施錦芳

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，遼寧 大連 116025)

災(zāi)害的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響及災(zāi)后扶貧對(duì)策研究

施錦芳

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，遼寧 大連 116025)

我國(guó)在歷史上就是自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，特別是近年，地震等重大自然災(zāi)害的頻發(fā)，嚴(yán)重影響著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。自然災(zāi)害與貧困之間呈現(xiàn)出正相關(guān)性。自然災(zāi)害不僅對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)循環(huán)系統(tǒng)產(chǎn)生重大影響，而且導(dǎo)致大量的貧困人口出現(xiàn)，災(zāi)后的扶貧救助就成為一個(gè)新型的研究課題。本文借鑒國(guó)際社會(huì)經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，從制度治理、扶貧救助模式、資金運(yùn)用及NGO參與、創(chuàng)建地震保險(xiǎn)制度等方面提出了的相應(yīng)的災(zāi)后扶貧對(duì)策。

災(zāi)害；貧困；社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響；對(duì)策

一、引言

21世紀(jì)以來(lái)全球自然災(zāi)害呈現(xiàn)出頻次增加、多災(zāi)并發(fā)、破壞力強(qiáng)等特點(diǎn)。5·12四川汶川大地震、4·14青海玉樹(shù)地震、3·11東日本大地震等重大自然災(zāi)害造成巨大經(jīng)濟(jì)損失、涌現(xiàn)大量貧困人口。地震等重大自然災(zāi)害總是與貧困相伴隨且呈正相關(guān)關(guān)系，災(zāi)害發(fā)生后貧困人群的扶貧救助管理作為一個(gè)重要的研究課題引起了全球的關(guān)注。學(xué)者們圍繞著自然條件、歷史原因、經(jīng)濟(jì)因素、教育醫(yī)療、失業(yè)等所謂“傳統(tǒng)致貧因素”導(dǎo)致的貧困展開(kāi)了深入的研究，并提出了有效的減貧和扶貧開(kāi)發(fā)模式。但是，針對(duì)上述大地震等重大自然災(zāi)害導(dǎo)致的新型貧困以及災(zāi)后扶貧救助管理的研究成果還不多見(jiàn)。自然災(zāi)害對(duì)人類(lèi)生產(chǎn)和生活的破壞作用日益加重，重大自然災(zāi)害導(dǎo)致一部分人口處在貧困線上，或使一部分已經(jīng)脫貧的人群重新返貧。我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一，災(zāi)害種類(lèi)多、分布地域廣、發(fā)生頻率高、造成損失重，阻礙著我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的步伐。

本文首先總結(jié)歸納災(zāi)害發(fā)生的原因及其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響，然后以日本為例分析災(zāi)害扶貧救助管理體系，最后結(jié)合我國(guó)國(guó)情就災(zāi)后扶貧救助管理模式提出幾點(diǎn)政策建議。

二、災(zāi)害發(fā)生的原因及其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響

（一）災(zāi)害發(fā)生的原因

國(guó)際社會(huì)將災(zāi)害分為自然災(zāi)害和人為事故災(zāi)害兩大類(lèi)。自然災(zāi)害又分為由異常天文事件及自然因素引發(fā)的災(zāi)害；而人為事故災(zāi)害則分為由于技術(shù)原因和社會(huì)因素導(dǎo)致的災(zāi)害（參見(jiàn)表1）。本文主要圍繞自然災(zāi)害展開(kāi)討論。分析探討災(zāi)害發(fā)生的原因，對(duì)防災(zāi)減災(zāi)有著重要的指導(dǎo)意義。

