趙志英

自1922年美國(guó)著名政治學(xué)家查爾斯·梅里亞姆（Charles Merriam）率先提出公共政策研究概念以來(lái)，政策科學(xué)已經(jīng)走過(guò)近90年的歷史，成為一門(mén)跨學(xué)科、應(yīng)用性的社會(huì)科學(xué)。[1]作為政策科學(xué)的誕生和實(shí)踐地，美國(guó)的政策科學(xué)研究一直領(lǐng)跑全球，美國(guó)各級(jí)政府的公共政策制定模式也因其嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蛐?、廣泛的民主性等特征而受到全球各類(lèi)政府組織的關(guān)注。為進(jìn)一步推進(jìn)深圳公共政策制定模式改革與創(chuàng)新，我們深入研究了洛杉磯地區(qū)地方政府公共政策制定與執(zhí)行的各類(lèi)細(xì)節(jié)，將其與深圳現(xiàn)行公共政策制定模式進(jìn)行比較，提出應(yīng)以程序法制化、信息公開(kāi)化、決策主體多元化為核心推進(jìn)深圳公共政策制定模式的民主化與科學(xué)化。

一、洛杉磯公共政策的制定模式及特點(diǎn)

（一）制定機(jī)構(gòu)。美國(guó)地方政府公共政策制定采取分權(quán)體制,即決策與執(zhí)行相對(duì)分離，政府各部門(mén)都只執(zhí)行政策而不制定政策。以洛杉磯市公共市政工程委員會(huì)為例，該委員會(huì)是市政工程的決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)公共市政工程項(xiàng)目進(jìn)行決策與咨詢。委員會(huì)有10名成員,其中5名專(zhuān)職的政府部門(mén)代表，5名兼職的市民代表。市民代表需在個(gè)人報(bào)名或市長(zhǎng)提名的基礎(chǔ)上，由議會(huì)批準(zhǔn)。[2]這種體制安排不僅有效防范了公權(quán)力被政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)的濫用，還充分保障了市民在公共政策制定與推行中的主導(dǎo)作用。仍以洛杉磯市公共市政工程委員會(huì)為例，該委員會(huì)每周三開(kāi)會(huì)一次,決策公開(kāi)透明,市民可以旁聽(tīng),也可以通過(guò)廣播收聽(tīng),記者可以采訪報(bào)道，充分保障了市民參與公共政策制定的權(quán)利。

（二）制定程序及特點(diǎn)。為保障公共政策體現(xiàn)大多數(shù)市民的利益與需求，洛杉磯地方政府公共政策制定有著法定的工作程序：第一步必須擬定議案，議案可由市長(zhǎng)、市議員、市政府職能部門(mén)、市議會(huì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或市民團(tuán)體提出；第二步由市政府或市議會(huì)的有關(guān)部門(mén)（委員會(huì)）單獨(dú)或跨部門(mén)成立議案制定小組，同時(shí)成立咨詢委員會(huì)，開(kāi)始對(duì)議案所涉及的現(xiàn)狀進(jìn)行列舉、排序，分析問(wèn)題，找出問(wèn)題的癥結(jié)和原因；第三步，在經(jīng)過(guò)反復(fù)研究后，議案制定小組和咨詢委員會(huì)要確定議案可以解決的問(wèn)題、不易解決的問(wèn)題和不能解決的問(wèn)題及其相應(yīng)的條件，提出本議案擬達(dá)到的目標(biāo)；第四步，議案制定小組和咨詢委員會(huì)針對(duì)問(wèn)題和擬定目標(biāo)提出解決問(wèn)題的可能的各種方案；第五步，議案制定小組和咨詢委員會(huì)需要對(duì)每個(gè)方案作環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政府財(cái)務(wù)等方面的影響評(píng)估報(bào)告，并在綜合各種評(píng)估的基礎(chǔ)上，確定一個(gè)或幾個(gè)推薦的政策方案；第六步，議案制定小組將推薦方案及其評(píng)估分析報(bào)告預(yù)先在公眾媒體公告，并邀請(qǐng)公眾報(bào)名參加公眾聽(tīng)證會(huì)，如果方案在公眾聽(tīng)證會(huì)上受到強(qiáng)烈抵制，則必須返回第二步；第七步，根據(jù)公眾聽(tīng)證會(huì)討論后認(rèn)可的方案，議案制定小組和咨詢委員會(huì)制定可執(zhí)行的議案方案;第八步，議案制定小組和咨詢委員會(huì)將可執(zhí)行的議案方案提交市議會(huì)或市長(zhǎng)決策。對(duì)影響重大的議案，市議會(huì)（或市長(zhǎng)）還會(huì)召開(kāi)公眾聽(tīng)證會(huì)，并可視需要召開(kāi)多次聽(tīng)證會(huì)。[3]

