荀 淵

（華東師范大學高等教育研究所，上海 200062）

盡管與“制度”對譯且源自拉丁文的“institutions”一詞之內(nèi)涵較為寬泛，涵蓋習慣、風俗、習俗、慣例、法律、法規(guī)、建制以及機構(gòu)、組織、會、社、院等，［1］但在成為古典政治學的一個重要范疇后，對制度的研究則集中于法、政體、組織等領域，近現(xiàn)代政治學對制度的研究也主要是探討如何通過建立和完善一種政治制度以促進社會文明與進步。20世紀30、40年代后行為主義逐漸成為政治學主流理論，制度開始被排除在政治學視野之外。不過，自1980年代起，在被稱為新制度主義經(jīng)濟學研究的促動下，政治學者開始在批判行為主義的過程中，重新把制度納入主流政治學理論的視野，且開始在原初的概念層面研究制度這一范疇，［2］政治學領域的新制度主義便由此發(fā)軔。在其首倡者馬奇和奧爾森（James March ＆Johan Olsen）看來，新制度主義是對舊的制度分析學派研究成果的繼承，且有必要把制度研究與行為研究、決策研究結(jié)合起來。［3］B.蓋伊·彼得斯（B.Guy Peters）則指出，新制度主義所指稱的制度可以最低限度地定義為：在某種程度上是社會或政治的結(jié)構(gòu)性特征，總是在一段時間內(nèi)保持有穩(wěn)定性，一定會影響個人行為，制度成員共享某種價值和意義。［4］

作為新制度主義的一個重要流派，歷史制度主義將制度界定為嵌入政體或政治經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例，［5］且強調(diào)制度創(chuàng)設最初發(fā)起時所選擇的政策將持續(xù)和決定性地影響未來的政策，而不斷增加的壓力同樣會造成均衡斷裂乃至引發(fā)制度變遷。［6］無論在歐美國家還是在中國，教師教育制度變革很大程度上如歷史制度主義所主張的，是構(gòu)成制度的一系列規(guī)范、規(guī)則、程序和慣例逐漸形成、穩(wěn)定性地持續(xù)并最終因內(nèi)部或外部因素引發(fā)制度變遷的過程。如果說1949年后新中國建立后由政府政策主導的教師教育的制度建構(gòu)，主要是確立師范教育的規(guī)范與秩序，那么1990年代后中國教師教育制度建設在路徑選擇上完全不同，主要是借鑒歐美各國的教師專業(yè)教育制度變革的經(jīng)驗，在政府主導下嘗試構(gòu)建開放化格局下的教師教育制度新范式。

一、規(guī)范與有序：1949－1990年間教師教育的制度建設

新中國建立后，師范教育的發(fā)展主要是借鑒前蘇聯(lián)的經(jīng)驗，以盡快培養(yǎng)符合發(fā)展社會主義教育需要的師資為目標，在改造舊的師范教育體系、制度基礎上，著眼于更好地規(guī)范師范教育發(fā)展與師范院校的師資培養(yǎng)工作，從而逐步構(gòu)建起了社會主義師范教育制度。即便新中國前40年師范教育的制度建設，首要的任務是明確師范教育機構(gòu)、管理、組織與實施者應遵循的規(guī)則、慣例以保證其正常的運行秩序，按照歷史制度主義的觀點，歷時40年的師范教育制度建設、恢復與重建乃至進一步的完善，同樣也可以看作由社會制度的改變而導致的制度本身的繼承與斷裂、共存并逐步確立社會主義師范教育制度的演進與變遷過程。這一過程大致可以分為兩個階段：第一階段是1951到1966年，主要是初步確立社會主義師范教育制度；第二階段是1977年到1990年，是在恢復前期師范教育制度結(jié)基礎上，結(jié)合時代變革對師范教育制度的補充和完善。盡管這兩個階段從無到有再到從破壞中逐步恢復，時間上并不連貫，但其目標是一致的，即建立并完善以規(guī)范、有序為特征的社會主義師范教育，并為師范教育的發(fā)展確定了一個有效的制度框架：確立了師范教育的社會主義方向、方針和優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，明確了師范教育為基礎教育培養(yǎng)、培訓師資的根本任務，形成了獨立的師范教育系統(tǒng)以及三級師范院校設置、管理的規(guī)范，制定了一系列加強教師培養(yǎng)、培訓工作與管理的規(guī)章制度，為師范院校的師資培養(yǎng)計劃、課程設置制訂了統(tǒng)一的規(guī)范，實施公有公辦、公費制與畢業(yè)分配制等。