（二）災(zāi)害對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響

災(zāi)害所造成的損失可歸為兩類(lèi)：直接損失和間接損失。直接損失指的災(zāi)害所造成的人員和財(cái)產(chǎn)方面的損失，人員傷亡、房屋倒塌等；間接損失并非災(zāi)害直接導(dǎo)致，可視為災(zāi)害發(fā)生后將災(zāi)害直接損失視為0時(shí)，在隨后的市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行中，由于災(zāi)害導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面產(chǎn)生的損失，例如：災(zāi)害發(fā)生地游客減少導(dǎo)致旅游收入減少、治安混亂等。間接損失主要是由于災(zāi)害發(fā)生后供求結(jié)構(gòu)的變化而引起的。例如：1995年阪神大地震造成的直接經(jīng)濟(jì)損失約為10萬(wàn)億日元，災(zāi)后日本政府投入了2.5萬(wàn)億日元的資金抗震救災(zāi)，然而，據(jù)報(bào)道，阪神大地震后日常?？可駪?hù)港的船只只能轉(zhuǎn)停靠名古屋港和橫濱港，由此給神戶(hù)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)收入帶來(lái)了很大的損失。阪神大地震后的1996年一年間的造成的間接經(jīng)濟(jì)損失就高達(dá)20萬(wàn)億日元[1]。2011年?yáng)|日本大地震后，日本政府推算地震造成了16～25萬(wàn)億日元的直接經(jīng)濟(jì)損失，而地震造成的間接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額龐大，嚴(yán)重地影響著災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。例如，災(zāi)區(qū)工廠停產(chǎn)導(dǎo)致零部件的供應(yīng)短缺及供應(yīng)鏈斷裂、并造成了大量人員失業(yè)。據(jù)日本政府的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，東日本大地震導(dǎo)致2011年一年間約12萬(wàn)人失業(yè)[2]。災(zāi)害對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成的影響歸納起來(lái)如表2所示。

表1 災(zāi)害發(fā)生的原因

表2 災(zāi)害的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響

表2的各種因素之間顯示了較強(qiáng)的因果關(guān)系：第一，企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)方面，災(zāi)害使企業(yè)的基礎(chǔ)生產(chǎn)設(shè)施遭到破壞，導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)力下降。受災(zāi)害人員的增加導(dǎo)致需求減少。流通渠道受損導(dǎo)致交易停滯若進(jìn)一步惡化將導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模縮小甚至倒閉；第二，社會(huì)現(xiàn)象方面，國(guó)家增加發(fā)行貨幣抗震救災(zāi)重建家園，災(zāi)害導(dǎo)致物資短缺，將引發(fā)通貨緊縮、國(guó)際收支惡化和經(jīng)濟(jì)蕭條；第三，公共支出方面，災(zāi)害使得公共設(shè)施受損，加之對(duì)受災(zāi)者的支援導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政支出增加。災(zāi)害導(dǎo)致的人員死傷和疏散以及生產(chǎn)銷(xiāo)售額的減少將導(dǎo)致國(guó)家稅收減少，財(cái)政支出加大；第四，家庭經(jīng)濟(jì)方面，災(zāi)害導(dǎo)致家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力死亡或失業(yè)帶來(lái)家庭收入減少。由于家庭住宅財(cái)產(chǎn)受損以及單親家庭的出現(xiàn)，使得家庭支出增加，家庭經(jīng)濟(jì)困窘。

三、災(zāi)后扶貧救助體系

（一）他國(guó)經(jīng)驗(yàn)借鑒

災(zāi)害的發(fā)生嚴(yán)重地影響著各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，并導(dǎo)致大量的貧困人口出現(xiàn)。近年，隨著自然災(zāi)害的頻發(fā)，世界各國(guó)都在深入探討包括扶貧救助在內(nèi)的防災(zāi)減災(zāi)政策體系。眾所周知，日本是一個(gè)地震、海嘯、臺(tái)風(fēng)、洪水、大浪、火山、雪崩等自然災(zāi)害較多的國(guó)家。因此，日本政府將防災(zāi)減災(zāi)作為國(guó)家的重大課題，制定了一套周密的災(zāi)害預(yù)防和救助體系。日本政府圍繞4條基本原則展開(kāi)災(zāi)害預(yù)防和救助：第一是從扶貧的角度出發(fā)，救濟(jì)需要救濟(jì)的個(gè)人和家庭；第二是確保災(zāi)害發(fā)生后立即展開(kāi)救援；第三是不損害個(gè)人及家庭在災(zāi)害發(fā)生前的自立努力，如：加入地震保險(xiǎn)提高房屋的抗震度（日本于1966年建立了地震保險(xiǎn)制度，至今已經(jīng)過(guò)了47年的發(fā)展和演變，經(jīng)歷了數(shù)10次大地震的考驗(yàn)，尤其是3·11東日本大地震后的巨額損失賠付證明了日本地震保險(xiǎn)制度的成熟性）；第四是與日常扶貧救助體系相接軌，迅速實(shí)現(xiàn)體系的轉(zhuǎn)移，即從日常保障體系轉(zhuǎn)入災(zāi)害保障體系。目前日本的防災(zāi)減災(zāi)對(duì)策可歸納如下。如表3所示，日本已經(jīng)形成了一套完整的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)保障和災(zāi)后扶貧救助管理體系。因此，1995年阪神大地震及2011年的東日本大地震后，貧困人群得到了及時(shí)而完善的救助，保障了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的安全穩(wěn)定發(fā)展。