從洛杉磯市重大公共政策制定的程序可以看出美國(guó)公共政策制定的幾個(gè)重要特點(diǎn)：

一是程序的法定性與科學(xué)性。如上所述，洛杉磯市重大公共政策或公共工程議案制定需進(jìn)行的八個(gè)程序是法定的，一旦任一程序沒(méi)有完成，公共政策制定本身就違反了法律規(guī)定，相應(yīng)的政策也是無(wú)效的。程序的法定性保障了公共政策不會(huì)成為某些人或某些團(tuán)體操縱公共利益的工具，保障了公共政策的公共屬性。除法定性外，政策制定程序也非?？茖W(xué)，程序既保障了在每個(gè)重要的論證與決策階段都有公眾的充分參與，又在論證與決策階段安排了至少兩個(gè)要求充分審視方案影響的環(huán)節(jié)，充分保障了公眾各類(lèi)權(quán)益協(xié)調(diào)的需要。

二是公共政策分析的嚴(yán)謹(jǐn)性與全面性。洛杉磯市公共政策的制定程序充分保障了公共政策的分析論證。政策的提出需經(jīng)過(guò)“草案提出、詳細(xì)分析論證、提出方案、專(zhuān)業(yè)評(píng)估、咨詢與再論證”等多個(gè)環(huán)節(jié)，至少要經(jīng)過(guò)四個(gè)以上深入的政策分析過(guò)程，多個(gè)輪次的政策分析有效地確保了相應(yīng)政策的嚴(yán)謹(jǐn)性。同時(shí)，在政策的深入分析階段，程序要求議案制定小組和咨詢委員會(huì)需要對(duì)每個(gè)方案作出至少4個(gè)評(píng)估報(bào)告，深入地分析擬推出政策對(duì)環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及政府財(cái)政預(yù)算的影響，更強(qiáng)化了政策分析的科學(xué)性與全面性。

三是公共政策目標(biāo)的明確性。洛杉磯市公共政策的制定程序明確要求議案要論證與明確所需達(dá)至的目標(biāo)，這就為公眾更好地參與公共政策討論提供了基礎(chǔ)，也顯著地提高了公共在公共政策制定的合理性與有效性。

四是專(zhuān)業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)與智庫(kù)的作用。洛杉磯市公共政策的制定程序明確要求，在評(píng)估階段要對(duì)每個(gè)方案作出至少4個(gè)評(píng)估報(bào)告。在編制評(píng)估報(bào)告過(guò)程中，評(píng)估報(bào)告可由議案小組作出，也可委托專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)作出。一般來(lái)說(shuō)，為增強(qiáng)公共政策的說(shuō)服力，提高民眾對(duì)其的支持，重要的評(píng)估報(bào)告多由專(zhuān)業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)與智庫(kù)編制。這樣一方面保障了政策分析的中立性，另一方面保障了政策的專(zhuān)業(yè)性，因而專(zhuān)業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)和智庫(kù)在公共政策制定中起著極其重要的作用。

五是公共政策的權(quán)威性。由于程序上的法定性及制定過(guò)程中充分的市民參與，公共政策一經(jīng)制定，就具權(quán)威性，任何組織和個(gè)人均需遵守，制定政策的政府亦不例外，這就保障了公共政策執(zhí)行的持續(xù)性。

二、深圳公共政策制定需完善的方面

深圳是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的先行區(qū)，也是我國(guó)政治體制改革的先鋒。如人大的立法聽(tīng)證制度、決策執(zhí)行職能分離改革等都是促進(jìn)公共政策制定民主化與科學(xué)化的重要舉措。但與洛杉磯相比，深圳公共政策制定仍需在以下六個(gè)方面開(kāi)展深入探索：