如果說第一階段重在確立社會主義師范教育制度，那么最為重要的政策性文件就是1951年10月1日由政務院頒布的《關(guān)于改革學制的決定》。新學制一方面規(guī)定，幼兒師范學校培養(yǎng)幼兒園教養(yǎng)員，師范學校和初級師范學校培養(yǎng)初等教育師資，師范學院和師范專科學校培養(yǎng)中等教育師資，綜合大學也承擔部分培養(yǎng)任務，另一方面明確了各級師范院校相應的修業(yè)年限、規(guī)格目標，從而則正式確立了新中國的社會主義師范教育制度。此后師范院校的調(diào)整、設置都是以新學制為依據(jù)的。此外，《關(guān)于改進和發(fā)展高等師范教育的指示》（1951年）對高師的發(fā)展方針、師資、管理領導和工作制度等作了規(guī)定，《師范學院暫行教學計劃》（1954年）、《師范專科學校暫行教學計劃》（1954年）、《師范學校教學計劃》（1956年）、《幼兒師范學校教學計劃》（1956年）、《高等師范學校四年制本科教學計劃（草案）》（1963年）等政策性文件，則對師范院校的師資培養(yǎng)與課程教學計劃做出了詳細的規(guī)定。［7］

第二階段則重在恢復和重建此前遭到破壞的師范教育制度：從1977年10月起，國務院、教育部通過下發(fā)《關(guān)于加強在職教師培訓工作的意見》（1977年12月）、《關(guān)于加強中小學教師隊伍管理工作的意見》（1978年1月）、《關(guān)于加強和發(fā)展師范教育的意見》（1978年10月），逐步恢復了省、地、縣、公社和學校五級在職教師培訓網(wǎng)絡、各級教育行政部門的師資管理職能和三級師范教育體系以及獨立的教師教育制度，并把建設中小學教師隊伍確立為發(fā)展教育事業(yè)和提高教育質(zhì)量的基礎性工作。進入1980年代后，教育部先后頒發(fā)《關(guān)于大力辦好高等師范專科學校的意見》（1980年）、《關(guān)于辦好中等師范教育的意見》（1980年），從高等師范專科學校的管理體制、專業(yè)設置、學制、師資隊伍建設、教學工作以及學?；A設施建設等幾個方面做出了規(guī)定，要求各級教育行政部門堅持中等師范教育培養(yǎng)小學、幼兒園師資的辦學方向，努力把中等師范學校辦好。與此同時，1980年，五屆人大常務委員會第十三次會議通過了《中華人民共和國學位條例》，把學位制度以法律的形式固定下來。［8］

作為對師范教育在內(nèi)的中國教育改革與發(fā)展影響最為深遠的政策文件，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（1985年）提出“師范院校要堅持為初等和中等教育服務的辦學思想。只有具備合格學歷或有考核合格證書的，才能擔任教師。”此后，《關(guān)于加強和發(fā)展師范教育的意見》（1986年）則進一步強調(diào)要將師范教育提高到發(fā)展教育事業(yè)的戰(zhàn)略地位上來，明確師范教育要根據(jù)基礎教育的實際情況進行層次和分工的劃分，《中華人民共和國義務教育法》（1986年）關(guān)于“國家采取措施加強和發(fā)展師范教育，加速培養(yǎng)、培訓師資”的規(guī)定，則明確了政府在師范教育改革發(fā)展中的主導地位。

當然，由于此時在中國政治體制構(gòu)建進程占據(jù)主導的是國家主義、權(quán)威主義，主導國民經(jīng)濟的則是計劃經(jīng)濟（甚至教育也被納入國民經(jīng)濟并被視為勞動力供給部門），師范教育制度主要是在中央政府的一系列政策文件的主導下逐步建立的，因此此一時期的師范教育制度也兼具舊制度主義研究所揭示的特征，即師范教育制度很大程度上從屬于國家與政府的組建與構(gòu)成方式，政府在師范教育發(fā)展與制度建設上被賦予絕對的權(quán)威。

