到的江蘇省啟東市和四川省什邡市的環(huán)境維權(quán)事件，非政府環(huán)保組織在其中就沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

4.公眾環(huán)保意識(shí)淡薄

環(huán)境意識(shí)是指人們?cè)谡J(rèn)知環(huán)境狀況和了解環(huán)保規(guī)則的基礎(chǔ)上，根據(jù)自己的價(jià)值觀念而產(chǎn)生的參與環(huán)境保護(hù)的自覺性，它最終體現(xiàn)在有利于環(huán)境保護(hù)的行為上。［5］雖然我國公眾參與環(huán)境保護(hù)的熱情和主動(dòng)性有了一定提高，但從整體上看，我國公眾的環(huán)保意識(shí)仍有待增強(qiáng)。究其原因，一是由于長期以來受傳統(tǒng)影響，多數(shù)人潛意識(shí)里認(rèn)為環(huán)境保護(hù)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)，對(duì)政府過度依賴，缺乏保護(hù)環(huán)境的社會(huì)責(zé)任感;二是公眾的環(huán)境知識(shí)匱乏，對(duì)環(huán)境問題的關(guān)注面狹窄且關(guān)注程度不夠，多數(shù)情況下屬于政府引導(dǎo)下的被動(dòng)參與，主動(dòng)性較差，對(duì)于環(huán)?；顒?dòng)的參與缺乏系統(tǒng)性、持續(xù)性和廣泛性;三是公眾的環(huán)境道德意識(shí)薄弱，對(duì)個(gè)人生活中涉及到環(huán)保的小事情不在意，如很多人在平時(shí)都不會(huì)考慮到環(huán)保因素，也不會(huì)按照環(huán)保要求處理廢舊物品;四是部分公眾法制觀念淡薄，尤其對(duì)環(huán)境立法知之甚少，當(dāng)面臨環(huán)境糾紛時(shí)，不知道運(yùn)用法律武器來維護(hù)自己的權(quán)益，而是采取或容忍或極端的方式來解決。

二、完善環(huán)境保護(hù)中的公眾參與機(jī)制

完善環(huán)境保護(hù)中的公眾參與機(jī)制是實(shí)現(xiàn)公眾環(huán)保權(quán)益的基礎(chǔ)，也是確保公眾合理、合法行使環(huán)保權(quán)利的必要措施。

1.完善環(huán)境立法

首先，應(yīng)在憲法中明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的基本人權(quán)，應(yīng)當(dāng)在憲法中予以明確規(guī)定，這樣才能保證環(huán)境權(quán)在整個(gè)環(huán)境法律體系中的基礎(chǔ)地位，從而為公眾參與環(huán)境決策程序提供法律依據(jù)，也為公民提起有關(guān)環(huán)境方面的訴訟和請(qǐng)求賠償提供權(quán)利依據(jù)。建議在憲法原有條款的基礎(chǔ)上增加有關(guān)公民環(huán)境權(quán)的規(guī)定。比如，規(guī)定公民享有在良好的環(huán)境中工作和生活的權(quán)利，并且有獲得相關(guān)環(huán)境信息、參與各種環(huán)境事務(wù)的權(quán)利;規(guī)定公民有權(quán)在其生活環(huán)境遭到破壞時(shí)提起訴訟，或受到損害時(shí)獲得賠償;規(guī)定公民有權(quán)對(duì)政府部門、單位或其他個(gè)人破壞環(huán)境的活動(dòng)進(jìn)行檢舉控告，并提起訴訟等。

其次，在環(huán)境基本法及相關(guān)單行法規(guī)中明確規(guī)定公眾參與制度?！董h(huán)境保護(hù)法》是我國的環(huán)境基本法，同時(shí)也是制定其他環(huán)境單行法規(guī)的依據(jù)?？梢栽凇董h(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定公民的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、請(qǐng)求權(quán)等，建立起一系列配套的權(quán)利保障體系。同時(shí)，在相關(guān)單行法規(guī)中進(jìn)一步有針對(duì)性地解決具體領(lǐng)域中公民的環(huán)境權(quán)利及義務(wù)問題。

2.建立健全配套制度

一是建立健全環(huán)境信息公開制度。借鑒國際上保障公民環(huán)境知情權(quán)的法律規(guī)定，對(duì)環(huán)境信息的公開范圍、公開程序、救濟(jì)措施及豁免事由等予以詳盡規(guī)定。同時(shí)拓寬政府的信息公開渠道，充分利用熱線電話、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等媒介，定期向公眾公布環(huán)境信息，接受公眾的質(zhì)詢，傾聽公眾的心聲。除此之外，政府在公布環(huán)境信息時(shí)應(yīng)盡量使用通俗易懂的語言，確保公眾對(duì)環(huán)境信息及環(huán)境決策有準(zhǔn)確、科學(xué)的認(rèn)識(shí)，從而真正發(fā)揮其建議和監(jiān)督的作用。