（一）公共政策制定缺乏嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的法定程序。如前所述，洛杉磯市公共政策制定中最強(qiáng)調(diào)程序的正義性，任何人和政策都不能挑戰(zhàn)制定政策的法定程序，程序的法定性也帶給了政策相應(yīng)的權(quán)威性。而比較起來(lái)，深圳公共政策制定過(guò)程雖也有一定的程序約束，但缺乏嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的法定程序，部分政策出臺(tái)的相對(duì)隨意，導(dǎo)致政策的權(quán)威性屢受挑戰(zhàn)。如深圳近年來(lái)禁行電動(dòng)自行車(chē)政策出臺(tái)時(shí)并未充分考慮部分行業(yè)的使用需求，以致政策的實(shí)施遇到很大阻礙，政策的權(quán)威性受到較大挑戰(zhàn)。

（二）公共政策對(duì)基層公眾的需求關(guān)注不夠。由于政治體制的差異，深圳公共政策的來(lái)源多是政府部門(mén)，這與洛杉磯公共政策多源于公眾需求有較大差異。如何進(jìn)一步提高基層公眾在公共政策制定中的作用，使公共政策更多反映基層公眾的需求而不是上級(jí)主管部門(mén)的需要是深圳落實(shí)以人為本精神，探索中國(guó)特色社會(huì)主義政治體制的關(guān)鍵。

（三）制定過(guò)程缺乏全面、科學(xué)、定量的分析。雖然我們?cè)谥贫ü舱哌^(guò)程中，尤其是建設(shè)公共設(shè)施時(shí)需要開(kāi)展預(yù)可行性研究、可行性研究、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等多方面的研究與評(píng)估，但與洛杉磯相比，我們的政策制定過(guò)程仍然缺乏全面、科學(xué)、定量的分析。如去年交通系統(tǒng)推出節(jié)日高速公路免費(fèi)政策時(shí)，并未對(duì)其社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境影響進(jìn)行深入定量評(píng)估，也缺乏應(yīng)急預(yù)案的設(shè)計(jì)，導(dǎo)致在政策實(shí)施過(guò)程中全國(guó)各地均出現(xiàn)大范圍的堵車(chē)現(xiàn)象。

（四）制定過(guò)程中對(duì)目標(biāo)的認(rèn)識(shí)并不明確。洛杉磯市公共政策制定過(guò)程中有一個(gè)關(guān)鍵步驟是“要求議案要論證與明確所需達(dá)至的目標(biāo)”。從理論上講，公共政策是個(gè)人與團(tuán)體權(quán)益的再分配，任何公共政策都不可能做到讓所有人不付出而只收獲權(quán)利，因此公共政策的目標(biāo)至關(guān)重要。由于體制原因，我們?cè)谥贫ü舱邥r(shí)對(duì)目標(biāo)的認(rèn)識(shí)并不明確，有些公共政策的目標(biāo)指向還因部門(mén)利益而具有明顯的片面性，使得政策被公眾詬病。

（五）制定過(guò)程中公眾參與處在初級(jí)階段。深圳人大的立法聽(tīng)證制度及政府重大公共政策的聽(tīng)證制度雖已明確了公眾參與在公共政策制定中的重要性，但公眾參與的程度仍處在初級(jí)階段，有關(guān)聽(tīng)證、公眾意見(jiàn)的吸納與反饋等都未有明確的規(guī)定。如深圳政府部分決策雖然召開(kāi)聽(tīng)證會(huì),但往往只召開(kāi)一次聽(tīng)證會(huì),而且即使聽(tīng)證會(huì)上有較大的反對(duì)聲音,方案仍可能通過(guò)。

（六）制定過(guò)程中專(zhuān)業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)和智庫(kù)的作用仍需強(qiáng)化。深圳一直重視專(zhuān)業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)和智庫(kù)在公共政策制定中的重要作用，如綜合開(kāi)發(fā)研究院、深圳環(huán)科院等專(zhuān)業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)也因在深圳的實(shí)踐而具全國(guó)影響力。然而，在公共政策制定過(guò)程中，政府與智庫(kù)多是“購(gòu)買(mǎi)關(guān)系”，智庫(kù)做何課題完全取決于政府，且相應(yīng)的評(píng)估與研究多數(shù)也不對(duì)外發(fā)布，在這種情況下，智庫(kù)受政府相關(guān)部門(mén)的影響較大，較難形成獨(dú)立研究的環(huán)境。而在洛杉磯，政策評(píng)估報(bào)告的法定性就明確了智庫(kù)的權(quán)利和地位，評(píng)估報(bào)告也真正能夠體現(xiàn)中立性，增強(qiáng)了專(zhuān)業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)及智庫(kù)在公共決策中的地位。