二、轉(zhuǎn)向與重構(gòu)：1990年后教師教育的制度變遷

進入1990年代，以《中華人民共和國教師法》、《中國教育改革與發(fā)展綱要》（1993年）的頒布為起點，我國逐漸開始了與師范教育向教師教育轉(zhuǎn)軌相適應的制度轉(zhuǎn)向與重構(gòu)進程。從師范教育向教師教育的轉(zhuǎn)軌進程，就其內(nèi)涵而言至少包括：一是作為高校擴張結(jié)果的高等師范院校層次上的整體性擴張，使得大部分師資培養(yǎng)快速步入可授予學位的專業(yè)教育行列，并積極開展教育碩士、教育博士層次的師資培養(yǎng)，從而首先在學歷層次上實現(xiàn)師資培養(yǎng)質(zhì)量的突破；二是在政策的引導、鼓勵下，部分綜合性院校（其中一部分是由師范院校升格或綜合性院校合并了師范院校）開始參與師資培養(yǎng)，教師教育走向開放，以自主就業(yè)、擇優(yōu)聘用為基礎的教師市場概念的引入，配合教師資格證書的實施，使得中小學師資的供需呈現(xiàn)多樣化格局；三是以新課程改革為核心的基礎教育發(fā)展已經(jīng)轉(zhuǎn)向注重內(nèi)涵發(fā)展與質(zhì)量提升的階段，現(xiàn)有師資與師資補充在教育理念、教學方法等方面需要一個適應性的調(diào)整，從而滿足基礎教育改革對師資培育提出的質(zhì)量要求；四是教師教育概念與終身教育理念的引入，使得教師職前培養(yǎng)、入職教育與在職培訓構(gòu)成一個完整的教師專業(yè)發(fā)展的支持系統(tǒng)成為共識，強調(diào)基于專業(yè)標準的專業(yè)教育與質(zhì)量評估的教師教育專業(yè)化理念日益受到重視。由此，1990年后中國教師教育的制度變遷過程，很大程度上首先是基于一個判斷，即以素質(zhì)教育為目標和以新課程改革為核心的基礎教育改革對師資培養(yǎng)與培訓質(zhì)量要求的提高，有必要逐步建立以資格認證、質(zhì)量評估等外部控制和以專業(yè)教育培養(yǎng)師資、教師教育機構(gòu)為教師專業(yè)發(fā)展提供全過程支持等為核心的內(nèi)部質(zhì)量控制為特征的新型教師教育制度體系。

當然，引發(fā)教師教育制度變遷的壓力，既來自中國教師教育、基礎教育改革內(nèi)部主要是對提高師資質(zhì)量的要求，也來自于外部主要是專業(yè)教育、終身教育、教師專業(yè)化理論在歐美教師教育領域的興起。因此，在1990年后的教師教育制度轉(zhuǎn)向與重構(gòu)進程中，一些新的制度如教師資格證書制并非內(nèi)生于舊的師范教育制度，而是基于教師教育走向?qū)I(yè)教育、開放化和一體化的趨勢，借鑒歐美國家教師教育變革經(jīng)驗的結(jié)果，一些原有的制度如公費制、畢業(yè)分配制等則相繼被廢止，因而從制度變遷的角度看，在新舊教師教育制度之間就存在著一定程度上的斷裂；政府的角色也從傳統(tǒng)的政策主導者轉(zhuǎn)變?yōu)榻處熃逃母锏囊龑д?，政策也更多地傾向于鼓勵教師教育機構(gòu)的自主發(fā)展與其內(nèi)部制度的自主建構(gòu)。不過，由于政府在社會政治、經(jīng)濟、教育改革中仍處于主導地位，推進這一制度轉(zhuǎn)向與重構(gòu)進程的也仍就是由政府頒布與實施的一系列法律、法規(guī)或政策性文件，包括《中國教育改革和發(fā)展綱要》（1993年）、《中華人民共和國教師法》（1993年）、《中華人民共和國教育法》（1995年）、《面向21世紀教育振興行動計劃》（1999年）、《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》（l999年）等。政府借助這些法律、法規(guī)或政策性文件，一方面確定并延續(xù)了教師教育改革與發(fā)展核心的目標，另一方面則為教師教育制度轉(zhuǎn)向與重構(gòu)構(gòu)筑了必要的法律、法規(guī)基礎。