二是建立環(huán)境決策聽證制度。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定了公眾在相關(guān)環(huán)境規(guī)劃審批前有參加聽證的權(quán)利，但在實(shí)踐中對(duì)于權(quán)利怎么實(shí)現(xiàn)、公眾怎樣參加、參加聽證的程序等均未做出具體規(guī)定。筆者認(rèn)為，首先應(yīng)明確公眾參與聽證的范圍，允許更多的公眾參與環(huán)境決策;其次應(yīng)明確公眾參與人在聽證會(huì)上的權(quán)利與義務(wù)，確保公眾參與人能真正表達(dá)自己的意愿和訴求;最后應(yīng)完善聽證會(huì)意見征集和反饋機(jī)制，充分聽取聽證參與人的意見，及時(shí)解答聽證參與人的疑惑，并就決策過程中是否采納某些意見做出說明，充分發(fā)揮聽證會(huì)在環(huán)境決策中的作用。

三是建立環(huán)境公益訴訟制度。第一，應(yīng)適當(dāng)放寬原告起訴資格，突破我國傳統(tǒng)訴訟法上的“直接利害關(guān)系說”的限制，賦予公民個(gè)體、社會(huì)團(tuán)體或檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。第二，應(yīng)取消環(huán)境公益訴訟時(shí)效的限制，這是由于環(huán)境問題不同于其他權(quán)利侵害，其所造成的損害后果可能會(huì)在環(huán)境侵害行為發(fā)生之后很久才顯現(xiàn)出來，此時(shí)往往已經(jīng)超過法律規(guī)定的訴訟時(shí)限。第三，應(yīng)合理地分配舉證責(zé)任、承擔(dān)訴訟費(fèi)用。根據(jù)不同的訴訟主體分配不同的舉證責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)等具有公權(quán)力的訴訟主體應(yīng)承擔(dān)比公民個(gè)人訴訟主體更多的舉證責(zé)任;在訴訟費(fèi)用上，當(dāng)原告敗訴時(shí)，完全由其承擔(dān)高昂的訴訟費(fèi)用會(huì)挫傷公眾提起公益訴訟的積極性，可考慮由相關(guān)各方分?jǐn)?。?］

3.大力發(fā)展非政府環(huán)保組織

非政府環(huán)保組織在環(huán)境保護(hù)中起著重要作用。首先應(yīng)在立法層面上對(duì)非政府環(huán)保組織的成立方式、組織形式、活動(dòng)范圍、權(quán)利義務(wù)及法律責(zé)任的承擔(dān)等做出明確規(guī)定;其次應(yīng)賦予非政府環(huán)保組織獨(dú)立的地位，使其不依賴于政府而成為真正意義上的民間環(huán)保組織;再次應(yīng)拓寬非政府環(huán)保組織發(fā)揮作用的渠道，將非政府環(huán)保組織的活動(dòng)擴(kuò)大到環(huán)境法律法規(guī)的制定、重大環(huán)境決策的執(zhí)行和監(jiān)督以及環(huán)境事務(wù)管理等層面上，而不應(yīng)僅僅停留在政策宣傳上;最后應(yīng)給予非政府環(huán)保組織資金支持，允許其在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)進(jìn)行營利性活動(dòng)，以籌措足夠的資金來進(jìn)行環(huán)保事業(yè)，為環(huán)境維權(quán)提供經(jīng)費(fèi)保障。

4.進(jìn)一步提高公眾環(huán)保意識(shí)

首先，提高公眾環(huán)保意識(shí)應(yīng)從提高公眾保護(hù)環(huán)境的社會(huì)責(zé)任感做起，政府要主動(dòng)邀請(qǐng)公眾參與環(huán)境決策或者為公眾提供更多的維權(quán)渠道，以提高公眾的主人翁意識(shí)，激發(fā)大家的積極性。其次，要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)基本國策和可持續(xù)發(fā)展觀的宣傳，在不同的年齡段、不同的職業(yè)領(lǐng)域以不同的方式廣泛而深入地開展環(huán)保知識(shí)教育，使人們正確地認(rèn)識(shí)和理解環(huán)境保護(hù)，并掌握和了解解決環(huán)境問題的基本技能。同時(shí)，應(yīng)在群眾中廣泛地宣傳“綠色消費(fèi)”觀念，開展深入的綠色意識(shí)、綠色標(biāo)志、綠色消費(fèi)行為的教育和倡導(dǎo)工作，號(hào)召大家從生活中的小事做起，從維護(hù)自身周邊環(huán)境做起。最后，要加強(qiáng)公眾的法制觀念，加強(qiáng)維權(quán)教育，使公眾在充分了解相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，勇于、善于使用法律武器來進(jìn)行環(huán)境維權(quán)。

［1］牛瑞芹.試論環(huán)境保護(hù)中的公眾參與問題［D］.成都:西南交通大學(xué)，2008.

［2］崔曉奎.我國公眾參與環(huán)境保護(hù)法律制度研究［D］.重慶:重慶大學(xué)，2011.

［3］黃景云.試論我國環(huán)保法中公眾參與原則的不足與完善［D］.上海:復(fù)旦大學(xué)，2011.

［4］劉銳.我國環(huán)境保護(hù)中的公眾參與制度研究［J］.大慶師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，30(4):57.

［5］楊朝飛.環(huán)境保護(hù)與環(huán)境文化［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，1994.

［6］王遜.公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律機(jī)制研究［D］.重慶:重慶大學(xué)，2008.