三、洛杉磯公共政策制定模式對(duì)深圳的啟示

通過(guò)與洛杉磯地方政府的比較，我們認(rèn)為，未來(lái)深圳公共政策制定仍需根據(jù)自身實(shí)際進(jìn)行多方面的改革與創(chuàng)新，并由易到難，開(kāi)展以下五方面的探索：

（一）實(shí)現(xiàn)重大決策的程序法制化。重大決策涉及面廣、影響大，一旦失誤就會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成長(zhǎng)期影響?？山梃b洛杉磯的做法，對(duì)重大政策的決策程序用法律法規(guī)加以確定，即用法制手段將重大決策的立項(xiàng)、信息公開(kāi)化、分析評(píng)估、專(zhuān)家咨詢、多方案比較、公眾參與等程序作出制度安排，使決策過(guò)程有法可依，有章可循。

（二）高度重視專(zhuān)業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)和智庫(kù)建設(shè)及其作用的發(fā)揮。在對(duì)現(xiàn)有的各類(lèi)官方?jīng)Q策咨詢研究機(jī)構(gòu)整合資源、提高素質(zhì)的同時(shí)，積極支持大專(zhuān)院校、社會(huì)團(tuán)體從事政策咨詢研究工作，并采取有效措施促進(jìn)社會(huì)政策研究機(jī)構(gòu)的發(fā)展，使全市決策咨詢研究機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家隊(duì)伍結(jié)構(gòu)合理、活力增強(qiáng)、能力提升。要推進(jìn)專(zhuān)家咨詢文件的公開(kāi)化，一方面使公眾更清楚政府公共決策的政策分析工作，另一方面使專(zhuān)家咨詢置于公眾和媒體監(jiān)督之下，有效保障專(zhuān)家咨詢的中立性。

（三）推進(jìn)決策過(guò)程和決策信息的公開(kāi)化。決策過(guò)程和決策信息公開(kāi)化是決策科學(xué)化民主化的基礎(chǔ)?？山Y(jié)合深圳電子政務(wù)工作，將決策過(guò)程和決策信息的公開(kāi)化作為電子政務(wù)建設(shè)的重要內(nèi)容，為專(zhuān)家和公眾參與我省各級(jí)政府的決策提供平臺(tái)。發(fā)揮各級(jí)政府新聞發(fā)布和大眾媒體的作用，引導(dǎo)大眾媒體參與到?jīng)Q策過(guò)程中，服務(wù)決策信息公開(kāi)化。鼓勵(lì)公眾媒體更多的傳播當(dāng)?shù)卣邲Q策的有關(guān)信息，如專(zhuān)家對(duì)政策方案的分析、公眾的意見(jiàn)等。

（四）強(qiáng)化公眾參在公共政策制定中的地位。公眾參與決策是決策民主化的必然要求，也是均衡公眾利益的關(guān)鍵。由于在公共政策的決策過(guò)程中讓公眾表達(dá)了各自的利益訴求，政策本身就考慮了各階層的利益平衡，因而公共政策可以在利益多元化的美國(guó)順利實(shí)施。隨著深圳經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公眾利益日益多元化，也應(yīng)當(dāng)更加重視公眾參與決策。應(yīng)進(jìn)一步完善人大的立法聽(tīng)證制度及政府重大公共政策的聽(tīng)證制度，并以法定形式確定公眾參與的合法地位。

（五）加強(qiáng)基層組織建設(shè)，增強(qiáng)基層組織在公共政策制定中的影響力。加強(qiáng)基層治理已成為新時(shí)期我國(guó)社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容，從洛杉磯的實(shí)踐看，增強(qiáng)基層組織在公共這個(gè)內(nèi)制定中的影響力能有效解決公眾的各類(lèi)公共需求。深圳應(yīng)以推進(jìn)基層黨建工作、推廣社會(huì)化社區(qū)服務(wù)中心為契機(jī)，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，增強(qiáng)基層組織在公共政策制定中的影響力。

[1]小約瑟夫·斯圖爾特等著，韓紅譯.公共政策導(dǎo)論[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011.

[2]卞蘇徽.洛杉磯與深圳公共決策模式比較[M].特區(qū)實(shí)踐與理論.2008（5）.

[3]湖北省政府發(fā)展研究中心.美國(guó)公共政策決策咨詢考察報(bào)告[R].湖北決策咨詢網(wǎng).2006年7月3日.