必須要指出的，1992年提出建立社會主義市場經(jīng)濟可以視為中國社會各領域制度變遷的起點。將市場作為配置社會資源的基本方式的結(jié)果是，過去由師范院校定向培養(yǎng)師資并采取對口分配到中小學或教育系統(tǒng)的模式被師范專業(yè)畢業(yè)生自主就業(yè)、中小學校擇優(yōu)聘用的機制所取代，公費制也相應地被繳費制和配套的獎助學金制所取代，基礎教育學校的師資供需、師范院校之間及其與綜合性院校畢業(yè)生的就業(yè)競爭等主要由逐漸建立的教師市場來進行調(diào)節(jié)。而自1993年頒布的《教師法》提出要“實行教師資格制度”起，《教師資格條例》（1995年）和隨后頒布的實施辦法以及教師資格考試的普遍推行，其主要的目的就在于確立教師市場的準入制度與機制，隨即便成為教師教育制度轉(zhuǎn)向與重構(gòu)的起始與核心指向。2000年，在總結(jié)此前6個省、市、自治區(qū)開展教師資格認證試點工作經(jīng)驗基礎上，教育部頒布了《〈教師資格條例〉實施辦法》，規(guī)定凡是1994年1月1日后進入教師隊伍的人員以及一切符合教師資格認定條件的中國公民，都有權(quán)申請教師資格認證，從而明確了建立完全開放的教師市場的改革方向。此后，《關(guān)于首次認定教師資格工作若干問題的意見》（2001年）則進一步規(guī)定了教師資格的性質(zhì)、首次認定的范圍、教師資格的申請、認定程序、學歷條件、對相關(guān)的教育專業(yè)類課程學習的要求、對教師資格證書的管理等原則性問題，使教師資格認證制度更加具體和規(guī)范。應該說，教師資格認證制度的逐步建立，既是教師教育系統(tǒng)逐走向開放化、一體化和高等教育化的客觀要求，也進一步為不斷提高教師質(zhì)量提供了制度保障。［9］

隨后，以教師資格證書認證的全面實施為起點，自2004年10月起，在教育部主導下，相關(guān)研究機構(gòu)開始承擔與教師教育質(zhì)量控制相關(guān)的標準研究，主要包括教師專業(yè)標準、教師教育課程標準、教師教育機構(gòu)認證標準和教師教育質(zhì)量評估標準等。2011年11月，教育部召開全國教師教育課程改革工作會議，下發(fā)了《關(guān)于大力推進教師教育課程改革的意見》和歷時7年研究與論證通過的《教師教育課程標準（試行）》；2012年2月，教育部下發(fā)通知，印發(fā)了《幼兒園教師專業(yè)標準（試行）》、《小學教師專業(yè)標準（試行）》和《中學教師專業(yè)標準（試行）》構(gòu)成的《教師專業(yè)標準（試行）》。兩個標準的頒行，成為新時期教師教育領域制度建設的又一項重要進展。［10］隨后，教育部于2012年8月頒布的《國務院關(guān)于加強教師隊伍建設的意見》，明確提出要“完善教師專業(yè)發(fā)展標準體系?！庇绕涫且爸贫◣煼额悓I(yè)認證標準，開展專業(yè)認證和評估，規(guī)范師范類專業(yè)辦學，建立教師培養(yǎng)質(zhì)量評估制度?！保?1］