目前，全球進(jìn)入了一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)期。世界銀行的調(diào)查報(bào)告顯示：2005年全球自然災(zāi)害所造成的損失是1950年的15倍達(dá)6520萬(wàn)億美元，21世紀(jì)的前10年全球受災(zāi)人口比20世紀(jì)的最后10年增加了2.6倍。5·12四川汶川大地震、4·14青海玉樹(shù)地震等重大自然災(zāi)害給中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成了巨大的損失，導(dǎo)致大量的貧困人口出現(xiàn)。因此，防災(zāi)減災(zāi)及災(zāi)后扶貧救助研究就具有了重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。為了盡可能地預(yù)防和減少災(zāi)害造成的損失，我們應(yīng)該認(rèn)真研究和借鑒包括日本在內(nèi)的國(guó)際社會(huì)的先進(jìn)的防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)對(duì)機(jī)制。預(yù)防災(zāi)害導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)損失對(duì)策固然很重要，然而災(zāi)害的不可預(yù)見(jiàn)性、預(yù)報(bào)難度以及各類(lèi)型災(zāi)害的適用性使得對(duì)策的理論意義下降。與此相比，減輕災(zāi)害對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成的間接經(jīng)濟(jì)損失的對(duì)策就顯得更有研究意義。筆者認(rèn)為，我國(guó)政府應(yīng)該組織專(zhuān)家學(xué)者依托大學(xué)、研究所等研究機(jī)構(gòu)，開(kāi)展適用于各類(lèi)型災(zāi)害的災(zāi)害發(fā)生前的預(yù)防對(duì)策、災(zāi)害發(fā)生時(shí)緊急對(duì)策及災(zāi)害發(fā)生后的重建復(fù)興對(duì)策等減輕災(zāi)害間接損失的研究。

（二）政策建議

在我國(guó)導(dǎo)致貧困的原因極其復(fù)雜。西部地區(qū)的貧困和自然、地理、氣候、民族、宗教、邊境等諸多因素交織在一起，復(fù)雜而多變，解決起來(lái)難度大且成本高。自然災(zāi)害依然是導(dǎo)致貧困的主要因素。在青藏高原、西南山區(qū)和秦巴山區(qū)，有近一半的村莊常年遭受?chē)?yán)重的自然災(zāi)害破環(huán)。最近幾年異常的地質(zhì)狀況和天氣災(zāi)害，是大面積返貧的直接原因[3]。自然災(zāi)害不僅破壞了自然生態(tài)環(huán)境，而且嚴(yán)重破壞了多年扶貧開(kāi)發(fā)積累的發(fā)展基礎(chǔ)，削弱了整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)循環(huán)系統(tǒng)的功能，成為了阻礙我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的主要因素。地震等重大自然災(zāi)害總是與貧困相伴隨且呈正相關(guān)關(guān)系。貧困地區(qū)重大自然災(zāi)害的發(fā)生率高出其他地區(qū)近5倍，因?yàn)?zāi)、因病致貧返貧日益成為導(dǎo)致貧困的重要因素[4]。地震等自然災(zāi)害導(dǎo)致農(nóng)村貧困率上升，自然災(zāi)害導(dǎo)致農(nóng)村返貧現(xiàn)象加劇，自然災(zāi)害造成貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后，文化教育、衛(wèi)生保健、人力資源素質(zhì)下降，因此自然災(zāi)害的頻發(fā)嚴(yán)重地制約著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)和分析災(zāi)害導(dǎo)致的貧困問(wèn)題，這對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，構(gòu)建和諧社會(huì)具有重要的意義。