總而言之，自教師資格證書制度實施以來，中國教師教育已經(jīng)在逐步嘗試建立基于標準的新型教師教育制度體系：教師資格證書制度意味著一種基于教師市場準入并由各級教育行政部門負責組織、實施的外部質(zhì)量控制手段，教師專業(yè)標準與教師教育課程標準則更著眼于從教師教育內(nèi)部的制度建設來實施質(zhì)量控制。當然，作為師范教育向教師教育轉(zhuǎn)軌的伴生物，目前的教師教育的制度變遷呈現(xiàn)出明顯的混雜性特征：一方面，整個教師教育系統(tǒng)仍以獨立設置的師范院校為主體，因此仍然部分地沿用著此前40年構(gòu)建的師范教育制度，一些在師范教育發(fā)展歷程中積累的經(jīng)驗、形成的慣例、非制度性的規(guī)則也依然發(fā)揮著作用，且毫無疑問地影響著新的制度范式的構(gòu)建進程，另一方面，伴隨著師范教育向教師教育的轉(zhuǎn)變而建立的一些新的教師教育制度正日益滲透在教師教育實踐活動的組織與實施過程中，新的教師教育制度范式正在逐步顯現(xiàn)。

三、結(jié)論與建議

與1950年代開始確立并逐漸轉(zhuǎn)變的教師培養(yǎng)、培訓、聘任、管理等方面的制度不同，1990年代中期其開始的以教師資格證書制度為起始點的教師專業(yè)教育制度的轉(zhuǎn)向與重構(gòu)剛剛開啟。2011年頒布實施的《教師專業(yè)標準（試行）》、《教師教育課程標準（試行）》顯然為基于標準的教師教育專業(yè)化、制度化進程增添了新的內(nèi)涵。當然，必須認識到，新的教師教育制度化歷程將逐步構(gòu)建起一個嚴格的教師教育質(zhì)量保障制度系統(tǒng)，這一系統(tǒng)至少包括教師培養(yǎng)、培訓、資格認證、聘任、管理包括評價以及與此緊密聯(lián)系的教師教育機構(gòu)的認證與評估、教師教育課程評估等方面。由此，目前的教師教育制度轉(zhuǎn)向與重構(gòu)還還遠不足以支持新的教師教育范式的形成與發(fā)展。同時也必須指出，為了有效推行新的教師教育制度，一方面要在制度設計上處理好繼承與借鑒的關(guān)系，在舊的師范教育制度系統(tǒng)與新的制度結(jié)構(gòu)構(gòu)建之間尋求恰當?shù)钠胶?，另一方面，也必須在新的制度?gòu)建過程中充分考慮其內(nèi)部結(jié)構(gòu)的銜接與協(xié)調(diào)。

［1］ 韋森.制度分析的哲學基礎：經(jīng)濟學與哲學［M］.上海：上海人民出版社.2004，序－3.

［2］ 楊福祿.關(guān)于歷史制度主義［J］.山東師范大學學報（人文社會科學版）.2006，vol51（4）.

［3］ 詹姆斯·馬奇，約翰·奧爾森，殿敏編譯.新制度主義：政治生活中的組織因素［J］.經(jīng)濟社會體制比較，1995，（5）.

［4］ B.蓋伊·彼得斯，王向民，段紅偉譯.政治科學中的制度理論：新制度主義［M］.上海：上海世紀出版集團.2011，譯者序，2.

［5］ 彼得·豪爾，羅斯瑪麗·泰勒，何俊智譯.政治科學與三個新制度主義［J］.經(jīng)濟社會體制比較，2003，（5）.

［6］ B.蓋伊·彼得斯，王向民，段紅偉譯.政治科學中的制度理論：新制度主義［M］.上海：上海世紀出版集團.2011，譯者序，2.

［7］ 吳定初.中國近現(xiàn)代師范教育史大事年表［J］.云南師范大學學報（哲學社會科學版），1983，（1）.

［8］ 于興國.轉(zhuǎn)型期中國教師政策研究［D］.東北師范大學博士學位論文，2010，150.

［9］ 管培俊.我國教師教育改革開放三十年的歷程、成就與基本經(jīng)驗［J］.中國高教研究，2009，（2）.

［10］ 教育部教師工作司.關(guān)于大力推進教師教育課程改革的意見.［EB/OL］.［01－20－2013］.http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6991/201212/145604.html.

［11］ 國務院關(guān)于加強教師隊伍建設的意見.［EB/OL］.［01－20－2013］.http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/A10＿zcwj/201209/141772.html.