第一，強(qiáng)化制度治理。從國(guó)家層次而言，為了將災(zāi)害損失控制在最小范圍內(nèi)，首先是我國(guó)政府應(yīng)如日本一樣從預(yù)防角度出發(fā)，統(tǒng)一制定一套防災(zāi)減災(zāi)綜合應(yīng)對(duì)體系。特別是要針對(duì)貧困地區(qū)制定相應(yīng)的救助對(duì)策，結(jié)合貧困地區(qū)特點(diǎn)，從食品供應(yīng)、居住保障、衣被提供、飲用水安全、衛(wèi)生保健配置等幾個(gè)方面制定詳細(xì)的救助計(jì)劃；其次是加強(qiáng)具有專(zhuān)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)人才的培養(yǎng)及加大向國(guó)民宣傳普及災(zāi)害相關(guān)知識(shí)，提高國(guó)民的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)。

第二，加強(qiáng)貧困地區(qū)基層組織的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，貧窮國(guó)家或地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理制度治理相對(duì)貧乏、物資及人員的組織能力也相對(duì)較弱，自然災(zāi)害發(fā)生后災(zāi)后重建的時(shí)間也相對(duì)較長(zhǎng)。而富裕國(guó)家或地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理制度完善，人力和社會(huì)資本豐富，自然災(zāi)害發(fā)生后能在較短的時(shí)間內(nèi)恢復(fù)和完成重建。我國(guó)開(kāi)展建設(shè)規(guī)劃和災(zāi)后重建時(shí)，要堅(jiān)持以規(guī)劃為基礎(chǔ)，推動(dòng)住房、基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施的科學(xué)重建。應(yīng)學(xué)習(xí)日本選擇安全的建筑用地、特別是要強(qiáng)化住宅的抗震能力?？拐鹗欠课萁ㄖ酥烈磺型聊竟こ讨凶罾щy的問(wèn)題，今后我國(guó)政府還應(yīng)進(jìn)一步改善和提高房屋的抗震度，展開(kāi)對(duì)所有的老式房屋，特別是醫(yī)院和學(xué)校等公共設(shè)施的抗震度普查，進(jìn)行必要的強(qiáng)化加固處理。

第三，分發(fā)揮NGO在扶貧中的作用。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)社會(huì)中已經(jīng)有一個(gè)相當(dāng)大的高收入人群，以非政府組織來(lái)動(dòng)員這個(gè)人群，為低收入弱勢(shì)群體狀況的改善捐資獻(xiàn)策，是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容之一。同時(shí)，世界上許多國(guó)家在扶貧過(guò)程中通常采用由農(nóng)民自己的組織和專(zhuān)業(yè)性的民間機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)的模式，為了提高政府扶貧資金的使用效率，我國(guó)政府也應(yīng)當(dāng)著手探索采用競(jìng)爭(zhēng)性的扶貧資源使用方式，使更多的非政府組織成為由政府資助的扶貧項(xiàng)目的操作者。扶貧部門(mén)的職責(zé)則是根據(jù)非政府組織的業(yè)績(jī)和信譽(yù)把資源交給最有效率的組織來(lái)運(yùn)用，并對(duì)其進(jìn)行全面評(píng)估。

第四，加強(qiáng)災(zāi)后扶貧資金的多元化透明管理。四川大地震災(zāi)后貧困村恢復(fù)重建資金主要來(lái)源于中央基金、扶貧轉(zhuǎn)向資金、財(cái)政扶貧資金、聯(lián)合國(guó)UNDP資金、部門(mén)投入資金及社會(huì)援助資金等，主要用途是用于配套設(shè)施建設(shè)、發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、改善環(huán)境、恢復(fù)生產(chǎn)及扶貧救助、改造農(nóng)村住房、提高農(nóng)戶(hù)能力及其他不可預(yù)見(jiàn)的費(fèi)用[5]。應(yīng)鼓勵(lì)各類(lèi)社會(huì)組織、慈善組織、基金會(huì)、群眾自發(fā)組織機(jī)構(gòu)開(kāi)展扶貧、減災(zāi)等各類(lèi)工作，增強(qiáng)各類(lèi)資金使用的透明度，增強(qiáng)各利益相關(guān)方的參與度，讓基層民眾有更多的機(jī)會(huì)了解、掌握及監(jiān)督災(zāi)后扶貧救助資金的使用。

表3 日本災(zāi)害對(duì)策

第五，導(dǎo)入地震保險(xiǎn)制度以減輕災(zāi)后救助壓力，實(shí)現(xiàn)輸血式救助具有非常重要的意義。目前我國(guó)發(fā)生大地震等重大自然災(zāi)害后，社會(huì)募捐成為了抗震救災(zāi)及災(zāi)后重建的重要資金來(lái)源，我國(guó)今后可以考慮通過(guò)社會(huì)募捐籌集注冊(cè)資本金以創(chuàng)建地震保險(xiǎn)制度。首先，我國(guó)應(yīng)如日本一樣加快包括地震保險(xiǎn)在內(nèi)的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度立法。目前全球建立了地震保險(xiǎn)制度的國(guó)家和地區(qū)主要有日本、新西蘭、法國(guó)、美國(guó)（一部分州）、中國(guó)臺(tái)灣和土耳其。而在這些國(guó)家和地區(qū)中，日本于1966年就頒布了《地震保險(xiǎn)法》，地震保險(xiǎn)制度在日本已經(jīng)歷經(jīng)了近半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展。我國(guó)是否可如日本一樣先從立法入手，建立一套完整的包括地震保險(xiǎn)在內(nèi)的巨災(zāi)保險(xiǎn)立法。巨災(zāi)保險(xiǎn)立法是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，只有在巨災(zāi)保險(xiǎn)法的約束下，完善與之相匹配的各項(xiàng)其他法規(guī)，才能形成一個(gè)健全的災(zāi)害防范及應(yīng)對(duì)保險(xiǎn)法律體系，使災(zāi)后重建在法制化、規(guī)范化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)軌道上健康運(yùn)行。其次，我國(guó)應(yīng)學(xué)習(xí)日本設(shè)立一個(gè)地震保險(xiǎn)核心機(jī)構(gòu)及設(shè)計(jì)一套政府主導(dǎo)的多層次的地震保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

[1]澤田康生.從家庭經(jīng)濟(jì)看災(zāi)后生活重建[J].神戶(hù)大學(xué)阪神淡路大地震十周年學(xué)術(shù)報(bào)告,2005.

[2]東日本大地震[R/OL]維基百科資料, http://ja.wikipedia.org/wiki/%E6%9D%B1%E6% 97%A5%E6%9C%AC%E5%A4%A7%E9%9C%87% E7%81%BD，2013-3-27檢索.

[3]范小建.自然災(zāi)害依然是西部致貧返貧的主因[R/OL].2009-12-1. http://www.iprcc.org.cn/front/article/article.

[4]王國(guó)敏.農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害與農(nóng)村貧困問(wèn)題研究[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家,2005（3）.

[5]莊天慧,陳秀蘭,傅新紅.貧困村災(zāi)后重建資金投向的影響因素分析-以四川為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2011（2）.

Research on Social Economic Infuence of Disaster and Post-disaster Countermeasures for Poverty Alleviation

SHI Jin-fang
(College of International Economics&Trade,DUFE,Dalian 116025,China)

China is a natural disaster-prone country in history,especially in recent years,major natural disasters such as earthquake took place frequently and afected the development of the national economy seriously.A positive correlation has been presented between natural disasters and poverty.The natural disasters not only have a signifcant impact on China's social economic cycle system,but also lead to large numbers of the poor. Therefore,post-disaster relief for poverty alleviation has become a new research.This paper has not only drawn lessons from some international successful experience,but also kept close to the actual situation in China,putting forward countermeasures for post-disaster poverty alleviation from the aspects of the system management,the mode of poverty relief,capital operation,earthquake reinsurance and participations of NGO,etc.

Disasters;Poverty;Social and Economic Impact;Countermeasures

C931.2

：A

：1008-2395(2013)04-0124-05

2013-04-23

施錦芳(1971-)，女，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事日本經(jīng)濟(jì)及國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作研究。

基金課題：遼寧省科學(xué)技術(shù)廳項(xiàng)目（2012007003）；大連市社科院項(xiàng)目（2011DLSK261）